非營(yíng)利性組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給：作用、困境和對(duì)策

鄒 木

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，我國(guó)社區(qū)的發(fā)展也呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的趨勢(shì)，由此社區(qū)對(duì)于公共服務(wù)的需求也越來(lái)越多樣化。但是，僅僅依靠政府和市場(chǎng)提供的方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)對(duì)于公共服務(wù)的需求，公共服務(wù)產(chǎn)品需求和供給之間的矛盾日益凸顯。面對(duì)如此困境，必須豐富社區(qū)公共服務(wù)的供給方式，引入第三方機(jī)構(gòu)來(lái)參與社區(qū)公共服務(wù)的提供，而非營(yíng)利性組織可以很好地扮演這個(gè)角色。非營(yíng)利性組織由于自身獨(dú)立性、自愿性和非營(yíng)利性的特點(diǎn)，可以有效彌補(bǔ)在供給公共服務(wù)過(guò)程中政府失靈和市場(chǎng)失靈的缺陷，從而最大限度地滿足社區(qū)對(duì)于公共服務(wù)的需求。

一、非營(yíng)利性組織在社區(qū)公共服務(wù)供給中的作用

（一）彌補(bǔ)了政府供給和市場(chǎng)供給的不足

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，由于在一定階段內(nèi)擁有的資源是有限的，而政府卻要處理諸多復(fù)雜事務(wù)。首先，現(xiàn)階段由于實(shí)際情況的眾多限制，比如政府的工作重點(diǎn)是放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，政府在為社區(qū)提供公共服務(wù)方面必然有所節(jié)制和限制，因此無(wú)法滿足社區(qū)對(duì)于公共服務(wù)的需求。其次，政府作為國(guó)家政權(quán)中的行政機(jī)關(guān)，組織的嚴(yán)密性使得在提供公共服務(wù)的過(guò)程中會(huì)有嚴(yán)格的行政審批，提供方式單一，審批時(shí)間較長(zhǎng)，大大降低了公共服務(wù)供給的效率。而非營(yíng)利性組織作為社會(huì)組織，可以憑借組織內(nèi)部的眾多成員通過(guò)各種渠道來(lái)籌集資金，整合社會(huì)資源，從而起到合力作用。

對(duì)于市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)中的企業(yè)往往都是追求利益的最大化。而對(duì)于社區(qū)中的公共服務(wù)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)它們都具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，導(dǎo)致企業(yè)不愿進(jìn)入公共服務(wù)的供給。影響企業(yè)不愿進(jìn)入的原因主要有兩點(diǎn)：一是無(wú)利可圖。公共服務(wù)的根本屬性使得企業(yè)很難對(duì)服務(wù)進(jìn)行定價(jià)。二是巨大的資金投入。非營(yíng)利性組織的非營(yíng)利性是不以盈利為目的，很好地契合了向社區(qū)提供公共服務(wù)的角色。

（二）豐富了社區(qū)公共服務(wù)的供給方式和內(nèi)容

相對(duì)于政府和市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利性組織在為社區(qū)提供公共服務(wù)方面，無(wú)論是在方式還是在內(nèi)容上，都具有明顯的優(yōu)勢(shì)。非營(yíng)利性組織來(lái)源于社區(qū)，立足于社區(qū)，能夠最大限度地了解社區(qū)居民對(duì)于公共服務(wù)的真正需求。在供給方式上，非營(yíng)利性組織具有很大的靈活性，可以為社區(qū)提供居民所需的服務(wù)。政府在提供公共服務(wù)中缺乏專業(yè)性，但是手中擁有資金，因此可以從非營(yíng)利性組織手中購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。在供給內(nèi)容上，社區(qū)具有它自身的特點(diǎn)，因此對(duì)公共服務(wù)的需求也具有獨(dú)特性。非營(yíng)利性組織通過(guò)了解社區(qū)居民的需求，可以提供多種形式的公共服務(wù)。這種方式不僅豐富了社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)容，也精準(zhǔn)地滿足了社區(qū)居民的需求。

（三）積極推動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)公共服務(wù)的供給，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展

社區(qū)居民作為社區(qū)的主體，既是公共服務(wù)的參與方，也是公共服務(wù)的接收方。由于現(xiàn)在社會(huì)生活的快節(jié)奏，人們之間的關(guān)系變得越來(lái)越冷淡和松散，地緣關(guān)系也大為減弱，使得社區(qū)只是每個(gè)居民的居住地，缺乏積極的人情互動(dòng)和感情交流。通過(guò)非營(yíng)利性組織的影響，社區(qū)居民可以積極參與到社區(qū)服務(wù)和發(fā)展中，既能體現(xiàn)社區(qū)居民的守望相助和自我服務(wù)，也可以進(jìn)一步培養(yǎng)社區(qū)居民的公共精神。社區(qū)居民可以通過(guò)非營(yíng)利性組織來(lái)參與公共服務(wù)的供給。非營(yíng)利性組織為居民提供了一個(gè)平臺(tái)，來(lái)促進(jìn)彼此之間的交流和感情，培養(yǎng)公民的社會(huì)參與意識(shí)。因此，非營(yíng)利性組織在提供公共服務(wù)的過(guò)程中增強(qiáng)了社區(qū)居民的凝聚力，提升他們對(duì)于社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同度，從而促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

二、非營(yíng)利性組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給的困境

（一）非營(yíng)利性組織的角色困境

非營(yíng)利性組織的角色困境主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是受到傳統(tǒng)觀念的影響，社區(qū)居民缺乏對(duì)非營(yíng)利性組織足夠的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，非營(yíng)利性組織在實(shí)際工作當(dāng)中和公眾缺乏必要的溝通，公眾沒(méi)有相應(yīng)的渠道參與到非營(yíng)利性組織的社區(qū)治理過(guò)程。因此，非營(yíng)利性組織在提供公共服務(wù)時(shí)往往受到社區(qū)居民的抵制和消極對(duì)待。二是非營(yíng)利性組織的發(fā)展滯后。在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，非營(yíng)利性組織缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，自身的價(jià)值和作用并沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)，難以發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)。三是社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利性組織的不信任。公眾認(rèn)為非營(yíng)利性組織并不是為社會(huì)服務(wù)的，是既得利益集團(tuán)追求利益的工具和手段而已，因此大大降低了在社會(huì)公眾心中的公信力。

（二）非營(yíng)利性組織的體制困境

非營(yíng)利性組織的體制困境主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是政策法規(guī)體制不完善，二是缺乏相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督體制。非營(yíng)利性組織的體制困境使得其在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，在制度層面上缺乏應(yīng)有的內(nèi)容設(shè)計(jì)和體系建設(shè)，使得非營(yíng)利性組織無(wú)章可循。

一是政策法規(guī)的不完善。我國(guó)涉及與非營(yíng)利性組織相關(guān)的政策法規(guī)有國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及民政部頒布的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等一些規(guī)范性文件。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，非營(yíng)利性組織的發(fā)展早已呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，政策文件對(duì)于非營(yíng)利性組織的要求已經(jīng)跟不上時(shí)代的步伐。同時(shí)，根據(jù)政策文件的要求，使得非營(yíng)利性組織的準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高，極大限制了非營(yíng)利性組織的發(fā)展，為社區(qū)提供公共服務(wù)的效率也大大降低。二是缺乏相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督體制。非營(yíng)利性組織在提供公共服務(wù)過(guò)程中，如何對(duì)其供給的效率進(jìn)行評(píng)估呢？目前，在部分地區(qū)已經(jīng)推行政府向非營(yíng)利性組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的供給模式，在推行過(guò)程中缺乏績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督體制。同時(shí)，對(duì)非營(yíng)利性組織缺少監(jiān)督，極易滋生腐敗現(xiàn)象。

（三）非營(yíng)利性組織自身存在的問(wèn)題

一方面是專業(yè)人才的匱乏。在向社區(qū)提供公共服務(wù)中，涉及到醫(yī)療、衛(wèi)生、保健、教育等方面的事物，需要具有各種學(xué)科的專業(yè)人才，但是很難為組織人員提供高額的薪酬，組織成員就會(huì)認(rèn)為自己的付出與收獲不成正比，也就不愿意留在非營(yíng)利性組織中。其次，非營(yíng)利性組織也沒(méi)有建立起完備的升遷體系。非營(yíng)利性組織人員的流動(dòng)性較大，升遷渠道也比較單一，造成大量的高素質(zhì)人才流失。另一方面是缺少必要的資金來(lái)源。長(zhǎng)期以來(lái)，非營(yíng)利性組織都依靠政府的撥款來(lái)進(jìn)行發(fā)展。此種做法一是不利于非營(yíng)利性組織的成長(zhǎng)。政府手中擁有非營(yíng)利性組織發(fā)展所必須的資金，因此在很大程度上要聽(tīng)從政府的命令。更為重要的是，長(zhǎng)期依靠政府撥款限制了非營(yíng)利性組織的資金籌措能力，缺少向社會(huì)和市場(chǎng)籌措資金的實(shí)踐鍛煉。而政府的資金有限，不可能對(duì)其進(jìn)行無(wú)限的供給。在發(fā)展過(guò)程中，由于缺乏資金，使得非營(yíng)利性組織的發(fā)展面臨著制約瓶頸，也限制了其為社區(qū)提供公共服務(wù)的進(jìn)程。

三、非營(yíng)利性組織參與社區(qū)公共服務(wù)的對(duì)策

（一）提升非營(yíng)利性組織的認(rèn)同度和公信力

“打鐵還需自身硬”。要最大限度發(fā)揮非營(yíng)利性組織向社區(qū)供給公共服務(wù)的潛力，就要提升非營(yíng)利性組織的認(rèn)同度和公信力。首先，要在社區(qū)居民中進(jìn)行廣泛的宣傳，增加居民對(duì)于非營(yíng)利性組織的認(rèn)識(shí)和了解。只有加強(qiáng)自律意識(shí)，才能減少社會(huì)公眾對(duì)于非營(yíng)利性組織的懷疑和不信任，從而提升自身的社會(huì)認(rèn)同感和公信力。提升非營(yíng)利性組織的認(rèn)同度和公信力是其有效提供社區(qū)公共服務(wù)的第一步，沒(méi)有社區(qū)居民的認(rèn)同和支持，那么一切都是空談。

（二）建立多位一體的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制

構(gòu)建全方位、多層次的監(jiān)督和評(píng)估體系，需要政府、社區(qū)和社會(huì)的共同參與。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，要充分發(fā)揮國(guó)家行政機(jī)關(guān)的作用。由于現(xiàn)階段政府主要作為非營(yíng)利性組織的掛靠單位，因此在提供公共服務(wù)之前，政府可以對(duì)非營(yíng)利性組織相關(guān)的具體方案、內(nèi)容進(jìn)行審批和可行性評(píng)估，從源頭來(lái)提升供給效率?？己酥黧w可以根據(jù)不同工作內(nèi)容對(duì)非營(yíng)利性組織及成員各個(gè)考核指標(biāo)進(jìn)行量化，然后對(duì)不同類別、不同層次各要素劃分等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和分?jǐn)?shù)線。社區(qū)應(yīng)該積極采納社區(qū)居民的意見(jiàn)和建議，總結(jié)出非營(yíng)利性組織提供公共服務(wù)的不足之處，并且及時(shí)反饋給非營(yíng)利性組織。

（三）加強(qiáng)非營(yíng)利性組織的自身建設(shè)

加強(qiáng)非營(yíng)利性組織的自身建設(shè)，一是要吸引優(yōu)秀人才的加入，二是要拓展資金的籌集渠道。對(duì)于吸引人才來(lái)說(shuō)，最重要的是要構(gòu)建完善的人才激勵(lì)機(jī)制。非營(yíng)利性組織難以吸引人才的加入，主要是因?yàn)殡y以在其中實(shí)現(xiàn)自身的人生價(jià)值。要適當(dāng)提升人員的工資待遇，同時(shí)也可以豐富激勵(lì)的形式，如深造學(xué)習(xí)、跨區(qū)域交流等等，以此達(dá)到吸引人才的目的。就目前的趨勢(shì)來(lái)看，非營(yíng)利性組織獲取資金的主要渠道還是政府。要處理好與政府之間的關(guān)系，向政府闡述組織的目標(biāo)和價(jià)值取向，從而獲取更多的資金支持。由于非營(yíng)利性組織自身的屬性，在社會(huì)中樹(shù)立了良好的公眾形象，因此，在依靠政府的同時(shí)非營(yíng)利性組織還應(yīng)該吸引其他資金的加入。

四、結(jié)語(yǔ)

非營(yíng)利性組織作為向社區(qū)提供公共服務(wù)的一種十分有效的方式，可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)供給的不足。一方面，要為非營(yíng)利性組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。政府促進(jìn)非營(yíng)利性組織的發(fā)展，無(wú)論是在資金上還是在自由度方面，都要給予適當(dāng)?shù)闹С?。社?huì)要增強(qiáng)認(rèn)同和支持，認(rèn)識(shí)和了解非營(yíng)利性組織的性質(zhì)和宗旨，減少對(duì)它們的誤解。另一方面，非營(yíng)利性組織要加強(qiáng)自身的發(fā)展。從人才引進(jìn)、規(guī)章制度、組織管理等方面入手，不斷改進(jìn)自己的不足，發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)。只有這樣，在為社區(qū)提供公共服務(wù)的過(guò)程中，才能實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利性組織的多元互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

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