我國(guó)非營(yíng)利組織與社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)

孫 爽

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

一、非營(yíng)利組織在社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制中的必要性

（一）社區(qū)發(fā)展的需要

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府失靈和市場(chǎng)失靈的問(wèn)題越來(lái)越明顯，導(dǎo)致人們與政府之間的矛盾日益激烈，需求和供給無(wú)法成正比。非營(yíng)利組織的加入可以在很大程度上彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)在社區(qū)公共服務(wù)上的不足，讓社區(qū)居民能夠享受更好的公共物品和公共服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)更好地發(fā)展。同時(shí)，政府需要改變?cè)械墓┙o模式，利用非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)來(lái)彌補(bǔ)政府在供給方面的缺陷，以滿足社區(qū)居民的要求。

（二）非營(yíng)利組織自身發(fā)展的需要

近年來(lái)，我國(guó)非營(yíng)利組織數(shù)量不斷激增。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，1988年中國(guó)登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織為4573個(gè)，截至2013年底，全國(guó)非營(yíng)利組織已達(dá)51.54萬(wàn)個(gè)。其中，社會(huì)團(tuán)體26.9萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)23萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3713個(gè)。非營(yíng)利組織自身的性質(zhì)使得它成為為社區(qū)公共提供服務(wù)供給的重要主體，并且在提供公共服務(wù)的供給過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)的由供給決定需求到如今需求決定供給的轉(zhuǎn)變，改變了原有的供給模式，在彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)供給缺陷、豐富社區(qū)公共服務(wù)的供給方式和內(nèi)容等方面起到了一定的推動(dòng)作用。盡管這樣，我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展依然面臨很大的困境和挑戰(zhàn)。

（三）建立激勵(lì)制度的重要性

非營(yíng)利組織是不以營(yíng)利為目的，是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益、開(kāi)展各種志愿性的公益服務(wù)的社會(huì)組織。非營(yíng)利組織的加入，可以一定程度上彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足。但是，公眾對(duì)公益存在一定的誤解，其認(rèn)為從事公益事業(yè)工作人員皆應(yīng)無(wú)償為社會(huì)服務(wù)。大眾的不理解及輿論的壓力也在一定程度上打擊了公益組織工作人員的積極性，使非營(yíng)利組織很難從物質(zhì)層面去激勵(lì)員工，導(dǎo)致其工作人員工作積極性不高。所以說(shuō)，建立健全一套完整的激勵(lì)機(jī)制對(duì)于各方的發(fā)展都尤為重要。

二、非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的困境

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全

我國(guó)國(guó)務(wù)院頒布的與非營(yíng)利組織相關(guān)的政策法規(guī)中，如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等一系列文件，內(nèi)容大多不太健全，涉及范圍不廣泛，且缺乏制約力，參與門(mén)檻過(guò)高。

2016年9月1日，我國(guó)正式頒布實(shí)施了《慈善法》，該法律的實(shí)施填補(bǔ)了我國(guó)慈善法律上的空白，但其在具體適用于我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展方面及細(xì)節(jié)部分還需要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步完善。且地方各級(jí)政府能否正確落實(shí)《慈善法》并根據(jù)各地情況因地制宜地制定符合自身發(fā)展的政策，以及如何利用法律去解決社會(huì)公眾關(guān)心的問(wèn)題，如非營(yíng)利組織存在的信息公開(kāi)不及時(shí)、公信力不足、透明度不高、監(jiān)督不利等問(wèn)題，這些都有待考究。此外，在非營(yíng)利公益組織得到不斷發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)也需要對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展進(jìn)行合適的保障工作，需要法律法規(guī)進(jìn)行良好的保護(hù)，這也是能夠?qū)崿F(xiàn)我國(guó)非營(yíng)利組織可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和重點(diǎn)所在。

（二）尚未形成科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

目前，我國(guó)大部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始推行政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買公共服務(wù)的供給模式，但是非營(yíng)利組織在推行過(guò)程中缺乏績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督體制，科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系可以對(duì)其在提供公共物品時(shí)的優(yōu)勢(shì)和不足進(jìn)行評(píng)估，可以提高工作效率，有利于優(yōu)秀人才的選拔。但現(xiàn)實(shí)的情況卻是，雖然政府通過(guò)購(gòu)買方式來(lái)提供公共服務(wù)，但是卻沒(méi)有對(duì)公共服務(wù)的結(jié)果、滿意度、誠(chéng)信度進(jìn)行相應(yīng)的測(cè)評(píng)。相比于我國(guó)一些以自上而下模式運(yùn)營(yíng)的非營(yíng)利組織，如紅十字會(huì)、中國(guó)婦聯(lián)等組織以外，其中大部分是缺乏有效的績(jī)效管理評(píng)估。即使有些非營(yíng)利組織建立了績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，但也多是形式主義，沒(méi)有有效的考核標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有建立激勵(lì)制度，很難發(fā)揮其真正的作用。特別是在我國(guó)，非營(yíng)利組織多以自上而下模式運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，對(duì)非營(yíng)利組織缺少監(jiān)督，這就使得非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)中權(quán)力過(guò)大，過(guò)程隱蔽，極易滋生腐敗現(xiàn)象。

（三）激勵(lì)方式缺乏靈活性和多樣性

目前，我國(guó)各種非營(yíng)利組織數(shù)量眾多，但是就發(fā)展程度來(lái)說(shuō)，和西方國(guó)家的非營(yíng)利組織還有很大的差距。我國(guó)一些自上而下的非營(yíng)利組織，如紅十字會(huì)、婦聯(lián)等，由于其自上而下的性質(zhì)，主要根據(jù)政府的需求而工作，導(dǎo)致在這些非營(yíng)利組織內(nèi)工作的工作人員缺乏明確的目標(biāo)，工作方面也缺乏積極性。而且由于非營(yíng)利組織自身的公益性，不論從社會(huì)籌集來(lái)的資金，還是靠政府撥款，都用于組織自身的發(fā)展中。因此，很難為組織人員提供高額的薪酬。組織成員就會(huì)認(rèn)為自己的付出與收獲不成正比，也就不愿意為其服務(wù)，且升遷渠道單一，使愿意加入其中的工作人員較少。再加上人們對(duì)公益領(lǐng)域目前存在著一定的認(rèn)知誤區(qū)，認(rèn)為公益等于慈善，我捐助給你們公益組織的，必須一分不留地捐出去，然而公益組織也是需要一定的資金來(lái)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，這一點(diǎn)也打擊了公益組織工作人員的積極性。還有一些非營(yíng)利組織，激勵(lì)方式過(guò)于單一，要么在激勵(lì)的過(guò)程中不注重員工的多樣性，單純從物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的角度出發(fā)；要么忽視物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，單純進(jìn)行精神獎(jiǎng)勵(lì)。這些過(guò)于單一的手段都很難使員工感到巨大的號(hào)召力和感染力，很難激起他們對(duì)于工作的積極性。

三、非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共服務(wù)的對(duì)策

（一）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

由于法律法規(guī)不健全，國(guó)內(nèi)NPO的生存方式各有不同，所以政府及相關(guān)部門(mén)首先要做的就是建立一套完整的政策法規(guī)，用以對(duì)非營(yíng)利組織的活動(dòng)及其內(nèi)部員工進(jìn)行管理。特別是在籌款、人事管理等方面建立起詳細(xì)的規(guī)章制度，明確責(zé)任分工，提高工作效率，從而保障非營(yíng)利組織的社會(huì)權(quán)益，為其發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。以英國(guó)政府為例，英國(guó)政府每年向非營(yíng)利組織進(jìn)行33億英鎊的財(cái)政撥款，這一點(diǎn)上大大緩解了非營(yíng)利組織的生存壓力。且英國(guó)政府給予了非營(yíng)利組織絕對(duì)的權(quán)利，讓其擁有絕對(duì)的自主權(quán)，自主地決定其發(fā)展方向，使非營(yíng)利組織能快速地發(fā)展。同時(shí)，政府也要完善稅收激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)目前的稅前扣除比例過(guò)低，嚴(yán)重影響到捐贈(zèng)者積極性。在這一點(diǎn)上，我們可以學(xué)習(xí)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)某些捐贈(zèng)采取免稅政策或者提高捐贈(zèng)者捐贈(zèng)的稅前扣除比例，擴(kuò)大稅收的優(yōu)惠范圍。

（二）明確非營(yíng)利組織的宗旨和使命

我國(guó)一些自上而下的非營(yíng)利組織，如紅十字會(huì)、婦聯(lián)等，讓其一定程度上成為了為政府服務(wù)的工具，導(dǎo)致這些非營(yíng)利組織內(nèi)的工作人員缺乏明確的目標(biāo)和工作積極性。作為其工作人員，應(yīng)明確組織的宗旨和原則，積極轉(zhuǎn)變思想態(tài)度，努力服務(wù)公眾服務(wù)社會(huì)，提升自己的辦事能力。同時(shí)，作為非營(yíng)利組織自身，也要加強(qiáng)對(duì)員工使命感的培養(yǎng)，讓他們更加明確組織的宗旨和原則，積極為人民服務(wù)。

（三）加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的評(píng)估與監(jiān)督

非營(yíng)利組織在對(duì)社區(qū)物品的提供的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)貪污腐敗、供給不及時(shí)、效率低下等一系列的問(wèn)題。所以，對(duì)于非營(yíng)利組織，有必要構(gòu)建全方位、多層次的監(jiān)督和評(píng)估體系，需要政府、社區(qū)和社會(huì)的共同參與。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，要充分發(fā)揮國(guó)家行政機(jī)關(guān)的作用。由于目前中國(guó)社會(huì)以紅十字會(huì)、婦聯(lián)等代表的非營(yíng)利組織是自上而下成立的，故政府可以對(duì)非營(yíng)利組織相關(guān)的具體方案、內(nèi)容進(jìn)行審批和可行性評(píng)估，從源頭來(lái)提升供給效率。社區(qū)應(yīng)該積極采納社區(qū)居民的意見(jiàn)和建議，總結(jié)出非營(yíng)利組織提供公共服務(wù)的不足之處，并且及時(shí)反饋給非營(yíng)利組織。對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，主要是強(qiáng)化社會(huì)的監(jiān)督職能。讓人民群眾加入到對(duì)社會(huì)的監(jiān)督中來(lái)，促進(jìn)社會(huì)整體向前發(fā)展。

（四）培養(yǎng)和吸引人才的加入

想要推動(dòng)我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展，就需要吸收大批專業(yè)人才的加入，建立起高素質(zhì)的管理隊(duì)伍。目前，我國(guó)公益組織管理人員多由志愿者擔(dān)任，多是處于兼職的狀態(tài)，全職人員所占比例較低，使得人員結(jié)構(gòu)存在較大的不穩(wěn)定性。特別在兼職人員中，有專業(yè)背景知識(shí)，特別是管理專業(yè)技能的人數(shù)太少，故而想要發(fā)展少不了精英的加入。所以，政府和公益組織要加大對(duì)公益人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)組織內(nèi)部向?qū)I(yè)化、高水平方面發(fā)展。同時(shí)，也要提高非營(yíng)利組織人員待遇，以此吸引更多人才的加入。當(dāng)然，除了發(fā)展和吸收人才，也要重視留住現(xiàn)有的人才，要采取行動(dòng)保障現(xiàn)有人才的權(quán)利。只有這樣，才能促使我國(guó)非營(yíng)利組織蓬勃向上發(fā)展。

[1]民政部民間組織管理局.2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://mjj.mca.gov.cn/.

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