“放管服”改革視角下的高校用人主體自主權(quán)政策保障體系建設(shè)

陳偉峰

（泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院，福建 泉州 362000）

“放管服”相關(guān)配套的政策法規(guī)是保障和落實高校用人主體自主權(quán)的決定性因素，具有不可替代的管理協(xié)調(diào)和服務保障功能。在新的歷史時期，高校用人主體自主權(quán)的生態(tài)環(huán)境和時代要求已經(jīng)發(fā)生了重大變化，處于戰(zhàn)略提升時期。面對新時代、新任務和新挑戰(zhàn)，政府職能部門應進一步完善、強化政策保障，以保障和落實高校用人主體自主權(quán)。

一、高校用人主體自主權(quán)的歷史進化過程

改革開放以來，高校用人主體自主權(quán)歷經(jīng)理論探討、實踐改革、深化提升、政策保障等進化過程，初步構(gòu)建了有中國特色的高校用人主體自主權(quán)管理體系，并積極推動其進入法制化軌道。

（一）計劃體制下生存困局中的首次突圍

十一屆三中全會全面糾正“文革”“左傾”錯誤，把國家工作重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，這使得給經(jīng)濟社會輸送人才的高校迎來了新的歷史發(fā)展機遇。而此時，高校面臨突破“文革”僵局、擺脫計劃體制對高校管理過多過嚴等突出問題。1979年，《人民日報》就有關(guān)高校提出的用人主體自主權(quán)問題倡導全社會進行探討和提出建設(shè)性意見，高校用人主體自主權(quán)的改革自此發(fā)端。至1984年底，高校用人主體自主權(quán)改革主要在省級與中央權(quán)限梳理方面實現(xiàn)了從無到有的突破，但改革的力度與成效都遠未達到高校人才培養(yǎng)目標對放寬體制管理的迫切需求。

（二）經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型背景下的普遍嘗試

1985年中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出，要擴大高校的辦學自主權(quán),釋放高校的潛力和活力，加強高校與社會聯(lián)系，使高校能夠應對發(fā)展需要。給高校放權(quán)的范圍包括：招生、專業(yè)建設(shè)、校際校企間合作科研、干部提名任免、基建、國際學術(shù)交流等。1986年，國務院《高等教育管理職責暫行規(guī)定》對國家教育委員會、國務院部委、省級教育職能部門的職責以及招生、財務管理、干部管理、職稱評聘、建業(yè)建設(shè)、科研、外事交流等6方面高校工作做了細化和擴充。同時，各地各高校在內(nèi)部管理體制改革取得普遍性突破?？偟膩碚f，此時高校用人主體自主權(quán)的改革速度、力度、效果，仍與急劇變革的政治經(jīng)濟體制不適應、不匹配。

（三）改革實踐全面系統(tǒng)鋪開

1992年，《關(guān)于國家教委直屬高校深化改革、擴大辦學自主權(quán)的若干意見》（簡稱16條）給予高校更多的用人主體自主權(quán)。中共十四大結(jié)束后的1993年,《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出教育體制改革面臨的重點和難點，首次明確高校具有法人地位，支持高校成為真正的法人實體，要求政府要轉(zhuǎn)變職能。1994年，《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》對高校用人主體自主權(quán)的職權(quán)范圍做了進一步細化解讀。這一時期的改革主要強調(diào)了政府宏觀調(diào)控、高校自主辦學問題，未涉及政策法規(guī)推動保障層面。

（四）改革納入國家政策保障范疇

1995年，《中華人民共和國教育法》的頒布標志高校用人主體自主權(quán)納入法制建設(shè)范疇。1998年，《中華人民共和國高等教育法》進一步在立法高度上確立高校用人主體自主權(quán)。2010年，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，擴大職稱聘任、科研經(jīng)費管理使用等單位用人自主權(quán)。至2012年，高校用人主體自主權(quán)改革圍繞深化提升與法制保障展開。

（五）“放管服”時期的政策保障問題凸顯

2013年以來，每年首次國務院常務會議都將“放管服”改革工作列入議事日程。2015年，《教育部關(guān)于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》坦承，政府管理教育存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象。2016年，《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》提出，要保障和落實高校用人自主權(quán)，2017年，《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》提出要進一步破除體制障礙，給高校和地方放權(quán)。《2018年政府工作報告》強調(diào)，持續(xù)深化“放管服”改革。加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少微觀管理、直接干預，注重加強宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務。近幾年來反復強調(diào)，表明鞏固和保障高校用人主體自主權(quán)面臨著諸多難題。

二、政府“放管服”和保障落實高校用人主體自主權(quán)的內(nèi)在邏輯關(guān)系

“放”是“減法”，是前提條件。簡政放權(quán)是推進高校用人主體自主權(quán)改革的中心支點。政府職權(quán)與高校主權(quán)兩者是此消彼長的互動結(jié)構(gòu)關(guān)系，政府在學科專業(yè)設(shè)置、編制及崗位管理、人員聘用流動、職稱評聘、薪酬分配、經(jīng)費管理等方面充分放權(quán)，是市場經(jīng)濟條件下從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)型的時代要求，也是落實高校用人主體自主權(quán)的重要前提。

“管”是“加法”，是體制保障。政府簡政放權(quán)后不是放任不管，當甩手掌柜，而是要加強監(jiān)管，放管結(jié)合。堅持放管同向同步，一手抓行為監(jiān)督，一手抓政策保障，邊放權(quán)邊監(jiān)督，邊廢除制約條款，邊出臺保障措施，確保政府簡政放權(quán)和高校擴大主權(quán)在時空維度上無縫對接、協(xié)同推進，持續(xù)深入推進高校用人自主權(quán)改革。

“服”是“乘法”，是要素催化。優(yōu)化服務是保障和落實高校用人主體自主權(quán)的“最后一公里”，精簡到位、高效親和、程序規(guī)范的服務具有乘法效應，有利于催化高校用人主體自主權(quán)政策操作執(zhí)行。

三、高校用人主體自主權(quán)政策保障體系建設(shè)存在的主要問題

（一）高校權(quán)利本位觀念錯位

高校用人主體自主權(quán)問題的提出，從早期高校擺脫計劃經(jīng)濟時代政府過多管制束縛的期望，到近三十年來政府把落實與保障高校用人主體自主權(quán)納入責任范疇。在這一過程中，高校并沒有完成其自身是權(quán)利本位的意識轉(zhuǎn)換，也就沒有認識到該如何從政策上落實和保障自主權(quán)。

（二）外部制度設(shè)計缺位

1.教育根本大法尚需下位法銜接細化?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā访鞔_了高校的法人實體地位，在法律上擁有七項用人主體自主權(quán)，而至于這些權(quán)利如何保障并未明文規(guī)定。同時，兩部法律對高校權(quán)利的界定很清晰，但對于高校義務表述卻很泛化，這種權(quán)利與義務不對等的法理觀念的缺位，為外界特別是行政介入干預提供了可操作空間，影響了高校用人主體自主權(quán)的保障和落實。

2.高校用人主體自主權(quán)法律定義的缺失。至今沒有法律對高校用人主體自主權(quán)的性質(zhì)下定義，對于政府該如何區(qū)別管理高校也沒有明確規(guī)定，導致高校對于自身用人主體自主權(quán)基本內(nèi)容的厘清存在法理依據(jù)上的困難。

3.高校章程配套政策缺失。1995年，《教育法》及其后續(xù)的下位法，對高校章程的表述都沒有很明確而具體的指向，這對于保障和落實高校用人主體自主權(quán)并沒有多大的現(xiàn)實意義。

（三）制度內(nèi)部邏輯不清

（1）黨政權(quán)責不清。1998年，《高等教育法》提出公辦高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，但同時也強調(diào)了校長的法人地位，作為上位法，并沒有劃清二者的權(quán)責界線。這導致了隨后的一系列下位法對“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”都不能具體表述，高校準確執(zhí)行存在自己拿捏尺度的困境。（2）普遍存在行政權(quán)力泛化侵占學術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象?！靶ｉL負責制”的權(quán)力邊界寬泛，學術(shù)權(quán)力和教師民主參與權(quán)如何監(jiān)督約束行政權(quán)力缺乏相關(guān)規(guī)定。（3）學術(shù)機構(gòu)權(quán)責不清。高校最高學術(shù)機構(gòu)學術(shù)委員會在決策管理中的地位、作用缺乏相關(guān)規(guī)定，其議事機制也不完善。（4）高校去行政化進度和成效不理想。除了高校內(nèi)部行政化泛化問題，政府過多地對高?？蒲许椖?、人才招聘進行行政審批，過多審批意味著過多的介入，阻礙去行政化進程。

四、構(gòu)建高校用人主體自主權(quán)政策保障體系

應基于以下方向構(gòu)建政策保障體系：充分發(fā)揮現(xiàn)有配套政策的效應，充分利用政府職能部門的協(xié)調(diào)作用，專門出臺針對高校用人主體自主權(quán)落地的系列政策。政府要加強科學決策能力，既要監(jiān)督、規(guī)范政策的執(zhí)行和實施，也要根據(jù)高等教育改革需要，研究并制定更有利于高校用人主體自主權(quán)和地方經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的新政策。政府要加快職能轉(zhuǎn)變，強化宏觀管理、公共服務和監(jiān)督保障職能，弱化、減少行政審批管理；高校要深化體制改革，保障在用人問題上高校自主地位的確立。具體來說，從以下幾個方面著手：

（一）樹立提升保障高校用人主體自主權(quán)的法治理念，明確《高等教育法》立法意圖

《高等教育法》應更注重權(quán)利保障的法治邏輯，明確立法目的所在，要把目前對學術(shù)權(quán)力和高校用人主體自主權(quán)等難以量化定性和具體操作的價值觀念，轉(zhuǎn)化為可判斷可操作的具體的一般性規(guī)定，明確政府介入高校管理的前提條件，這是“放管服”環(huán)境下急需彌補的法治秩序空白點，也能為高校認識和操作用人主體自主權(quán)提供最基本的法律依據(jù)。

（二）完善和規(guī)范高校用人主體自主權(quán)的依法行政保障

1.《高等教育法》規(guī)定，政府可以依法對高校進行行政管理和服務的事項包括高校設(shè)立、辦學水平評估等8項權(quán)力，但對于這些權(quán)力的責任主體、行權(quán)程序、具體范圍等缺乏明文規(guī)定。政府從依法行政責任主體方面如何保障和落實高校用人主體自主權(quán)，需要法律進一步細化解讀。

2.《教育法》《高等教育法》沒有規(guī)定如何保護高校用人主體自主權(quán)，政府在行政管理、行政服務和保障落實高校用人主體自主權(quán)的規(guī)范性僅能依靠管理主體的高度自覺，對于錯漏甚至違法違規(guī)行政管理行為缺乏責任認定和糾錯機制，必須將相應的規(guī)范管理流程和責任倒究處罰機制納入政府考核范疇。

（三）建立高校用人主體自主權(quán)的立法保障

1.完善約束立法。約束高校內(nèi)部管理，完善落實高校內(nèi)部權(quán)力分權(quán)和制衡。規(guī)劃清楚黨委與行政、行政與學術(shù)的權(quán)力邊界，重點保障學術(shù)權(quán)力不受侵犯，確保學術(shù)自主權(quán)。

2.強化監(jiān)督評價。引入專業(yè)化的中介組織，強化對高校保障和落實用人主體自主權(quán)的指導、監(jiān)督和評價，在政府行政管理和學校利益訴求上搭建樞紐，并從立法角度予以明確保障中介組織的職能定位。

[1]蘇步青,李國豪,劉佛年,等.呼吁:給高等學校一點自主權(quán)[N].人民日報,1979-12-06（3）.

[2]中共中央.中共中央關(guān)于教育體制改革的決定[EB/OL].（1985-05-27）[2018-3-27].http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2482.html.

[3]中共中央,國務院.中國教育改革和發(fā)展綱要[EB/OL]（1993-02-13）[2018-04-02].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2484.html.

[4]國務院.國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）[EB/OL].（2010-06-06）[2018-04-02].http://www.gov.cn/jrzg/2010-06/06/content_1621777.htm.

[5]教育部.關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見.[EB/OL].（2015-05-04）[2018-04-02].http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7049/201505/186927.html.

[6]中共中央.關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見[EB/OL]（2016-03-21）[2018-04-02].http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/21/content_5056113.htm.

[7]教育部等五部門.關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見 [EB/OL].（2017-04-06）[2018-04-02].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s7049/201704/t20170405_301912.html.

[8]李克強.政府工作報告——2018年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議 [EB/OL].（2018-03-05）[2018-04-02].http://www.gov.cn/zhuanti/2018lh/2018 zfgzbg/zfgzbg.htm.