山西省地級市立法聽證制度探討

邊 蕾

(山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西 大同 037009)

在立法為民的社會主義法治要求下，各級地方人大及常委享有了更多的立法自主空間，同時面臨更多的挑戰(zhàn)。地方人大及常委為了使制定的地方性法律法規(guī)指導(dǎo)民生，體現(xiàn)民意，使社會普遍性利益得到體現(xiàn)，就需要在立法聽證程序上做好制度準備。

一、立法聽證釋義及歷史沿革

“聽證”(hearing)制度源于英美法系的法律傳統(tǒng)，英國的自然公正原則和美國憲法都對此有明確的要求。①1946年，美國首次將聽證引入行政程序當(dāng)中。雖然聽證制度在最初各國普遍運用于行政決策領(lǐng)域，但是隨著歷史的進步，立法領(lǐng)域也采納這一科學(xué)、民主的方式。

西方國家已經(jīng)把聽證程序作為立法程序中必不可少的一部分。2000年開始我國將聽證制度引入《立法法》，正式使聽證程序成為立法中聽取民意的一種程序。②地方立法工作中，聽證程序?qū)⒊浞职l(fā)揮“兼聽則明”的功能，充分體現(xiàn)立法為民的社會主義法治要求。

1999年9月廣東省舉行了全國第一次地方人大立法聽證會。2001年10月，深圳市人大通過了全國第一個地方性的聽證條例。此后，拉開了各地的人大及其常委會制定地方性立法聽證制度的序幕。至此，作為與地方聯(lián)系更緊密的擁有地方立法權(quán)的地級市而言，舉行公開、透明的聽證會，建立完善的聽證制度，擺上了我國地方人大及其常委會的重要工作議程。[1]

二、山西省地級市立法聽證制度現(xiàn)狀

山西省目前擁有地方立法權(quán)的地級市有9個，分別為太原、大同、運城、晉城、忻州、呂梁、晉中、長治、臨汾。大同市人民政府于2005年11月1日出臺了《大同市政府立法聽證辦法》，此辦法與專門的立法機關(guān)的立法聽證共同組成廣義的立法聽證。雖然本文僅研究專門的立法機關(guān)的立法聽證，但是《大同市政府立法聽證辦法》(以下簡稱《辦法》)依然可以作為一個難得的參考對象，對山西省地市級立法聽證制度的建立有所幫助。此《辦法》對于立法聽證的啟動程序、針對對象、參加主體、遵守的原則等事項作出了細致的規(guī)定。截止目前為止，其余地級市還未制定立法聽證的具體實施辦法。可見，我省各地級市在立法聽證的具體實踐方面雖然已經(jīng)有所嘗試，但是立法聽證作為一項長期的、具有可操作性的的制度尚未形成。

在我國現(xiàn)階段，聽證不是立法過程中的必經(jīng)程序，也就是說，并非所有法規(guī)的制定都要通過聽證這道程序。[2]作為地級市這一行政單位，舉行立法聽證需要投入大量的時間、人力、物力，確定聽證范圍可以遵照的標準有:首先，對人民群眾的切身利益及對社會公共利益有較大影響的法案可以舉行立法聽證，對涉及民生熱點的立法法案展開聽證。比如機動車停放管理規(guī)定，快件寄遞管理規(guī)定，商品交易市場管理規(guī)定。這些問題是影響城市健康發(fā)展的“接地氣”的地方立法法規(guī)，需要聽取各方人士的意見。其次，法案有可能造成不同利益群體的沖突。比如勞動合同條例涉及的利益群體一方面是用人單位，另一方面是勞動者。用人單位與勞動者是兩方對立的利益群體，用人單位希望壓縮運行成本，降低勞動力工資支出，但是勞動者希望增加勞動收入。這是二者之間本質(zhì)的利益沖突，需要聽取雙方對于立法草案的觀點，提高立法質(zhì)量，最終實現(xiàn)政府立法工作的民主化和科學(xué)化。

以大同市《大同市養(yǎng)犬管理規(guī)定(草案)》立法聽證會為例，圍繞是否應(yīng)當(dāng)事先進行養(yǎng)犬登記、年檢和強制免疫制度等擬定的九項聽證內(nèi)容展開了討論。此次立法聽證會進一步推進地方立法的民主化、科學(xué)化，使地方立法充分反映民間智慧。

三、山西省地級市立法聽證制度構(gòu)想

(一)聽證準備階段的工作要充分 在開展有效的立法聽證會之前，需要預(yù)先進行縝密的安排。具體工作有:

首先，提前公告。聽證機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將聽證會的地點、時間、聽證事項向社會廣而告之。常務(wù)委員會相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在聽證會前發(fā)布公告，公告內(nèi)容應(yīng)該包括報名辦法、參加聽證會等內(nèi)容，并在當(dāng)?shù)貓蠹埖戎饕侣劽襟w公布涉及聽證問題的法規(guī)法案全文。

其次，確定聽證陳述人。聽證陳述人代表不同利益方，他們的意見各不相同。應(yīng)當(dāng)注意的是，陳述人在人數(shù)上做到“勢均”，即持有不同意見的聽證陳述人人數(shù)應(yīng)當(dāng)平均分配。這就需要常務(wù)委員會相關(guān)機構(gòu)在聽證會開始前做一個初步調(diào)查。

第三，準備書面材料。立法草案的出臺，在前期已經(jīng)經(jīng)過了多次可行性、合法性調(diào)查研究，對于在聽證會上各方陳述人有可能提出的質(zhì)疑、咨詢應(yīng)當(dāng)有所準備。大部分陳述人畢竟不是專業(yè)的法律工作者，所以預(yù)先準備好背景資料和內(nèi)容說明材料可以節(jié)省聽證會的工作量。

(二)明確各聽證參加人的角色 立法聽證的主體是聽證人和聽證陳述人，明確二者在聽證過程中的角色，合理界定二者的權(quán)利義務(wù)界限，能夠保證聽證程序順利、有效地進行。

首先，聽證主持人的權(quán)利、義務(wù)主要是保證各個參加人自由發(fā)言，表達的意見被公正地收集。確保聽證過程和聽證規(guī)則被遵守，最終形成代表各方意見的聽證報告書。

其次，聽證陳述人的權(quán)利主要在于能夠獲得相關(guān)信息，真實表達自己的意志。如果因聽證導(dǎo)致誤工的，還應(yīng)當(dāng)獲得合理的誤工補償。聽證陳述人的義務(wù)主要在于準時參加聽證，在規(guī)定的時間內(nèi)發(fā)言，中途退場需要履行請假手續(xù)。

參加立法聽證活動的主體除了以上兩種以外，還有旁聽人。聽證會的旁聽人雖然禁止在立法聽證會發(fā)言，但是可以通過兩種途徑表達自己的意見:1．旁聽人員可以就聽證問題向聽證機構(gòu)提交書面意見。在一些情況下，經(jīng)聽證主持人同意，可以在聽證會上直接發(fā)言。2．未被確定為聽證陳述人的人員，可以通過電話、電子郵件、傳真等方式向聽證機構(gòu)表達其意見。

各個立法聽證參加人在各司其職、遵守聽證行為規(guī)則、圍繞聽證主題的前提下暢所欲言，才能使一個立法聽證會扎實高效，才能使立法的民主性得以實現(xiàn)。

(三)聽證會程序標準化、固定化 《立法法》雖然規(guī)定可以通過立法聽證聽取各方意見，為立法提供參考；但是并沒有對聽證的程序進行進一步的規(guī)范。[3]經(jīng)過聽證會前期的準備工作和參加人的角色定位后，正式的聽證會可以按照預(yù)定的日期舉行。一個完整的聽證會應(yīng)該按照“標準化”的步驟進行:

首先，宣讀聽證紀律。會場紀律專門約束、強調(diào)會場的相應(yīng)活動。通常在規(guī)定的聽證會時間前幾分鐘宣讀聽證紀律。宣讀內(nèi)容涉及聽證會的一些注意事項，比如每位聽證陳述人發(fā)言的時間、提前關(guān)閉手機等通訊工具。

其次，陳述人發(fā)言順序。通常當(dāng)主持人宣布發(fā)言排序后，陳述人在一定的時限內(nèi)發(fā)表意見，陳述觀點和理由根據(jù)。但是，也有些地方立法采取更加具有補充性的規(guī)定。比如貴陽市聽證規(guī)則中規(guī)定，聽證陳述人可以按照聽證事項順序陳述，也可以按照下列順序陳述:1．提出立法項目或者法規(guī)草案的陳述人；2．持不同意見的陳述人；3．有利害關(guān)系的陳述人；4．陳述人辯論；5．專家陳述人；6．其他陳述人。

這樣規(guī)定陳述人發(fā)言順序，使陳述人事先做好心理準備，達到從容面對、思路清晰，而且將持不同意見的陳述人的發(fā)言前置，有利于使聽證會有的放矢，不會流于形式，節(jié)省聽證會的相應(yīng)資源。

第三，聽證記錄與簽名核對。聽證記錄是整理檔案的需要，也是制定聽證報告以向社會及聽證陳述人公布的依據(jù)。[4]聽證記錄直接影響到聽證報告的真實性、完整性。聽證記錄必須真實地記錄聽證的整個過程，陳述人在簽名之前一定要認真核對聽證記錄與自己的發(fā)言是否一致?？v觀現(xiàn)行的立法聽證制度，大多數(shù)地區(qū)都采取錄音、錄像等現(xiàn)代化手段進行記錄，使得聽證過程以更加真實、合法的形式加以固定。

以上三個程序性規(guī)定應(yīng)當(dāng)在山西省地市級立法聽證規(guī)定中加以體現(xiàn)，使立法聽證程序標準化、固定化。當(dāng)然，各地級市面臨的實際情況不多，可以在標準化的基礎(chǔ)上有更細致、科學(xué)的規(guī)定，目的是使聽證過程更加民主、科學(xué)，使聽證結(jié)果更客觀、真實。

(四)提高聽證報告的效力 立法聽證整個過程的成果最終落實在聽證報告中。為了避免聽證會流于形式，就需要充分發(fā)揮聽證報告的效力。西方國家的通行做法是，有關(guān)聽證會的完整報告交由國會的會議記錄員整理，送往國會及負責(zé)的調(diào)查委員會，而報告完成后都會讓公眾自由調(diào)閱或者在媒體上公布。不同于報告的部分或者全部內(nèi)容的立法議員更可以自行預(yù)備一份意見相反的報告書，作為聽證報告的附件一并遞交。[5]面對中外對待聽證報告的差異，人大及人大常委、專門委員會審議法案的同時應(yīng)當(dāng)以聽證報告為重要依據(jù)，尤其是對聽證參加人意見分歧強烈的內(nèi)容要重點審議。

(五)嘗試網(wǎng)絡(luò)交流的立法聽證形式 山東省于2015年6月針對《山東省人力資源市場條例(草案)》進行網(wǎng)絡(luò)化立法聽證。這種做法提高了社會公眾參與立法的積極性，是一次民主立法，科學(xué)立法的新嘗試。但是一方面要防止一味為了提高效率而準備工作不足使網(wǎng)絡(luò)立法聽證流于形式。另一方面要注意網(wǎng)民行為規(guī)范，采取實名制投票和過程可追溯是一種有益的嘗試。

立法聽證制度的建立，推進了立法民主化，使立法不僅在立法結(jié)果上反映了民情，在立法過程上更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民意。地方立法聽證制度的建立，離不開山西省各個地級市人大及其常委對以往的立法聽證進行總結(jié)，在此基礎(chǔ)上加強地方特色的制度建設(shè)，使地方立法聽證制度盡快運行起來。

注釋:

①英國“自然公正”原則分為兩個基本的原則:第一，任何人不得做自己案件的法官；第二，任何人或團體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方的意見，每個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利。美國憲法第一修正案明確規(guī)定“無論是州還是聯(lián)邦政府非經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”。參照《元照英美法詞典》630頁。

②《中華人民共和國立法法》第34條明確規(guī)定“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。