我國非政府組織公信力現(xiàn)狀與重構路徑分析

閆美靈，魏麗婷

(1．晉中學院旅游與公共管理學院；2．晉中學院政治與歷史學院，山西 晉中 030619)

近年來，我國非政府組織的負面新聞層出不窮，非政府組織的公信力岌岌可危。2008年汶川大地震后，雖然一些非政府組織參與抗震救災，但非政府組織的公信力問題也因此事件而充分暴露；2011年，“郭美美事件”讓民眾對公益事業(yè)的熱情降至冰點，公眾通過慈善組織的捐贈大幅降低；2013年雅安地震后，公眾對中國紅十字會的鄙夷態(tài)度更是日益凸顯；此外，河南宋慶齡基金會、中國慈善總會等也因商業(yè)活動、財務不明、信息不公開等相繼爆出丑聞。網(wǎng)絡時代的輿論將非政府組織公信力問題推向風口浪尖。從宏觀層面講，非政府組織公信力下降必然損害整個國家、社會對其的信任程度，進而阻礙非政府組織獲得社會資源，最終導致其社會功能和力量不能有效發(fā)揮，甚至會威脅社會的和諧穩(wěn)定。因此，對非政府組織的公信力研究，是當前建設和諧非政府組織，構建和諧社會的關鍵課題，也是本文的立意所在。

一、我國非政府組織公信力概述

(一)概念界定 《現(xiàn)代漢語詞典》對公信力的定義為:一種使公眾信任、認可、信賴的力量。這是新聞界較早提出公信力的相關概念。鄭保衛(wèi)、唐遠清在《試論新聞傳媒的公信力》將“公信力”理解為信任、信賴，而且指出受眾是信任的主體。以上對“公信力”的理解側(cè)重于大眾傳媒學科領域。而公信力涉及的領域還包括政府、司法、非政府等社會組織。綜合多個領域研究成果，對非政府組織公信力比較有代表性的定義是:社會共同體對非政府組織的公眾信用和權威的認可信任程度，通過自身體系約束和外在法律約束來呈現(xiàn)。[1]

究其內(nèi)涵，非政府組織具有一定的組織規(guī)章制度，服務對象多元，組織形式多樣等特點，它本身健全和發(fā)展離不開一套完備的內(nèi)控體系和全面的外部監(jiān)督體系，這就決定了非政府組織公信力范圍的廣泛性。[2]公信力是非政府組織的職責要求，公信力能幫助非政府組織正常運轉(zhuǎn)，增強非政府組織公信力能夠強化內(nèi)部整理，加強外部形象建設。因此，公信力發(fā)展能為非政府組織提供強大的支撐網(wǎng)絡和開拓資源流通渠道。

(二)我國非政府組織公信力發(fā)展現(xiàn)狀 首先，非政府組織公信力發(fā)展狀況、情況是一種客觀存在的現(xiàn)實，民眾的主觀信任和支持隨著客觀現(xiàn)實變化而變化；其次，內(nèi)在素質(zhì)是公信力的基礎，非政府組織的公信力在大眾面前展現(xiàn)的往往是其外在的部分；此外，非政府組織自身內(nèi)部體系和外在表現(xiàn)是相對穩(wěn)定的，但它的決定影響因素在于變化著的公眾、組織以及其他的社會因素；最后，非政府組織的公信力短時間內(nèi)無法取得，而是要通過長時間的積累，調(diào)整好各方面的因素呈現(xiàn)出來。

從目前的整體發(fā)展狀況來看，我國非政府組織公信力的發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點:

一是非政府組織公信力總體發(fā)展良好。我國非政府組織呈現(xiàn)多層次化發(fā)展，一些非政府組織架構參照國家事業(yè)單位來管理，非政府組織公信力伴隨著組織本身的發(fā)展而發(fā)展。在長達幾十年的歷史發(fā)展中，非政府組織公信力受到公眾的普遍認同與支持。例如2008年，紅十字會、自然之友、壹基金等非政府組織在汶川地震中發(fā)揮了巨大的社會作用，公信力得到顯著提升?！跋Ｍこ獭钡纫淮笈钦M織在相關部門的支持倡導下，得到較快發(fā)展，公信力與組織協(xié)同發(fā)展。從“希望工程”在安徽金寨第一所希望小學的選址，“希望工程”非政府組織在推動中西部地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展上發(fā)揮了重要的作用，非政府組織的社會效益有目共睹。[3]

二是少數(shù)的非政府組織公信力下降。當前，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，一些非政府組織由于模糊了與政府、市場的邊界，通過鉆政策的漏洞，打著非政府組織的公益性牌子，為私人或小團體謀取利益。例如，紅十字會的“郭美美”事件，造成了極壞的社會影響，使人們對非政府組織產(chǎn)生疑問，進而影響非政府組織的社會募捐。與此同時，非政府組織由于其自身的特殊性與政府又有著千絲萬縷的聯(lián)系，造成了非政府組織的獨立性等問題日益突出，公信力發(fā)展下降。[4]

三是非政府組織群眾參與意識增強?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展催生了非政府組織網(wǎng)絡化管理運作，公眾的話語權、知情權、參與權意識不斷增強。非政府組織的公信力影響范圍通過互聯(lián)網(wǎng)平臺被迅速擴大，公眾參與非政府組織意識不斷加強。例如，紅十字會“郭美美”事件發(fā)生后，網(wǎng)絡上一片譴責聲音，要求對該事件進行客觀公正的調(diào)查，給群眾一個滿意的交待。[5]可見，互聯(lián)網(wǎng)為公眾提供了一個更加透明開放的互動平臺，一些社會熱心人士不僅關注募捐問題，且更加關注募集的資金如何使用的問題，也因此催生了非政府組織公信力的公關和網(wǎng)絡化管理運作模式。

二、我國非政府組織公信力發(fā)展存在的問題

(一)組織的獨立性和自治能力差 與西方非政府組織市場調(diào)節(jié)、民眾自發(fā)誕生發(fā)展的基礎不同，我國非政府組織是在政府的主導和推動下建立起來的，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。因而我國非政府組織在承擔著一定的社會角色的同時，又沒有獨立性和自主的治理能力。一些非政府組織的人力和社會資源需要政府的推動和幫助。在這種情況下，一些非政府組織與政府目標保持一致，還要受到政府直接或間接的控制，對政府的依賴性較大。[6]

(二)組織資源不足與效率低下 當前，經(jīng)費不足等組織資源匱乏問題是導致非政府組織功能難以發(fā)揮和公信力降低的主要原因。[7]同時，非政府組織工作人員專業(yè)化水平不足，對非政府專業(yè)化發(fā)展意義重視不夠；一些非政府組織績效管理不達標，績效管理意識不強，非政府組織的監(jiān)督機制、追責機制不健全，非政府組織目標管理不明確，造成了組織資源不足與效率低下。

(三)組織管理者瀆職腐敗 近年來，非政府組織中出現(xiàn)了一些組織管理者瀆職腐敗等問題。以“中國母親胡曼麗”案件、紅十字會“郭美美”案件為例，一些非政府組織管理者借用非政府組織的公益性牌子，謀取個人或小團體私利，造成國家資源的損失。[8]胡曼麗以收養(yǎng)兒童為名，接納社會捐助，用社會捐助的錢物為個人謀私利。“郭美美”案件中，紅十字會一些管理者借公益紅十字會的公益效應，通過商業(yè)紅十字會謀取商業(yè)利益。

(四)社會公眾對組織的參與程度低 由于非政府組織自身管理內(nèi)部化運作，一些運營信息也僅僅是選擇性地對外公布，再加上公眾知情意識較為分散，在法律上又沒有明確的要求，公眾缺乏參與和監(jiān)督非政府組織行為的有效渠道，造成了非政府組織缺乏有力的外部監(jiān)督和內(nèi)控機制，社會公眾對非政府組織的參與程度極低。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，公眾參與監(jiān)督的迫切性逐漸增強，公正平等意識被進一步喚起，非政府組織面臨公眾監(jiān)督的壓力與日俱增。[9]

三、我國非政府組織公信力存在問題的原因

(一)組織的生成和發(fā)展機制存在問題 由于我國非政府組織的發(fā)展資源與政府組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，造成了其在發(fā)展過程中受到政府的監(jiān)督和控制，自身獨立性不足，對政府組織形成了較大的依賴性。這種情況根源于當前我國的社會政治經(jīng)濟文化背景，具有一定的復雜性。

(二)組織缺乏政府的有效支持 當前，我國政府對非政府組織控制嚴格，同時又對非政府組織的支持不夠，逐漸形成一種“小政府、大社會”的格局。政府在一些管理領域中出現(xiàn)了“管不好、管不了”的問題，表現(xiàn)在非政府組織中，就是政府把非政府組織管的過緊，本身又不能提供足夠有效的發(fā)展資源，造成了政府負擔過重的同時，又帶來了非政府組織自身發(fā)展單一化。

(三)組織的自律機制不完善 理念是組織運行的靈魂和歸屬，而當前我國非政府組織缺乏理念和宗旨。在實際運行過程中，非政府組織宗旨不明確，對組織的約束不齊全，造成組織自身約束自律機制不完善。同時，非政府組織本身的結(jié)構也存在不規(guī)范性，層級之間責任不明晰，機構之間分權制衡不明顯，致使非政府組織治理結(jié)構缺乏完備的內(nèi)部監(jiān)控和自律機制。[10]

(四)社會監(jiān)督機制不健全 監(jiān)督力量相對分散，社會監(jiān)督機制不健全是我國非政府組織公信力乏力的重要原因之一。[11]我國非政府組織本身是社會化的組織，與社會大眾的需求是緊緊相聯(lián)系的。但是由于其生成和發(fā)展機制的特殊性，非政府組織社會化發(fā)展又極不充分，過度依賴政府，與民眾自治存在一定的心理距離，導致實際的監(jiān)督又存在形式主義的問題。

四、我國非政府組織公信力提升的路徑選擇

為更好地適應新時代條件下的發(fā)展需求，選取正確的公信力重構路徑與提升對策，應當遵循以下基本原則:一是遵循合理合法原則，在重建我國非政府組織公信力時候，要強化契約精神；強化法治精神；強化權力自律精神；強化公共精神。二是遵循公開透明原則，堅持公正與公開相結(jié)合的原則，使非政府組織履行社會服務職能更加透徹，在維護社會公正方面發(fā)揮更積極的作用。三是堅持德法并重原則，要把非政府組織發(fā)展的社會倫理與組織的使命結(jié)合起來，提升組織的道德內(nèi)涵，推進組織崇高使命的實現(xiàn)。在上述原則的前提下，筆者提出以下非政府組織公信力重構路徑與發(fā)展對策。

(一)增強組織獨立性 明晰非政府組織發(fā)展策略，對于“自上而下”式非政府組織而言，應最大限度地提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。要增強組織的獨立性，改變以往的以政府的反饋作為自身發(fā)展的唯一重要指導，更大程度地集中于組織的目標、宗旨與使命，將社會關注的熱點作為組織行動的重點。同時，為了擴大經(jīng)費來源，提高公共物品的供給效率，減少“搭便車”行為的發(fā)生，應加強非政府組織經(jīng)費供給模式的創(chuàng)新，促進市場化運作，在合理合法的范圍內(nèi)，按照受益市場化原則，為非政府組織經(jīng)費供給開拓更加廣泛的渠道。[12]除此之外，非政府組織還可以通過各種中介活動，指導和幫助廣大民眾，特別是弱勢社會群體的民眾組織起來，發(fā)揮他們的發(fā)展?jié)摿?，以各種形式參與經(jīng)濟與社會的發(fā)展，增強他們的自立精神與社會責任感，同時也可以增加社會供給與滿足社會需要的多樣性，削弱政治壟斷。

(二)營造良好外部條件 外部條件是非政府組織發(fā)展的基礎性條件。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，非政府組織的作用逐漸凸顯出來。要充分發(fā)揮社會非政府組織的作用，實現(xiàn)非政府組織的發(fā)展，必須對外部條件進行相關的變革。非政府組織自身要主動適應社會發(fā)展變化的客觀實際，主動應對社會發(fā)展中政府職能變化的發(fā)展，主動承擔政府想做但是來不及做的事務，主動承接政府想做但做不好的事務，主動承擔政府的職能轉(zhuǎn)變后的一些附加事務，從而為非政府組織發(fā)揮作用營造良好的外部條件。

(三)理順非政府組織內(nèi)部結(jié)構 完善非政府組織自身建設。非政府組織自身要有明確的組織信念和使命體系，加強組織內(nèi)部自身監(jiān)督體系和民主化建設，提高非政府組織的公共責任信念。首先，應建立健全財務體系、廉潔的自律體系、公開透明的運行體系，提高我國非政府組織的公信力，從而在社會運行方面爭取到更多更大的支持，進而提高我國非政府組織的公信力和籌款能力。其次，非政府組織雖然是一種非盈利的社會化組織，其自身的管理仍然很重要，需要引入企業(yè)的先進管理經(jīng)驗，提高非政府組織的運行效能，強化內(nèi)部管理水平。此外，還應當加強非政府組織的民主化建設。非政府組織本身的民主化程度，是非政府組織贏得其所服務的對象、本國政府以及中外資助者的信任，增強自身成員的民主意識，增強組織的凝聚力、吸引力的重要條件，因此，非政府組織應當加強自身的民主化建設，建立透明、規(guī)范、科學的決策、組織、協(xié)調(diào)與控制機制，以更好地發(fā)揮自身在我國社會主義政治文明建設中的重要作用。

(四)完善非政府組織外部監(jiān)管制度 非政府組織的外部監(jiān)督體系是對非政府組織公信力評判的最后屏障，是對整個非政府組織體系的硬性規(guī)范和約束。當前我國關于非政府組織方面的立法體系還不夠健全，內(nèi)容銜接還不夠完整，沒有形成體系化的法律約束保障。為了完善非政府組織外部監(jiān)管，必須形成系統(tǒng)化的法規(guī)保障體系，相關部門和地方法規(guī)不得與國家法律相違背。一是引入強有力的社會監(jiān)督，強化社會監(jiān)督責任，引導非政府組織接受社會監(jiān)督；二是健全公眾監(jiān)督途徑，強化輿論監(jiān)督，建構資助者監(jiān)督機制。

(五)強化公眾監(jiān)督，引入第三方監(jiān)督機制 第三方監(jiān)督制度是指在管理者與被管理者之外的一種監(jiān)督制度，它不受地方管理者的約束，但可以約束管理者。這意味著做出評估結(jié)論的機構或個人既非政策制定者，也非執(zhí)行者，其實質(zhì)是一種更客觀的社會監(jiān)督。非政府組織是社會化的組織，引導非政府組織接受社會監(jiān)督是合理的也是必要的。社會監(jiān)督是“無處不在的眼睛”，與其他監(jiān)督形式相比更廣泛、更透明、更貼近公眾。因此，一方面，應當引入強有力的社會監(jiān)督，強化公眾監(jiān)督責任，及時收集互聯(lián)網(wǎng)、舉報電話等途徑反映的投訴信息，進一步擴大監(jiān)管信息收集渠道；另一方面，積極引進第三方監(jiān)督機制，逐步構建起行政監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督三方為主體的立體監(jiān)督網(wǎng)絡，為深化改革提供堅實的監(jiān)管制度保障。

十九大報告中明確指出:“私營部門、國際組織、非政府組織甚至個人都成為人類命運共同體的重要參與者”。由此可見，非政府組織的社會使命和公信力重建任重道遠。