非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的困境與對(duì)策

曾 丹

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

隨著我國(guó)公民社會(huì)的崛起，一些從事公益性活動(dòng)的非營(yíng)利組織不斷發(fā)展壯大。這些組織自發(fā)形成，自愿參與活動(dòng)，憑借其高度的自主性，在政府與市場(chǎng)顧及不到的領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。其中，社區(qū)作為人們活動(dòng)的重要場(chǎng)所，在我國(guó)“單位制”的解體后承擔(dān)的社會(huì)功能不斷擴(kuò)大，人們對(duì)社區(qū)公共物品的需求也不斷增加，非營(yíng)利組織憑借其與人民群眾的天然聯(lián)系，在社區(qū)公共品供給中發(fā)揮的作用越來(lái)越突出。何為“社區(qū)公共物品”？根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定義的公共物品的兩大特征：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩大特征，社區(qū)公共物品似乎不完全滿足這兩個(gè)條件。其一，社區(qū)公共物品具有地域性，主要受益對(duì)象局限于居住在本社區(qū)的居民，對(duì)生活在社區(qū)以外的人群具有使用上的排他性。其二，社區(qū)公共品的使用會(huì)受到人數(shù)規(guī)模的影響，如果社區(qū)內(nèi)部成員過(guò)多，會(huì)影響其他人使用該物品的質(zhì)量和數(shù)量，因此，也不滿足公共物品嚴(yán)格定義上的非競(jìng)爭(zhēng)性。即便如此，社區(qū)仍屬于城市居民的公共空間，比如社區(qū)教育、社區(qū)公共設(shè)施、社區(qū)醫(yī)療保障、社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等。除開(kāi)社區(qū)居民的私人物品，在社區(qū)的公共物品供給上非營(yíng)利組織大有可為。

一、非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的理論基礎(chǔ)和依據(jù)

非營(yíng)利組織肇始于16-17世紀(jì)西方基督教傳統(tǒng)和人道主義傳統(tǒng)，經(jīng)歷了一段漫長(zhǎng)的演變過(guò)程，直到20世紀(jì)70年代引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，之后有關(guān)非營(yíng)利組織的研究蓬勃發(fā)展。非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品的供給并非空穴來(lái)風(fēng)，市場(chǎng)失靈理論、政府失靈理論以及治理理論為非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給提供了理論依據(jù)；同時(shí)，社區(qū)的建設(shè)以及政府職能的轉(zhuǎn)變，為我國(guó)非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品的供給提供了現(xiàn)實(shí)的生存空間。

（一）理論基礎(chǔ)

1.市場(chǎng)失靈理論

1929年，世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)打破了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)市場(chǎng)作用的美好幻想，人們開(kāi)始反思，市場(chǎng)作為資源配置的唯一手段并不是萬(wàn)能的。其中，在公共物品的供給上，市場(chǎng)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源配置狀態(tài)最優(yōu)。雖然社區(qū)公共品的排他性具有地域限制，但對(duì)于同一社區(qū)內(nèi)部的居民，難以將某個(gè)人排除在外，即不管社區(qū)居民是否繳納一定費(fèi)用，最后都可以享用社區(qū)內(nèi)部的公共資源。既然如此，每個(gè)人可能更愿意選擇樂(lè)享其成，而不愿意選擇主動(dòng)付費(fèi)。這也充分反映了美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾遜提出的“搭便車(chē)”理論?！按畋丬?chē)”的人數(shù)過(guò)多，市場(chǎng)上公共物品的供給者無(wú)法得到與付出的成本相稱(chēng)的收益，必然會(huì)選擇退出該公共產(chǎn)品的供給。因此，從理論上分析市場(chǎng)主體的“逐利性”與公共物品的收益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性是相悖的，這為非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品的供給留出了空間。

2.政府失靈理論

20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，凱恩斯主義應(yīng)運(yùn)而生，此后的幾十年間，政府干預(yù)成為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一劑良藥。20世紀(jì)70年代，西方資本主義國(guó)家相繼發(fā)生的“滯脹”現(xiàn)象打破了人們對(duì)政府干預(yù)作用的美好期待。首先，政府不合理的貨幣政策導(dǎo)致物價(jià)上漲，經(jīng)濟(jì)停滯不前。這也暴露了政府自身的缺陷，最為明顯的表現(xiàn)就是政府在公共物品供給上的的低效率和浪費(fèi)；其次，政府供給與市場(chǎng)需求形成一對(duì)多的關(guān)系，難以滿足廣大人民群眾對(duì)公共物品的多樣化需求。因此，政府失靈也為非營(yíng)利組織介入社區(qū)公共品的供給留足了空間。

3.治理理論

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，社會(huì)自組織力量不斷崛起，工會(huì)、慈善組織以及志愿組織在社會(huì)中發(fā)揮的作用越來(lái)越突出，理論學(xué)界開(kāi)始反思政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三者之間的關(guān)系，以?shī)W斯特羅姆為代表的公共選擇學(xué)派提出的多中心治理理論順應(yīng)了這一時(shí)期的社會(huì)背景。治理理論實(shí)質(zhì)上打破了國(guó)家權(quán)力的絕對(duì)中心地位，為非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品的供給賦予了合理性。

（二）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

20世紀(jì)90年代在民政部門(mén)的倡導(dǎo)下，各地的社區(qū)建設(shè)開(kāi)始啟動(dòng)，這些因素為非營(yíng)利組織進(jìn)入社區(qū)公共品的供給提供了大展拳腳的機(jī)會(huì)。

1.行政體制改革要求政府職能轉(zhuǎn)變

非營(yíng)利組織介入社區(qū)公共品供給的關(guān)鍵在于政府的讓位，只有政府真正從社會(huì)微觀管理領(lǐng)域撤退，非營(yíng)利組織才能在社區(qū)公共品供給中占有一席之地。2008年，行政管理體制改革強(qiáng)力要求政府職能轉(zhuǎn)變，放松對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理，力邀公民社會(huì)和社會(huì)組織共同參與社會(huì)的治理，逐步形成“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)管理格局。這一改革對(duì)非營(yíng)利組織參與社區(qū)的公共品供給提供了有利條件。

2.社區(qū)需求的多樣化和異質(zhì)化

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活水平的不斷提高，人們已經(jīng)不滿足于物質(zhì)方面的需求，精神文化方面的需求也日益豐富，社區(qū)公共品需求呈現(xiàn)出多樣化和異質(zhì)性的特征。非營(yíng)利組織發(fā)源于公民社會(huì)，與人民群眾有著得天獨(dú)厚的親密關(guān)系，因此，非營(yíng)利組織更加了解社區(qū)居民的需求狀況，能提供社區(qū)最需要的公共物品。同時(shí)，和政府相比，非營(yíng)利組織提供社區(qū)公共品效率更高，成本更低。因此，非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品的供給有自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

二、非營(yíng)利組織在社區(qū)公共品供給中的作用

非營(yíng)利組織與政府和市場(chǎng)相比有自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在社區(qū)公共品的供給中，非營(yíng)利組織可以充分展現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)，在滿足社區(qū)公共品多元化需求、整合社區(qū)內(nèi)外資源和促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定上發(fā)揮著積極的作用。

（一）發(fā)揮靈活高效優(yōu)勢(shì)，滿足社區(qū)公共品多元化需求

現(xiàn)代社區(qū)由不同的年齡、不同職業(yè)、不同的地域、不同社會(huì)地位的人員構(gòu)成，每位社區(qū)成員都有獨(dú)一無(wú)二的特點(diǎn)，因此各自的社區(qū)公共品需求也不相同。同時(shí)，不同社區(qū)內(nèi)部成員的構(gòu)成不一樣，不同社區(qū)的公共品需求也不統(tǒng)一。這些差異為政府提供社區(qū)公共品的工作帶來(lái)極大的不便，政府本身的統(tǒng)一性特征與社區(qū)公共品需求的異質(zhì)性形成對(duì)立局面。非營(yíng)利組織與政府相比具有先天優(yōu)勢(shì)。首先，與政府相比非營(yíng)利組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加簡(jiǎn)單，辦事程序更加高效，決策機(jī)制更加靈活。因此，非營(yíng)利組織能根據(jù)社區(qū)居民的需求變化及時(shí)作出回應(yīng)，在最短時(shí)間內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的公共產(chǎn)品供給內(nèi)容和方式以適應(yīng)社區(qū)居民的需求變化。其次，面對(duì)不同社區(qū)不同的公共品需求，非營(yíng)利組織能深入到社區(qū)內(nèi)部，有針對(duì)性地提供公共產(chǎn)品，滿足社區(qū)居民的多元化需求。

（二）發(fā)揮貼近基層優(yōu)勢(shì)，整合社區(qū)內(nèi)外資源

非營(yíng)利組織發(fā)源于公民社會(huì)，與廣大人民群眾有著血肉聯(lián)系，可以更直接地反映社區(qū)居民的公共品訴求，避免資源配置過(guò)程中的浪費(fèi)和無(wú)效。但是，政府與社區(qū)居民之間存在一對(duì)多的對(duì)應(yīng)關(guān)系，政府在決策的過(guò)程中難以顧及所有社區(qū)居民的需求，而且單個(gè)居民的需求不具有公共性，難以引起決策者的注意。非營(yíng)利組織可以充當(dāng)政府與社區(qū)居民之間的橋梁和紐帶，充分整合社區(qū)內(nèi)外的資源。首先，非營(yíng)利組織收集和挖掘社區(qū)居民的公共品需求信息，整合社區(qū)居民的公共品需求內(nèi)容向決策者報(bào)告，推動(dòng)社區(qū)居民的需求進(jìn)入決策者的政策議程，有效解決了社區(qū)公共品需求分散、合力不足的缺陷。其次，非營(yíng)利組織還充當(dāng)了政府、市場(chǎng)、居民之間的聯(lián)絡(luò)員角色，有效利用不同組織在社區(qū)公共品供給上的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)不同組織之間的合作。

（三）發(fā)揮公益性優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)公平與穩(wěn)定

公益性是非營(yíng)利組織區(qū)別于其他社會(huì)組織的最大優(yōu)勢(shì)，非營(yíng)利組織內(nèi)部成員本著自主志愿的原則參與社區(qū)公共品的供給，例如參與社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)，參與社區(qū)弱勢(shì)群體的幫扶。這些互助的行動(dòng)發(fā)揚(yáng)了無(wú)私奉獻(xiàn)的精神，拉近了社區(qū)居民的距離感，讓居民彼此之間關(guān)系更加親密，有利于培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)部成員的歸屬感。所以說(shuō)，社區(qū)居民的自我服務(wù)是解決社區(qū)公共品供給的關(guān)鍵。同時(shí)，非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給緩解了社區(qū)公共品供給不足的矛盾。非營(yíng)利組織把公共服務(wù)的觸角延伸到政府和市場(chǎng)資源配置的盲區(qū)，緩和了社會(huì)的矛盾，促進(jìn)了社會(huì)的公平穩(wěn)定。

三、非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的困境

（一）內(nèi)部管理困境

1.籌資渠道單一，嚴(yán)重缺乏資金投入

非營(yíng)利組織具有利潤(rùn)的非分配性，即組織成員不能參與利益分紅。這一要求使非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的投資者與受益者分離。所以，非營(yíng)利組織無(wú)法以巨額利潤(rùn)回報(bào)吸引投資者加入該組織，同時(shí)非營(yíng)利組織也不具備政府的強(qiáng)制力，無(wú)法像政府一樣依靠行政手段獲取資金。在這種兩頭失利的情況下，非營(yíng)利組織該何去何從呢？目前，我國(guó)非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的資金來(lái)源主要依靠政府的直接撥款，自身主動(dòng)創(chuàng)收的能力不足。資金是非營(yíng)利組織提高社區(qū)公共品供給的質(zhì)量和數(shù)量的保障，非營(yíng)利組織想要改變目前資金嚴(yán)重不足的局面必須主動(dòng)出擊，尋求資金來(lái)源。

2.非營(yíng)利組織社會(huì)地位不高，難以吸引到高素質(zhì)人才

高素質(zhì)人才是組織發(fā)展的核心資源，往往決定著組織發(fā)展的方向和未來(lái)，同樣具備社區(qū)服務(wù)相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)和技能的高素質(zhì)人才是非營(yíng)利組織有效參與社區(qū)公共品供給的關(guān)鍵因素。但是，由于目前我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展不成熟，非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力和社會(huì)認(rèn)可度不高以及人們的擇業(yè)觀等多方面影響，非營(yíng)利組織對(duì)高素質(zhì)人才的吸引力有待提升。首先，非營(yíng)利組織的物資利益驅(qū)動(dòng)存在明顯不足，非營(yíng)利組織自主創(chuàng)收能力較弱，而且組織收益不能進(jìn)行分配，因此無(wú)法像企業(yè)一樣用高額的薪酬吸引人才。其次，非營(yíng)利組織不屬于政府行政編制范疇內(nèi)，組織內(nèi)部工作人員沒(méi)有行政編制，無(wú)法保障工作人員工作的穩(wěn)定性。據(jù)調(diào)查，高薪和工作穩(wěn)定是人們職業(yè)選擇的重要影響因素?？梢?jiàn)，非營(yíng)利組織在這兩個(gè)方面完全不具備競(jìng)爭(zhēng)力。在目前階段，志愿精神和社會(huì)責(zé)任感作為公民選擇加入非營(yíng)利組織的重要驅(qū)動(dòng)力也明顯動(dòng)力不足。

3.非營(yíng)利組織內(nèi)部管理體系不健全

我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展起步晚，發(fā)展緩慢，而且早期的非營(yíng)利組織大多在政府的扶持下發(fā)展而來(lái)，在組織發(fā)展資金、人員等方面對(duì)政府形成依賴，缺乏獨(dú)立性，難以快速轉(zhuǎn)變身份主動(dòng)提供社區(qū)所需要的公共產(chǎn)品。其次，非營(yíng)利組織內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織目標(biāo)的確立、組織成員的招募與退出、組織的財(cái)務(wù)管理等方面還未形成統(tǒng)一的管理體系，這種管理上的無(wú)序狀態(tài)不利于非營(yíng)利組織以外的機(jī)構(gòu)對(duì)其組織運(yùn)行、資金使用、項(xiàng)目運(yùn)作上的評(píng)估和監(jiān)督，對(duì)非營(yíng)利組織自身的發(fā)展造成阻礙。同時(shí)，管理上的無(wú)序也影響非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的效率和可持續(xù)性。

（二）外部環(huán)境困境

1.法律法規(guī)不健全

目前，我國(guó)涉及非營(yíng)利組織發(fā)展的法律法規(guī)主要由民政部門(mén)和國(guó)務(wù)院制定并頒布，這些法律法規(guī)對(duì)非營(yíng)利組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入作出了明確規(guī)定。首先，在準(zhǔn)入上對(duì)非營(yíng)利組織設(shè)置門(mén)檻，將不符合成立標(biāo)準(zhǔn)的非營(yíng)利組織排除在外。實(shí)質(zhì)上，有些非營(yíng)利組織由于組織人數(shù)、功能有限無(wú)法達(dá)到登記的標(biāo)準(zhǔn)，被迫處于未登記狀態(tài)，但在實(shí)際生活中仍行使著非營(yíng)利組織的功能，導(dǎo)致注冊(cè)登記的非營(yíng)利組織比實(shí)際中的數(shù)量要少，不便于政府的統(tǒng)計(jì)和管理。其次，這些法律法規(guī)對(duì)非營(yíng)利組織的職責(zé)權(quán)限以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面未作明確規(guī)定，很容易使非營(yíng)利組織陷入管理無(wú)序狀態(tài)。

2.缺乏外部監(jiān)督機(jī)制

非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品的供給是社區(qū)管理的一種模式創(chuàng)新，但在實(shí)際實(shí)施的過(guò)程中普遍存在評(píng)估和監(jiān)督缺位的問(wèn)題。在非營(yíng)利組織的工作績(jī)效評(píng)估上，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序未作統(tǒng)一規(guī)定，信息披露機(jī)制不健全對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督制造了麻煩。

四、非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的對(duì)策分析

通過(guò)對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，可以從以下四個(gè)方面建設(shè)和完善我國(guó)非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的體制和機(jī)制。

（一）改變籌資策略，尋求良好的伙伴關(guān)系

總體而言，非營(yíng)利組織籌資市場(chǎng)潛力無(wú)窮，非營(yíng)利組織應(yīng)轉(zhuǎn)變籌資理念，減少對(duì)政府的資金依賴，樹(shù)立以顧客為中心的發(fā)展理念，適當(dāng)?shù)匾蒙虡I(yè)化的經(jīng)營(yíng)方式，利用自身的產(chǎn)品和服務(wù)吸引市場(chǎng)的投資，發(fā)展多方合作伙伴關(guān)系。例如：第一，加強(qiáng)與企業(yè)的合作，哇哈哈集團(tuán)“一瓶一分筑巢行動(dòng)”是個(gè)典型的案例，既通過(guò)公益宣傳提高了企業(yè)的銷(xiāo)量，樹(shù)立了良好的企業(yè)形象，又?jǐn)U大了非營(yíng)利組織供給社區(qū)公共品的資金來(lái)源，雙方均受益值得提倡。第二，尋求與政府的合作，轉(zhuǎn)變以前政府直接撥款的低效做法，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式加強(qiáng)非營(yíng)利組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高公共產(chǎn)品供給效率和服務(wù)水平。

（二）完善非營(yíng)利組織的內(nèi)部管理

完善的內(nèi)部管理是非營(yíng)利組織順利開(kāi)展活動(dòng)的前提條件。非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品的供給是對(duì)我國(guó)社區(qū)公共品供給的一項(xiàng)新的制度創(chuàng)新，是對(duì)非營(yíng)利組織社會(huì)功能的一種肯定。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，非營(yíng)利組織自身暴露出一些缺陷阻礙了其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。例如，非營(yíng)利組織內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職責(zé)分配不明確；非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程不完善。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)

非營(yíng)利組織在我國(guó)仍處于不斷探索的階段，未形成完善的法律法規(guī)體系。因此，應(yīng)該加強(qiáng)非營(yíng)利組織發(fā)展的法律法規(guī)建設(shè)。首先，適當(dāng)放松非營(yíng)利組織注冊(cè)登記的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非營(yíng)利組織的要求要因地制宜、靈活處理，不應(yīng)“一刀切”；其次，應(yīng)該注重對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程以及運(yùn)行結(jié)果方面的法律規(guī)定，對(duì)非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的效益進(jìn)行定期評(píng)估，以促進(jìn)非營(yíng)利組織進(jìn)一步發(fā)展。

（四）完善評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給績(jī)效評(píng)估工作剛起步，同時(shí)對(duì)非營(yíng)利組織參與社區(qū)公共品供給的監(jiān)督機(jī)制也存在問(wèn)題。應(yīng)著重從以下兩個(gè)方面完善評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制：首先，在績(jī)效評(píng)估上應(yīng)該加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估主體的能力建設(shè)，不僅加強(qiáng)非營(yíng)利組織自身的自檢機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題，而且要引入第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，提升績(jī)效評(píng)估的專(zhuān)業(yè)化水平和公信力。其次，在監(jiān)督上，應(yīng)該建立和完善多元主體監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)公眾的監(jiān)督管理作用，同時(shí)強(qiáng)化非營(yíng)利組織自我監(jiān)督，加強(qiáng)行業(yè)自律，始終堅(jiān)守非盈利的宗旨，不做有損社會(huì)公眾利益以及自身形象的行為。