基于GIS技術(shù)的“多規(guī)合一”的整合模式探討

劉敏

摘 要：本文以“多規(guī)合一”的整合模式為研究對(duì)象，探討了GIS技術(shù)應(yīng)用于多規(guī)合一的模式，論文首先分析了多規(guī)矛盾的技術(shù)根源，進(jìn)而分析了多規(guī)合一技術(shù)整合的關(guān)鍵與核心內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，論文分析了多規(guī)合一的技術(shù)整合模式，包括以GIS技術(shù)為支撐的空間分析整合模式、以彈性規(guī)劃手段為引導(dǎo)的空間彈性整合模式和以反規(guī)劃理念為控制的空間管治整合模式等，相信對(duì)從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：GIS 多規(guī)合一 整合模式 規(guī)劃

中圖分類號(hào)：TP319 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2018）07（a）-0057-02

規(guī)劃作為對(duì)未來的一種謀劃、安排、部署或展望，在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)資源的有效配置中發(fā)揮了重要作用。因此，近年來國(guó)家層級(jí)和地方一級(jí)均形成了針對(duì)不同領(lǐng)域的各類規(guī)劃。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少達(dá)83種。但規(guī)劃種類過多又造成了規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉，甚至矛盾，不僅浪費(fèi)了規(guī)劃資源，更使實(shí)施部門無所適從，失去了規(guī)劃應(yīng)有的意義和作用。

在這一現(xiàn)實(shí)困境下，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃（2014）1971號(hào)），研究部署“多規(guī)合一”試點(diǎn)，探索土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合問題。實(shí)際上，在此之前，一些地方政府已經(jīng)意識(shí)到多頭規(guī)劃帶來的不合理問題，并開始啟動(dòng)“三規(guī)合一”或“多規(guī)融合”的實(shí)踐探索工作。目前，基于“三規(guī)合一”或“多規(guī)融合”的多規(guī)協(xié)調(diào)研究多集中于規(guī)劃體系、規(guī)劃管理與組織方式、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制及規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)踐方面的探討，但系統(tǒng)性的研究框架尚未建立，諸多研究還依然處于隔離式、分散化狀態(tài)，尤其是專門針對(duì)“多規(guī)合一”技術(shù)整合體系的研究不多。因此，本文從“多規(guī)合一”技術(shù)整合的視角，分析現(xiàn)行各類規(guī)劃產(chǎn)生矛盾的技術(shù)根源，探討“多規(guī)合一”技術(shù)整合的關(guān)鍵與核心內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上提出了幾種技術(shù)整合模式，以期豐富當(dāng)前“多規(guī)合一”的研究成果，為推動(dòng)“多規(guī)合一”的實(shí)踐工作提供參考。

1 “多規(guī)”矛盾的技術(shù)根源

“多規(guī)”矛盾主要存在于三個(gè)方面：（1）規(guī)劃目標(biāo)各不相同。例如，土地利用總體規(guī)劃其目標(biāo)主要體現(xiàn)土地利用的總體布局和安排，而城市總體規(guī)劃的目標(biāo)則主要確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向。（2）規(guī)劃編制采用的標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)劃指南）不盡相同，造成了不同規(guī)劃之間難以銜接。（3）規(guī)劃實(shí)施管理制度也不盡相同，造成規(guī)劃實(shí)施過程中“令”出多家。正是由于不同規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施管理制度的差異，使得各個(gè)規(guī)劃從開始規(guī)劃的那一刻起，在技術(shù)路線的確定、規(guī)劃技術(shù)及實(shí)施手段的選擇上便有了較大不同。

就“多規(guī)”矛盾的技術(shù)根源而言，主要是規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃調(diào)控重點(diǎn)、規(guī)劃空間范圍及規(guī)劃期限等多方面的差異所致。規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的差異主要體現(xiàn)在各類空間數(shù)據(jù)采用的基期、分類、空間坐標(biāo)與精度的不同；非空間數(shù)據(jù)，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑上的不同等。規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，不同規(guī)劃因有各自正式成文的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)默認(rèn)的技術(shù)指南等，它們即使對(duì)同一問題的分析或預(yù)測(cè)往往采用的技術(shù)方法、數(shù)學(xué)模型、參數(shù)設(shè)置等也均不相同，其結(jié)果常常大相徑庭。規(guī)劃調(diào)控重點(diǎn)對(duì)不同的規(guī)劃而言，更是天壤之別。

2 “多規(guī)合一”技術(shù)整合的關(guān)鍵與核心內(nèi)容

“多規(guī)合一”的實(shí)質(zhì)是把各項(xiàng)規(guī)劃涉及的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，落實(shí)到一個(gè)共同的規(guī)劃空間。因此，有學(xué)者將“多規(guī)合一”表達(dá)為“3+1”“3+2”“3+3”項(xiàng)規(guī)劃合一。加號(hào)前面的“3”指土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加號(hào)后面的“1”“2”“3”則指環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃及其他產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，即通過“一張圖”“一個(gè)信息平臺(tái)”“一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制”“一個(gè)審批流程”“一個(gè)監(jiān)督體系”，達(dá)到“多規(guī)合一”。

基于上述“多規(guī)合一”的基本內(nèi)涵，其技術(shù)整合的關(guān)鍵可圍繞以下幾個(gè)方面內(nèi)容開展。

（1）建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，明確統(tǒng)一的指標(biāo)體系。（2）確定統(tǒng)一的空間規(guī)劃范圍，構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃形態(tài)。（3）協(xié)調(diào)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)統(tǒng)一的用地功能。（4）多方協(xié)調(diào)、求同存異，重構(gòu)統(tǒng)一的空間管治體系。（5）協(xié)調(diào)規(guī)劃期限，形成統(tǒng)一的規(guī)劃時(shí)序。

3 “多規(guī)合一”的技術(shù)整合模式

本文基于對(duì)“多規(guī)”矛盾的根源、“多規(guī)合一”基本內(nèi)涵及技術(shù)整合的關(guān)鍵與核心內(nèi)容的分析，結(jié)合前人的研究成果，認(rèn)為當(dāng)前推動(dòng)“多規(guī)合一”技術(shù)層面上可以在規(guī)劃編制過程中充分吸收和利用3S空間信息技術(shù)、彈性規(guī)劃及反規(guī)劃理論與方法，以用地結(jié)構(gòu)、空間布局與分區(qū)指導(dǎo)為紐帶進(jìn)行充分銜接，具體而言至少有3種整合模式。

3.1 以GIS技術(shù)為支撐的空間分析整合模式

無論是土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，還是環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃，首先，它們都涉及到大量的空間信息，如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)劃、城市功能分區(qū)、各產(chǎn)業(yè)分布等經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的空間信息，以及植被、氣候、土壤及水資源等生態(tài)自然資源分布信息等。其次，相同區(qū)域各類規(guī)劃都是在基本特定空間范圍進(jìn)行。因此，推動(dòng)“多規(guī)合一”空間信息技術(shù)尤其是GIS技術(shù)的使用成為首選，作為GIS基本功能的空間分析成為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的核心技術(shù)支撐?？臻g分析對(duì)于區(qū)域規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的空間分布、自然生態(tài)環(huán)境要素的空間分布及各類規(guī)劃空間管治與協(xié)同的空間分析具有重要的應(yīng)用價(jià)值，與原有規(guī)劃技術(shù)手段的綜合運(yùn)用，將為“多規(guī) 合一”提供強(qiáng)有力的工具。

在GIS支持下，該整合模式對(duì)各規(guī)劃涉及的空間要素及非空間要素進(jìn)行綜合處理與分析，形成“多規(guī)合一”綜合數(shù)據(jù)庫。以基本評(píng)價(jià)單元為最小分析單元，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域資源承載力、土地利用及自然資源現(xiàn)狀、建設(shè)用地適宜性程度等，在強(qiáng)調(diào)每一個(gè)目標(biāo)的同時(shí)，產(chǎn)生一個(gè)空間規(guī)劃方案。然后，再以這些空間規(guī)劃方案為“多規(guī)合一”整合藍(lán)本，邀請(qǐng)規(guī)劃所涉及的不同利益主體、不同領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者針對(duì)不同傾向的空間規(guī)劃方案提出自己的意見和建議。最后，由規(guī)劃師進(jìn)行匯總和協(xié)調(diào)，為“多規(guī)合一”整合內(nèi)容提供方案基礎(chǔ)和多種選擇，經(jīng)反復(fù)最終形成各方都能接受的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)方案（參見圖1）。

3.2 以反規(guī)劃理念為控制的空間管治整合模式

“反規(guī)劃”（Anti-planning）并不是反對(duì)規(guī)劃，而是相對(duì)于傳統(tǒng)城市規(guī)劃理論而言的一種物質(zhì)空間的規(guī)劃方法論?；趥鹘y(tǒng)規(guī)劃理論的觀點(diǎn)，如果把“城市與環(huán)境”比作“圖與底”的關(guān)系的話，就是把城市當(dāng)作“圖”、環(huán)境當(dāng)作“底”開展規(guī)劃設(shè)計(jì)；而“反規(guī)劃”理論則是把“圖”與“底”進(jìn)行易位，將環(huán)境作為“圖”先行設(shè)計(jì)?！胺匆?guī)劃”理論注重調(diào)強(qiáng)地域景觀的真實(shí)性和生命土地的完整性，體現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先的理念。

本文基于“反規(guī)劃”的“多規(guī)合一”空間管治整合模式的要義在于：“多規(guī)合一”的過程中，我們不僅關(guān)注各個(gè)規(guī)劃對(duì)象本身，而更加關(guān)注區(qū)域永久基本農(nóng)田邊界、生態(tài)紅線等這類關(guān)系人類生存發(fā)展所必須的、需要恒常不變的保護(hù)空間。在對(duì)這類保護(hù)空間進(jìn)行足夠預(yù)留的基礎(chǔ)上，接著再去考慮建設(shè)用地等其他用地的開發(fā)利用與時(shí)空布局問題?；凇胺匆?guī)劃”的“多規(guī)合一”空間管治整合模式，凸顯了人類對(duì)自身可持續(xù)發(fā)展的生存需求，符合“多規(guī)合一”劃定生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間，優(yōu)化國(guó)土開發(fā)利用保護(hù)格局總體目標(biāo)的要求。

4 結(jié)語

本文分析了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃等各類規(guī)劃產(chǎn)生矛盾的技術(shù)根源，探討了“多規(guī)合一”技術(shù)整合的關(guān)鍵與核心內(nèi)容，從“多規(guī)合一”技術(shù)整合的角度，提出了以GIS技術(shù)為支撐的空間分析整合模式、以彈性規(guī)劃手段為引導(dǎo)的空間彈性整合模式和以反規(guī)劃理念為控制的空間管治整合模式3種技術(shù)整合模式。

然而，由于各類規(guī)劃本身在編制、實(shí)施過程中往往受到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等多重內(nèi)在和外在因素的綜合影響，要真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，僅憑技術(shù)支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)施、管理等其所處“環(huán)境”的深刻變革。同時(shí)，作為“多規(guī)合一”技術(shù)實(shí)現(xiàn)途徑的前期探討，目前僅基于已有的理論或技術(shù)手段提出幾種技術(shù)整合模式，下一步將著重通過“多規(guī)合一”實(shí)踐案例以完善研究成果，從而反過來更好地指導(dǎo)“多規(guī)合一”的實(shí)踐工作。

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