強監(jiān)管背景下地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型思考

嚴慧敏

（義烏市交通投資建設(shè)集團有限公司，浙江 義烏 322000）

近年來，隨著國家進一步收緊管理地方政府債務(wù)，監(jiān)管力度持續(xù)加強，地方政府融資平臺公司將面臨著更為艱難的市場環(huán)境，依靠傳統(tǒng)模式生存的空間越來越小，轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。因此，在強監(jiān)管政策背景下，如何加快融資平臺公司轉(zhuǎn)型對于調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、防風險意義重大，必須加以重視和研究。

一、地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型政策背景

地方政府融資平臺公司這一具有中國特色的地方投融資模式伴隨著分稅制改革而來，在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中起到了不可替代的作用。2008年金融危機后融資平臺在全國范圍內(nèi)加速組建，呈現(xiàn)擴張之勢，進一步加劇了地方政府性債務(wù)的風險。為此，2014年10月國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，要求修明渠、堵暗道，剝離融資平臺的政府性融資職能，但新增地方債規(guī)模難以滿足資金缺口，導致融資平臺承擔政府性融資功能依然普遍存在。

2017年以來，國家進一步加大金融風險、債務(wù)風險防范力度，相繼出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)等一系列文件，要求地方政府對違規(guī)擔保進行清理，加強融資平臺公司的融資管理，加快融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。顯然，政策倒逼之下的地方政府融資平臺公司何去何從已成為地方政府最為關(guān)切的問題，需要轉(zhuǎn)型已成政府等各利益相關(guān)方的共識。

二、地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型面臨的難點

（一）戰(zhàn)略目標不明確

地方政府融資平臺公司主要承當政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)任務(wù)職能，這一定程度上限制和弱化了其對發(fā)展戰(zhàn)略真正進行規(guī)劃的意識和能力。雖然平臺公司期待市場化運作，也會定期制發(fā)展規(guī)劃，但對企業(yè)未來的圖景并沒有清晰的描繪，對戰(zhàn)略目標實現(xiàn)路徑的可行性也缺乏認真研究。

（二）產(chǎn)業(yè)布局被動

地方政府融資平臺公司大都被動承擔政府基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)任務(wù)。在這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當中，平臺公司只是承擔項目業(yè)主的職責，沒有真正形成建設(shè)和運營的資質(zhì)和實力，在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大多也是淺嘗輒止，缺乏轉(zhuǎn)型儲備足夠的資源。

（三）企業(yè)盈利能力弱

地方政府融資平臺公司大多缺乏獨立性的經(jīng)營能力，經(jīng)營性業(yè)務(wù)主要是承擔政府項目形成的附帶業(yè)務(wù)，比如店面物業(yè)、停車場、地下管廊等城市公共資源出租等。由于經(jīng)營性業(yè)務(wù)占比較低，企業(yè)盈利能力弱，往往不能覆蓋融資及運營成本，企業(yè)長期虧損狀態(tài)。

（四）管理行政化色彩濃厚

地方政府融資平臺公司對地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要，基本上是在行政指令下運作，薪酬體系缺乏有效激勵，不用面向市場的特點進一步強化了企業(yè)管理運行帶有明顯的行政化色彩。

三、推進地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型有關(guān)建議

地方政府融資平臺公司如何進行轉(zhuǎn)型因企而異，具體施策，但總的來說，轉(zhuǎn)型的核心是打破政府對平臺的隱性背書，關(guān)鍵是實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即：企業(yè)經(jīng)營由政府輸血經(jīng)營向形成自我造血功能轉(zhuǎn)變，管理運行由行政化向市場化轉(zhuǎn)變，業(yè)務(wù)由純平臺化是實體化轉(zhuǎn)變。

（一）明確企業(yè)功能，加快職能定位轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺公司做好轉(zhuǎn)型，首先要清晰自身的企業(yè)使命，確保不發(fā)生方向性失誤。平臺公司和所有企業(yè)一樣，都是以創(chuàng)造價值為依歸，但作為特殊的企業(yè)，又與一般企業(yè)不同。它存在的意義不應(yīng)是在資本逐利的驅(qū)使下與民爭利，而是承接政府職能，做好政府資源配置、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和戰(zhàn)略實施的重要抓手，通過高效配置資源創(chuàng)造價值，并實現(xiàn)資本收益。概括來講，“服務(wù)地方建設(shè)，引領(lǐng)地方經(jīng)濟”這是平臺公司天生的使命，以前是今后依然還是。因此平臺公司亟需圍繞原有職能定位，建立市場化結(jié)算體系，并在地方產(chǎn)業(yè)投資、經(jīng)營城市、國有資產(chǎn)盤活運營等方面，豐富職能定位。

（二）加大政策支持力度，助力平臺公司轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺公司承擔了地方重大基礎(chǔ)設(shè)施投融資及建設(shè)任務(wù)，對地方公共服務(wù)有效供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起著至關(guān)重要。平臺公司如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉(zhuǎn)型動力，也增加了轉(zhuǎn)型風險。因此，政府不能將平臺公司簡單看作負債公司，要高度重視平臺公司做大做強，維護平臺公司的現(xiàn)金流。否則，其融資功能在新的監(jiān)管背景下將無法發(fā)揮，可能引發(fā)債務(wù)風險。具體可以從以下幾個方面著手：首先，厘清負債來源，妥善處理存量債務(wù)。對于經(jīng)營性項目所負債務(wù)，應(yīng)依靠經(jīng)營性收入來保障償還，對于公益性項目所負債務(wù)，應(yīng)當在政府的支持下妥善處理，助推融資平臺輕裝上陣。其次，政府要通過資金、經(jīng)營性資產(chǎn)注入，改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強其造血功能，使平臺公司獲得更多市場化融資渠道的資格。最后，通過兼并重組等方式整合歸并同類業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運營、商業(yè)運營等領(lǐng)域市場化運作的國有企業(yè)，使經(jīng)營性與非經(jīng)營資產(chǎn)有效整合，發(fā)揮國有資產(chǎn)最優(yōu)融資效用，服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展。

（三）以平臺實體化為目標，主動謀求業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺公司司要實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，離不開政府政策支持，更需要樹立主動謀求轉(zhuǎn)型的決心，關(guān)鍵是通過培育具有市場競爭力的業(yè)務(wù)和盈利增長點形成自我造血功能。因此，平臺公司要在承接好公益性項目投資建設(shè)的同時，大力發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，通過資本紐帶快速開展產(chǎn)業(yè)進退打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)，推動業(yè)務(wù)多元化、平臺實體化，平衡資金現(xiàn)金流和營收指標，提升資金平衡能力。平臺公司只有具有一定的盈利能力，方能適應(yīng)市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營能力的準市場化主體。例如，平臺公司完全可以發(fā)揮在當?shù)厥┕ぁ⒔ㄔO(shè)技術(shù)相對先進、融資渠道較為通暢、具有項目運營經(jīng)驗（如高速公路、城市供電和供水）等獨特優(yōu)勢，以社會資本方積極參與PPP項目、舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)運營成等業(yè)務(wù)。另外還可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導基金或并購基金，發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，或參股實體企業(yè)或金融機構(gòu)，進行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，成長為產(chǎn)業(yè)或金融類的控股公司。

（四）結(jié)合國企改革，推進組織管理轉(zhuǎn)型

推進地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國有企業(yè)改革，從法人治理、組織架構(gòu)、集團管控等方面進行適應(yīng)性調(diào)整，由任務(wù)導向轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營導向。進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，解決好政府職能延伸和企業(yè)自主經(jīng)營兩者之間的關(guān)系，逐步實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。同時要通過優(yōu)化組織架構(gòu)設(shè)計，提升日常管理、資本運作、投融資等方面的能力。