PPP模式的財務(wù)管理問題研究

陳 華

（屏山縣恒源投資有限公司，四川 宜賓 645350）

一、PPP模式概述

PPP模式是指政府與社會資本之間，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，建立的一種長期的合作關(guān)系。PPP模式的主要目的是政府通過引入社會資本，將部分政府職能以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會資本，雙方建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平衡年度間財政支出，并提高了公共物品或服務(wù)的效率，社會資本的投資風險減小，提高了資金的使用價值。政府方根據(jù)不同需求采用不同的項目運作方式，我國目前普遍采用的PPP模式是建設(shè)-運營-移交（BOT）模式。

PPP模式在我國的運用還處于起步階段，主要表現(xiàn)為政府和社會資本的合作運作模式，國家關(guān)于PPP模式運行的法律法規(guī)還很少，目前，國家出臺了一系例政策，主要在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，鼓勵企業(yè)通過PPP運作模式積極參加公共設(shè)施建設(shè)。

通過PPP模式，可實現(xiàn)項目風險的高效分配，社會資本承擔建設(shè)和運營等相關(guān)風險，政府方實現(xiàn)了風險的有效轉(zhuǎn)移，社會資本可利用其資源和技術(shù)優(yōu)勢實現(xiàn)風險有效控制；此外，在BOT模式下，該項目建設(shè)費用基本由社會資本方負責籌集，社會資本或項目公司承擔全部融資責任，社會資本可利用其企業(yè)優(yōu)勢進行多元化融資，為項目落地提供資金保障，真正做到政府監(jiān)管、企業(yè)控股、企業(yè)經(jīng)營，既保護了公共利益安全，也使社會資本的投資回報得到了保證。

二、目前PPP項目財務(wù)管理中普遍存在的主要問題

在PPP模式中，主要運作模式是由政府與社會資本方合作成立項目公司實施項目，因政府與社會資本對實施項目期望達到的目的不同，政府主要的目的是在短期內(nèi)投入財政性資金較少的情況下保證項目的建設(shè)速度、質(zhì)量，提高社會效益和服務(wù)效率，而社會資本的目的是能提前收回投資、獲得最大的利潤。兩者之間財務(wù)目標之間存在差異導(dǎo)致項目公司財務(wù)管理中容易出現(xiàn)問題，主要包括：

(一)項目公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善

很多項目公司按公司法雖然設(shè)置了股東大會、董事會、監(jiān)事會、管理層，但基本都是董事會行使了股東大會的職責，管理層負責項目工作，監(jiān)事會形同虛設(shè)。

（二）項目資金管理不精細

絕大多數(shù)PPP項目公司都是獨立核算主體，由于會計人員的業(yè)務(wù)水平參差不齊，會計核算不準確，賬務(wù)混亂，票據(jù)管理和使用存在一定問題，代表政府出資的單位或部門對項目資金監(jiān)管不力，資金管理流于形式，部分項目資金不能及時撥付到位，資金管理和使用效率低。

（三）財務(wù)預(yù)算管理不規(guī)范

項目公司對項目沒有實施全生命周期的預(yù)算管理，尤其是投資回收期較長的經(jīng)營性、準經(jīng)營性項目，沒有中長期收支預(yù)算，資金使用隨意。在現(xiàn)行政策下，很多社會資本方并沒有參與PPP項目的前期可研工作，只是在招投標階段才開始對項目進行預(yù)算，且預(yù)算的比較粗略，基本是對項目建設(shè)期的利潤預(yù)算較多，而對項目全生命周期并沒有科學(xué)完整的預(yù)算，特別對于使用者付費及可行性缺口補助項目，更是不能準確編制預(yù)算。

（四）成本管理制度不健全

項目成本控制好壞是整個項目能否盈利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，很多項目公司對項目全生命周期的成本管理制度不健全，缺乏應(yīng)對成本增加的策略，特別是在建設(shè)階段，受國家宏觀政策的調(diào)整、材料、人工成本等市場行情上漲、氣候變化等不可預(yù)見因素的影響，項目的建設(shè)成本可能增加較大；在運營階段，不能有效控制不必要的支出，對費用支出控制不力，造成成本管理失控，由于對項目建設(shè)成本及運營成本忽略管理，成本管理制度形同虛設(shè)。

（五）投融資管理不到位

在現(xiàn)階段PPP管理模式下，在成立項目公司的過程中，多數(shù)政府方資金投入量較少，基本上為項目資本金的5%-30%，其余的項目資本金由社會資本出資，而項目資本金以外的資金需要項目公司融資，目前，大多項目公司的融資渠道單一，在不能向金融機構(gòu)貸款時，只能向民間資本融資，融資困難且融資成本很高，為控制項目的總成本，就要求公司做好投融資計劃，以投定融，按項目所需資金融資，并制訂放款計劃，同時拓寬融資渠道，降低融資成本，因此對社會資本融資能力的要求較高。

（六）風險控制和資金內(nèi)部控制不完善

部分PPP項目風險控制較差，不能合理轉(zhuǎn)移、分散風險，應(yīng)對市場變化、政策變化風險能力較弱，部分社會資本只看重短期效應(yīng)，對后期營運風險估計不足，結(jié)果項目營運后虧損嚴重，導(dǎo)致資金鏈緊張；資金內(nèi)控制度不完善或內(nèi)控制度流于形式，造成國有資本和社會資本流失現(xiàn)象明顯，違約風險很大。

三、加強PPP模式項目財務(wù)管理的對策建議

（一）完善項目公司法人治理結(jié)構(gòu)

項目公司應(yīng)完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，包括股東大會、董事會、監(jiān)事會及管理層，股東大會為項目公司的最高決策層，由項目公司全體股東代表組成，共同負責PPP項目的經(jīng)營決策和戰(zhàn)略規(guī)劃，董、監(jiān)事會成員由各股東共同委派，維護各自代表的社會資本與政府的利益，管理層由各股東委派，特別應(yīng)明確財務(wù)總監(jiān)由哪方委派，負責項目公司具體工作，建立健全公司各項制度、各部門職責、并對董事會負責。

（二）加強項目資金管理

項目公司應(yīng)制訂籌資管理制度、資金管理制度，在項目建設(shè)過程中，按項目總投資及項目進度合理確定籌資金額和資金的到位金額，避免大量資金閑置，同時也避免資金不能按時到位，影響項目進度；制訂資金支付審批制度，在項目資金支付過程中，嚴格遵守支付審批制度，同時政府部門或單位應(yīng)加強對資金支付的監(jiān)督，防止公司將項目資金挪作他用，在保證項目質(zhì)量的前提下盡可能地提高資金的使用效益。

（三）加強投資預(yù)算與成本管理

項目公司應(yīng)建立財務(wù)預(yù)算體制，制訂項目預(yù)算管理制度，從項目前期可研、立項階段開始參與，加強前期分析，科學(xué)進行投資估算，設(shè)計概算、施工預(yù)算、項目建成后運營期的投入預(yù)算等、對整個項目分階段進行投資預(yù)算和籌劃，同時加強投資分析，通過分析投資報酬率、項目運營收益、投資回報年限等從不同方面加強對項目預(yù)算的執(zhí)行，盡可能避免超預(yù)算投資。PPP項目一般投資規(guī)模較大、建設(shè)期長、投資回報期長，項目建成運營后，維護成本較高，應(yīng)針對不同的收入模式對PPP項目全生命周期成本進行預(yù)測分析、進行成本規(guī)劃，創(chuàng)新管理模式、減少不必要的環(huán)節(jié)及支出，進行總成本和各階段成本的估算，合理確定項目成本費用、折舊年限、總生產(chǎn)費用和銷售費用，多途徑進行成本控制，降低項目成本，提高項目收益。

（四）優(yōu)化投融資管理

我國一般PPP項目投資規(guī)模較大，在PPP項目建設(shè)過程中，投融資任務(wù)重大，尋找合適的項目投資者和貸款人籌集到足額的項目建設(shè)資金是PPP建設(shè)項目成功的關(guān)鍵。因國家金融政策的不斷變化，融資越來越難，融資成本越來越高，應(yīng)根據(jù)項目投資規(guī)模及建設(shè)進度對投資、融資進行合理規(guī)劃，拓寬融資渠道，除向金融機構(gòu)申請項目貸款外，可以發(fā)行項目收益?zhèn)?，引進證券公司、基金公司等財務(wù)投資人組建聯(lián)合體參加項目投資，既能提供項目公司股權(quán)資金，又能配套債權(quán)資金，確保資金及時到位，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，充分整合社會資源，盤活社會存量資本。

（五）加強財務(wù)分析

定價機制是PPP項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合作各方根據(jù)不同的付費模式分別制訂定價原則，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則定價，加強投資成本和服務(wù)成本的分析，加強價格行為監(jiān)管，既要防止社會資本隨意提價損害公共利益不當獲利，又要防止政府隨意調(diào)價損害社會資本合理收益。

（六）強化風險識別和控制體系建設(shè)

PPP項目由于投資大，經(jīng)營時間較長，投資回收慢，在投資經(jīng)營過程中會面臨政治、經(jīng)濟、法律、市場、自然災(zāi)害、氣候變化等外部環(huán)境風險，雙方合作的風險、項目建設(shè)融資風險、項目建設(shè)質(zhì)量風險、項目運營風險等，不同層面風險點各不相同，因此要建立有效的風險分擔機制，通過風險識別設(shè)計不同的風險分擔辦法，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配風險，由社會資本承擔項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營、維護等商業(yè)風險，由政府承擔政策、法律和最低需求風險，不可抗力等風險由雙方共同承擔，在PPP項目合作建設(shè)時應(yīng)將風險共擔放在首位，通過協(xié)作、創(chuàng)新，有效降低、化解風險。

（七）建立信息溝通機制

利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立PPP項目信息服務(wù)平臺，公開項目的基本信息、項目實施情況、工作流程、監(jiān)督管理等，切實解決政府部門與社會資本信息不對稱的問題，確保項目實施公開透明、有序推進。