自主創(chuàng)新產品政府首購及其監(jiān)督制度的問題與完善
——以天津市調整促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金投入方向為視角

劉曉純，達亞沖

（天津大學 法學院，天津 300072）

自主創(chuàng)新產品政府首購（以下簡稱：政府首購）是指對于國內企業(yè)或科研機構生產或開發(fā)的、代表先進技術發(fā)展方向的、首次投向市場的產品，通過政府采購方式由政府首先采購的行為?！按蟊妱?chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”作為國家發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，我國進一步明確了堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路。天津市召開的第十一次黨代會明確提出加大對企業(yè)技術創(chuàng)新的財政支持力度，明確提出天津市未來五年的工作目標是加快建設創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)代化天津。政府首購正是財政對企業(yè)創(chuàng)新政策落實的具體體現(xiàn)。其在提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力方面發(fā)揮了無以比擬的作用。

根據(jù)天津市財政部門公布的財政收支情況，天津市今年第一季度在科技創(chuàng)新方面的財政資金支出25.2億元，同比增長68.4%?？梢?，天津市對科技創(chuàng)新在財政方面的支持不斷加大。然而，目前，天津市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的財政支持往往采用直接向扶者（如高校、科研所和企業(yè)）投入資金的工作模式。并且，首購的也往往集中體現(xiàn)為技術含量較低的產品，這種嚴重缺乏精準性的工作模式，從短期來看，極易造成創(chuàng)新支持的工作效率低下，甚至財政性資金的浪費[1]。從長遠來看，則是嚴重缺乏財政對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新推動作用的全局考量。筆者認為，天津市促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金投入方向應進一步向政府首購傾斜，并應完善政府首購監(jiān)督制度的構建，以保障政府首購對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)推動作用的發(fā)揮。

一、政府首購制度的理論基礎

構建政府首購制度的合理性不僅在于其是政府公共職能的必然要求，還在于其也是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求。政府是企業(yè)創(chuàng)新活動的“支持者”。政府對于企業(yè)科技創(chuàng)新的資助，是我國創(chuàng)新戰(zhàn)略的體現(xiàn)。政府應為企業(yè)科技創(chuàng)新提供政策支持和宣傳支持，并且給企業(yè)科技創(chuàng)新做好平臺和做好服務。從而，幫助企業(yè)在激烈的市場競爭中搶占先機，刺激企業(yè)加大投入力度加快自主創(chuàng)新。同時，政府也是企業(yè)創(chuàng)新活動的最大“受益者”。創(chuàng)新的社會環(huán)境不僅培養(yǎng)了大批技術型人才，還培養(yǎng)了大批創(chuàng)新型人才，為我國經(jīng)濟的騰飛注入了巨大動力。因此，政府對自主創(chuàng)新產品實施首購政策，正是其促進經(jīng)濟發(fā)展的有利工具和必然選擇。

（一）政府首購制度是政府公共職能的必然要求

政府在應對和解決公共事務中占有舉足輕重的地位，如果沒有高效的政府提供服務，經(jīng)濟、社會持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展就不可能實現(xiàn)。作為政府職能之一的社會公共服務職能包括兩個方面：為發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和自然環(huán)境[2]。政府首購的公共性主要體現(xiàn)在為國家和社會的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境方面。首先，政府首購的主體具有公共性。政府是一個國家為維護和實現(xiàn)統(tǒng)治階級和特定公共利益的政治統(tǒng)治和社會管理組織，其擔負著提高國民財富，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展等重要職能[3]。而在社會主義市場經(jīng)濟中，企業(yè)才是經(jīng)濟活動的主體。為了避免政府過度干預企業(yè)自主創(chuàng)新，于是，政府首購制度營運而生。這一制度不僅為企業(yè)的自主創(chuàng)新活動提供了資金支持，還為企業(yè)生產經(jīng)營創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境——為自主創(chuàng)新活動主體的產品和服務提供了需求市場及市場導向，體現(xiàn)了政府對市場的調控作用。其次，政府首購行為具有政策性。我國的產業(yè)政策以促進高新技術企業(yè)發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，則政府首購制度的構建是國家產業(yè)政策的必然要求。因此，政府首購是促進企業(yè)自主創(chuàng)新的必由之路。最后，政府首購的資金來源決定了其公共性的職能。眾所周知，政府首購作為政府采購在自主創(chuàng)新產品領域的具體表現(xiàn)形式，其資金流入的渠道主要是稅收。可見，政府首購必須以提高國民經(jīng)濟的效益為對價。

（二）政府首購制度是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求

企業(yè)作為國民經(jīng)濟的基本單位，是市場經(jīng)濟活動的主要參加者，其自主創(chuàng)新活動事關國家經(jīng)濟的發(fā)展，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要途徑；事關國家的核心競爭力，是提高國際競爭力的有效手段[4]，而企業(yè)的自主創(chuàng)新需要有一定的技術基礎和資金實力支持。政府首購制度的建立是企業(yè)自主創(chuàng)新的迫切需求。一方面，在自主創(chuàng)新的初期，眾多企業(yè)由于資金投入的風險和壓力往往選擇裹足不前。而政府首購在很大程度上降低了資金投入的風險和緩解了資金籌集的壓力。詳言之，市場風險是企業(yè)進行技術創(chuàng)新的主要風險，即由于市場需求的轉變，企業(yè)研發(fā)出的新產品將喪失銷售市場，難以實現(xiàn)“從商品到貨幣驚險的一跳”。此時，企業(yè)就會面臨巨大的經(jīng)濟損失?？梢姡髽I(yè)對政府首購制度的渴望則顯得尤為迫切。另一方面，政府首購可以為企業(yè)創(chuàng)造出巨大利潤和廣闊市場。企業(yè)創(chuàng)新的最大動力是對市場利潤的追逐，只有當創(chuàng)新產品市場前景經(jīng)濟預期可觀時，才能刺激企業(yè)創(chuàng)新。而政府首購恰恰可以為企業(yè)創(chuàng)造市場和利潤。有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，政府首購所涉及的財政資金越大，創(chuàng)新的動力也隨之更強。在一定意義上而言，這一舉措對提高企業(yè)自主創(chuàng)新積極性發(fā)揮了巨大的推動作用。家喻戶曉的谷歌、戴爾和蘋果等高科技巨頭公司成立之初就是受到政府首購資金的巨大幫助。鑒于，目前我國正處于社會轉型期，中小企業(yè)眾多的現(xiàn)狀。為了促進中小企業(yè)快速成長，政府首購應該充分發(fā)揮其應有的功能與效用，為企業(yè)資金投入和技術研發(fā)提供強有力保障，從而，實現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新能力的不斷增強。

二、天津市政府首購制度的不足

（一）政府首購制度創(chuàng)新引導功能乏力

天津市政府首購制度對企業(yè)技術創(chuàng)新引導功能乏力，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是，天津市政府采購往往傾向于直接給高校、科研所和企業(yè)投入大量資金。這種不區(qū)分對象“直接給錢”的粗放式扶持做法，不僅不利于科研項目與生產相結合，使得許多政府首購的科研項目只停留在實驗和理論階段，客觀上造成資金使用效率的低下。還將造成財政性資金的巨大浪費，更為嚴重的是，在一定程度上將遏制自主創(chuàng)新的發(fā)展勢頭。二是，天津市政府首購的規(guī)模相對較小。對企業(yè)技術創(chuàng)新支持總量不足，嚴重制約了對技術創(chuàng)新的拉動作用。

（二）政府首購預算制度有欠缺

政府首購預算是首購工作的基礎，對于首購具有一定的內部約束力，是政府首購的重要依據(jù)。而在實踐中，政府首購往往力不從心，其主要原因在于：預算工作缺乏分析審核細則。這就客觀上致使部分高新技術產品被拒之門外，使之缺乏政府首購的合規(guī)性。這不僅不利于我國高新技術的發(fā)展，還嚴重阻礙了我國社會市場經(jīng)濟的轉型。

（三）政府首購監(jiān)督制度不完善

政府首購制度審計監(jiān)督不完善主要表現(xiàn)在三個方面：首先，審計標準不足。政府首購審計標準是審計人員對政府首購事項作出審計結論的基礎，其內容應包括相應的法律法規(guī)標準、政策標準、規(guī)章制度標準等[5]。目前，天津市示范區(qū)公共財政審計監(jiān)督制度尚未建立，其嚴重限制了政府首購政策對示范區(qū)建設的促進作用。其次，內部控制缺失。由于政府財政部門職權不明，“管采分離”事實上并沒有真正徹底實現(xiàn)。加之，“推諉扯皮”等問題也弱化了內部控制機制運行效果。最后，外部監(jiān)督嚴重缺乏。政府首購嚴重缺乏引進第三方評估的機制，不僅不利于首購工作的績效評估，還不利于社會對政府首購工作的監(jiān)督。

三、完善政府首購的預算制度

政府首購預算是首購工作的源頭，針對天津市自主創(chuàng)新產品的實際情況建立的政府首購預算制度應該包括以下幾個方面：

（一）分析審核制度

筆者認為，政府首購預算編制應在具體編制原則的指導下進行，詳言之，政府應在量入為出、精打細算、統(tǒng)籌兼顧、突出重點的原則下進行政府首購財政預算編制。因此，在各單位具體首購項目匯總完成后，市財政部門應當會同科技部門在綜合分析的基礎上，以首購產品質量和產品性能的分析為重點，共同制定政府收購產品分析審核細則。在最佳價值原則的指導下，市財政部門全面展開綜合分析，從對擬首購產品各項性能是否達標、是否符合自主創(chuàng)新的要求、是否適合進入政府首購項目等三個角度進行審核，在此基礎上開展政府首購預算編制工作，從而在預算編制上為政府首購項目開啟“綠色通道”[6]。同時，財政部門應加強政府首購預算的透明度，增強政府首購預算管理的規(guī)范性。

（二）資金專項管理制度

政府首購預算執(zhí)行階段，實行政府首購資金由財政部門統(tǒng)一管理的制度，以發(fā)揮財政預算資金保障政府首購活動的作用。第一，在政府首購資金管理方面，市財政部門要簡化資金撥付渠道，采取政府首購資金由財政直接撥付的方式，避免資金交叉重疊，即財政部門按照政府首購合同的約定，采取將政府首購資金通過代理銀行（國有商業(yè)銀行或股份制商業(yè)銀行）直接支付給中標供應商的撥款方式。其中，市財政部門將首購資金與其他采購資金分項管理，并可成立政府首購資金管理工作小組，明確規(guī)定每筆首購資金的使用范圍——政府首購預算項下納入自主創(chuàng)新產品目錄的產品。第二，在政府首購工作執(zhí)行方面，在使用專項財政資金進行政府首購時，政府采購部門應該組建專項工作組，將整個政府首購工作交由工作組完成，并構建政府首購工作專項小組與財政部門政府首購資金管理工作小組之間的工作銜接機制，由政府首購工作專項小組及時向政府首購資金管理工作小組反映政府首購合同的履行情況，便于政府首購資金管理工作小組首購資金的使用和管理工作。第三，在政府首購資金撥付方面，實行政府首購資金?？顚Ｓ弥贫?。具體而言，由市財政部門在代理銀行按照規(guī)定開設用于支付政府首購資金的專用賬戶（以下簡稱“政府首購資金專戶”），在政府首購活動開始前，市財政部門應將預算資金撥付到政府首購資金專戶，需要資金支付時，市財政部門根據(jù)政府首購合同的履行情況，將預算資金通過政府首購資金專戶一并撥付給自主創(chuàng)新產品研發(fā)、生產單位[7]。

四、加強政府首購的監(jiān)督檢查

（一）完善監(jiān)督管理體制

作為政府采購的一種，政府首購的運行機制與政府采購的運行機制類似，包括政府首購項目的預算編制、政府首購項目計劃實施、政府首購項目信息公開、政府首購代理機構和首購供應商資格認證、政府首購合同執(zhí)行、合同風險控制、合同驗收標準、政府首購專門的統(tǒng)計體系等機制[8]。為了促進政府首購政策在全市范圍內順利實施，天津市應加快完善政府采購的管理協(xié)調機制：應完善和落實政府首購的政策,發(fā)揮相關機構指導、管理、協(xié)調解決相關問題的作用。

筆者建議，應構建以財政部門為主要力量，科技等其他各部門緊密相互配合的監(jiān)督管理體制。財政部門可作為政府首購行為的監(jiān)督管理部門，作為主要力量依法履行天津市政府首購監(jiān)督職責。市財政部門協(xié)同科技部門建立財政性資金采購自主創(chuàng)新產品制度，每年應定期公布《自主創(chuàng)新產品目錄》并下發(fā)至各區(qū)財政部門，采購部門在進行采購時嚴格依據(jù)自主創(chuàng)新產品目錄，對納入《自主創(chuàng)新產品目錄》中的產品優(yōu)先首購，并由財政部門對首購活動進行監(jiān)督管理。

（二）健全檢查監(jiān)督制度

《政府采購法》第59條明確規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應當加強對政府采購活動即集中采購機構的監(jiān)督檢查。目前，天津市將審計監(jiān)督的方式作為公共財政監(jiān)督的主要方式，政府首購政策實施過程中配套的監(jiān)督管理措施有待完善，政府首購動態(tài)監(jiān)管制度亟待構建。因此，天津市應進一步加強對政府首購的監(jiān)督。具體而言包括以下幾個方面：

1.對政府首購環(huán)境進行監(jiān)督

筆者認為，在政府采購監(jiān)督過程中，除了政府采購項目以及其運作過程需要進行監(jiān)督之外，政府采購的整體環(huán)境更需要進行全面的監(jiān)督，摻雜人為因素較多的政府首購項目的整體環(huán)境。環(huán)境監(jiān)督包括兩個方面，即首購內部環(huán)境監(jiān)督和首購外部環(huán)境監(jiān)督。首先，在首購內部環(huán)境監(jiān)督方面，市財政部門應制定全面系統(tǒng)的、專門適用于政府首購項目的監(jiān)督細則，并在遵循具體細則的情況下，成立采購環(huán)境監(jiān)督專家組對政府首購項目進行考核，指導具體部門優(yōu)先采取專家評分法，強化對首購環(huán)境的監(jiān)督力度[9]。其次，在政府首購環(huán)境外部監(jiān)督方面，應當加強對政府采購信息公開工作的考核與監(jiān)督。以市財政部門為主要力量加快建設政府首購信息公開平臺，通過政府首購信息公開平臺，各級財政部門應當將信息公開情況作為對政府首購實施情況監(jiān)督檢查的重點內容,進一步加大對政府首購信息公開情況的監(jiān)督檢查力度，進一步完善對政府首購項目的考核和檢查監(jiān)督體系，對在政府首購項檢查察監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)存在信息公開違規(guī)的行為，依法追究法律責任。同時，在環(huán)境監(jiān)督方面，市財政部分可創(chuàng)新監(jiān)督方式，可委托社會第三方對政府首購項目信息公開的效果進行第三方綜合評估，評估可重點圍繞政府首購信息發(fā)布平臺建設管理、信息發(fā)布和信息推送的及時性以及完整性等情況展開，對評估結果及時通報，并形成常態(tài)化、有規(guī)律的工作機制。在評估開展過程中，接受委托的第三方機構在充分了解政府購買項目基本情況的前提下，配合財政部門做好評價指標體系確定、評價方法選用等工作，并政府首購工作提供獨立客觀、專業(yè)完整的評價意見。

2.對政府首購業(yè)務進行監(jiān)督

政府首購各業(yè)務環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作應與首購業(yè)務的開展同時進行。筆者認為，在政府首購監(jiān)督過程中，業(yè)務監(jiān)督制度應該涵蓋整個政府首購項目的各個環(huán)節(jié)，并應在此過程中突出政府首購基層管理部門的作用，使其能夠做到及時發(fā)現(xiàn)并糾正差錯。因此，根據(jù)距離最佳原則，市財政部門可授權各區(qū)財政部門實施政府首購業(yè)務監(jiān)督，做到出現(xiàn)問題及時發(fā)現(xiàn)、及時解決，切實保障政府首購政策的實施效果。對政府首購進行業(yè)務監(jiān)管主要可采取動態(tài)監(jiān)管以及大數(shù)據(jù)分析兩種方式。在動態(tài)監(jiān)管方面主要由財政部門負責實施，主要內容包括兩個方面：第一是指對政府首購預算和計劃編報情況的監(jiān)管，強調市財政部門對政府首購預算的審批以及對政府首購資金專戶的管理職責，防止出現(xiàn)超采購預算或計劃開展采購活動的情況；第二是指對政府首購事項執(zhí)行情況的監(jiān)管，在此過程中各級財政部門應與政府首購部門保持密切聯(lián)系，對政府首購業(yè)務的實施進展情況進行監(jiān)管，重點監(jiān)管政府首購工作開始前收購部門是否按規(guī)定報財政部門審核或者備案、首購產品是否嚴格符合首購項目的要求等方面。在政府首購大數(shù)據(jù)分析方面，財政部門應當將政府首購項目全流程信息公開納入動態(tài)監(jiān)管范圍[10]，以政府首購項目各個環(huán)節(jié)的業(yè)務信息為基礎書數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)分析技術對政府首購項目的執(zhí)行情況和信息公開情況進行核查和動態(tài)監(jiān)管,不斷加強對政府首購業(yè)務各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。

3.對政府首購進行審計監(jiān)督

《財政部關于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》中對于政府采購的審計工作做了明確的要求，要求各級政府要對實施政府采購的自主創(chuàng)新產品實行跟蹤調查，發(fā)現(xiàn)質次價高的自主創(chuàng)新產品應及時調整出自主創(chuàng)新產品目錄，并將各部門、單位執(zhí)行的自主創(chuàng)新產品的情況納入年度審計[11]?？梢?，對于政府首購的開展過程中可能發(fā)生的違法違紀、弄虛作假、營私舞弊等行為應加強規(guī)范性、權威性、制度化的審計監(jiān)督。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和計算機云技術的而不斷發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”時代已經(jīng)到來。因此，天津市對于政府首購項目也應建立“大數(shù)據(jù)”時代審計監(jiān)督思路與技術方法。天津市審計部門應充分利用“大數(shù)據(jù)”建立“大審計數(shù)據(jù)庫”，以大審計數(shù)據(jù)庫為內容，對政府首購項目進行全面綜合的審計，以實現(xiàn)對財政資金和公共資金等的實時監(jiān)督，并實現(xiàn)靜態(tài)的事后監(jiān)督向動態(tài)的監(jiān)督與服務雙輪驅動轉變。從而，從根本上提高審計監(jiān)督的效率，真正做到嚴格把控政府首購項目的實施。

綜上，強化政府首購及完善政府首購政策是對創(chuàng)新發(fā)展的巨大推動，有利于天津市創(chuàng)新型城市的創(chuàng)建，有利于服務國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施。