林權(quán)證林種變更糾紛的解決
——以一具體案件分析為例

(中國政法大學(xué) 證據(jù)科學(xué)研究院， 北京 100088)

一、案情簡介

原告承包了某村集體所有的一片林場，該林場林權(quán)證登記的林種(林木性質(zhì))為“用材林”。該林地種植的林木所有權(quán)人是原告，后來被告——某縣政府將該林場劃為公益林，但沒有變更林權(quán)證。現(xiàn)原告因該林場是公益林而不能辦理采伐許可證，向人民法院提起行政訴訟請求確認(rèn)被告將所涉林場林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法。被告認(rèn)可變更行為，但沒有載體體現(xiàn)變更行為已經(jīng)作出，唯一能體現(xiàn)的是被告已向林場所有權(quán)人——村集體發(fā)放了公益林補(bǔ)助款。網(wǎng)絡(luò)上也有類似的案例報(bào)道，林木所有權(quán)人毫不知情，在沒有領(lǐng)取公益林補(bǔ)助金的情況下自己種植的林木就被認(rèn)定為國家級公益林。注用材林莫名變成公益林.http://epaper.anhuinews.com/html/ahrbncb/20151027/article_3380516.shtml.最后瀏覽時(shí)間為2016年9月10日。

二、相關(guān)概念的界定

要解決本案問題的前提是界定以下幾個(gè)概念：林地、林木、用材林、公益林。在概念明晰的基礎(chǔ)上指出他們之間的相互關(guān)系，為下文的討論奠定基礎(chǔ)。

(一)林地和林木

我國《土地管理法》第四條規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地……前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。我國《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”此外，《森林法實(shí)施條例》雖然沒有對林地的概念作出界定，但規(guī)定了林地的范圍和類型。注林地包括郁閉度0．2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。林地是土地的一個(gè)重要組成部分，林地既是經(jīng)濟(jì)意義上的土地資源，又是生態(tài)意義上的“森林資源”，具有雙重法律屬性。[1]89-90關(guān)于林地，目前我國主要在兩種意義上使用：一是從作為物權(quán)客體的意義上使用林地概念；二是從作為森林生態(tài)系統(tǒng)意義上使用林地概念，即把森林、林木、林地以及依托其生存的野生動(dòng)植物看作一個(gè)整體，都包括在“森林資源”這個(gè)概念內(nèi)。[2]30-31《森林法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“林木，包括樹木和竹子?！绷帜臼侵高_(dá)到一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的木本植物，它包含兩層含義：一層含義是指從生物學(xué)的維度看，林木本質(zhì)屬性是木本植物；另一層含義是指從經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度看，林木具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[3]3“林木的主要特點(diǎn)是：第一，它指向植物，是植物的一種。第二，它指向單一物，即單株樹木或者竹子，從而與作為集合物的狹義意義上的森林相區(qū)分。第三，它指向整體物，即具有生命力的樹木或者竹子具有功能一體性的物理意義上的全部，包括根、莖、葉、花、果等。第四，林木屬于不動(dòng)產(chǎn)，即定著并根植于土地、不能與土地分離?！盵4]

(二)用材林和公益林

“林種的劃分是指根據(jù)一定的目標(biāo)，將森林分為若干種類?？茖W(xué)地劃分林種是經(jīng)營管理森林的基礎(chǔ)，也是確定森林采伐方式的依據(jù)?！盵1]44我國《森林法》第四條將森林分為五類：防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林，其中用材林指的是以生產(chǎn)木材為主要目的的森林和林木，包括以生產(chǎn)為目的的竹林。我國現(xiàn)有法律法規(guī)沒有對公益林的內(nèi)涵和外延作出界定，僅有一部國家林業(yè)局和財(cái)政部制定的《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》[注]《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第二條規(guī)定：“國家級公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林?！薄９媪值谋举|(zhì)特征是公共利益，外延是林，公益林是指能夠給國家、社會及集體帶來利益的樹木和森林。[3]66從現(xiàn)代森林管理和經(jīng)營的理念及實(shí)踐來看，森林主要分為兩大類：生態(tài)公益林和商品林。商品林是指立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會對生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木，公益林則指生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木。[5]163我國《森林法》第八條第二款規(guī)定：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

(三)相關(guān)概念的區(qū)別與聯(lián)系

林地的所有權(quán)只能屬于國家或集體，但林木的所有權(quán)卻可以屬于個(gè)人。林地和林木都屬于不動(dòng)產(chǎn)，林木不能離開林地而存在，林木離開林地就成為木材，從而成為動(dòng)產(chǎn)。林木具有經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，土地承包經(jīng)營者更加注重的是林木的經(jīng)濟(jì)效益，因而承包的林地多種植用材林，而國家和政府更重視的是林木的生態(tài)效益。國家為了保護(hù)環(huán)境或其他生態(tài)目的可以將用材林劃為生態(tài)林。林木的所有權(quán)和使用權(quán)糾紛是林權(quán)糾紛的重點(diǎn)，林木歸屬的認(rèn)定是司法實(shí)踐的難點(diǎn)。我國《森林法》第二十七條第四款規(guī)定：“集體或者個(gè)人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個(gè)人所有；承包合同另有規(guī)定的，按照承包合同的規(guī)定執(zhí)行?！绷謽I(yè)部通過的《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第十二條規(guī)定：“土地改革后營造的林木，按照‘造林、誰管護(hù)、權(quán)屬歸誰所有’的原則確定其權(quán)屬，但明知林地權(quán)屬有爭議而搶造的林木或者法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?/p>

三、問題梳理及分析

針對案例的情況，筆者認(rèn)為以下八個(gè)問題需要討論和分析：

(一)林種變更的性質(zhì)

我國《森林法》實(shí)施條例第五條第二、三款規(guī)定：“單位和個(gè)人所有的林木，由所有者向所在地的縣級人民政府林業(yè)主管部門提出登記申請，由該縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)林木所有權(quán)。使用集體所有的森林、林木和林地的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向所在地的縣級人民政府林業(yè)主管部門提出登記申請，由該縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)森林、林木和林地使用權(quán)?！眹伊謽I(yè)局于2000年11月2日通過的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第六條規(guī)定：“林權(quán)發(fā)生變更的，林權(quán)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)?shù)匠跏嫉怯洐C(jī)關(guān)申請變更登記?！?/p>

行政機(jī)關(guān)將林木的屬性或性質(zhì)進(jìn)行改變或重新認(rèn)定、劃定，這樣一種行為是事實(shí)行為還是行政行為？這樣的行為是不是不動(dòng)產(chǎn)的變更登記？林權(quán)證是行政機(jī)關(guān)對林地或林木所有權(quán)或使用權(quán)的確認(rèn)，對林權(quán)證上記載內(nèi)容的變更是行政機(jī)關(guān)的再確認(rèn)行為還是變更登記行為？將林權(quán)證上的林種作出變更登記是行政機(jī)關(guān)作出變更行為的附屬行為還是前置行為或必經(jīng)的程序？

林種不同于樹種，林種是林木的性質(zhì)或?qū)傩?，林木具有?guī)模化和成片化的特點(diǎn)。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以對林木進(jìn)行不同的分類，《森林法》將森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林，林木屬于森林，因此對林木的分類也可以比照森林法對森林的分類。相關(guān)權(quán)利人在申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)林權(quán)證時(shí)必須明確林種。發(fā)給相關(guān)權(quán)利人的林權(quán)證上也登記有林種的類型。相關(guān)權(quán)利人申請行政機(jī)關(guān)發(fā)放林權(quán)證的行為是請求行政機(jī)關(guān)對權(quán)利人已享有的權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，行政機(jī)關(guān)發(fā)放林權(quán)證的行為不是行政許可而是行政確認(rèn)。[注]從《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第五條可以得到印證，該條規(guī)定了林權(quán)權(quán)利人提出登記申請時(shí)應(yīng)提交的文件包括申請登記的森林、林木和林地權(quán)屬證明文件。如果相關(guān)權(quán)利人因林種登記錯(cuò)誤或林木狀態(tài)和性質(zhì)的變化請求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行變更登記，行政機(jī)關(guān)經(jīng)審查符合事實(shí)從而作出變更登記的行為也屬于行政確認(rèn)。

為了從根本上解決這一問題，在農(nóng)民科技教育中心管理過程中應(yīng)該對教師隊(duì)伍建設(shè)給予重點(diǎn)關(guān)注，改善現(xiàn)有的教師隊(duì)伍水平，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，積極采取各種行之有效的方式，提高農(nóng)民科技教育培訓(xùn)中心教師的專業(yè)素質(zhì)，配備既具有較高農(nóng)業(yè)理論水平又有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的資深專家學(xué)者，為培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民奠定良好基礎(chǔ)。

行政機(jī)關(guān)不經(jīng)相關(guān)權(quán)利人申請主動(dòng)將林種作出調(diào)整或劃為其他類型的行為是什么性質(zhì)？筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對林種的主動(dòng)調(diào)整是行政機(jī)關(guān)作出的行政再確認(rèn)，是一種行政行為而不是事實(shí)行為。林業(yè)部門作為林業(yè)的主管機(jī)關(guān)，享有對林種作出調(diào)整的職權(quán)，林業(yè)部門基于一定的目的按照法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)α址N作出調(diào)整是其對已經(jīng)確認(rèn)的林種的變更，是對林種的再次確認(rèn)。行政機(jī)關(guān)對林種的主動(dòng)調(diào)整行為不是不動(dòng)產(chǎn)的變更登記行為，但行政機(jī)關(guān)對林權(quán)證上記載內(nèi)容的變更卻屬于不動(dòng)產(chǎn)的變更登記。在此要區(qū)分行政機(jī)關(guān)對林種的主動(dòng)調(diào)整行為和對林權(quán)證的變更登記行為。對林權(quán)證的變更登記行為是行政機(jī)關(guān)對林種的主動(dòng)調(diào)整行為后應(yīng)盡的義務(wù)，其是一種事實(shí)行為。行政機(jī)關(guān)對林種的主動(dòng)調(diào)整行為導(dǎo)致的結(jié)果是要對林權(quán)證進(jìn)行變更登記。將林權(quán)證上的林種作出變更登記是行政機(jī)關(guān)作出林種變更行為的附屬行為，不是前置行為也不是必經(jīng)的程序。林木的林種在相關(guān)權(quán)利人申請行政機(jī)關(guān)確權(quán)登記前已經(jīng)確定，行政機(jī)關(guān)發(fā)給林權(quán)證的行為是事實(shí)行為，是對相關(guān)權(quán)利人已有權(quán)利的證明，只有行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)對林種進(jìn)行調(diào)整才會產(chǎn)生變更林權(quán)證的行為，因此將林權(quán)證上的林種作出變更登記不是行政機(jī)關(guān)作出林種變更行為的前置行為和必經(jīng)程序。

(二)用材林劃為公益林的效果

公益林可分為國家級公益林和地方公益林。我國現(xiàn)有的規(guī)定公益林的法律有《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》《國家級公益林管理辦法》以及各省和較大的市頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章。用材林劃為公益林后的效果是什么？將用材林劃為公益林后影響的是林木的所有權(quán)、使用權(quán)還是其他權(quán)利？行政機(jī)關(guān)的這種變更行為能否理解為行政征收或行政征用？

根據(jù)我國《森林法》第十五條和第三十一條[注]《森林法》第十五條規(guī)定：“下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林……”《森林法》第三十一條規(guī)定：“采伐森林和林木必須遵守下列規(guī)定：(一)成熟的用材林應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式，皆伐應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并在采伐的當(dāng)年或者次年內(nèi)完成更新造林；(二)防護(hù)林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林，只準(zhǔn)進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐；(三)特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護(hù)區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐?！钡囊?guī)定，將用材林變更為公益林后將影響林木的處分權(quán)和收益權(quán)，主要是林木的流轉(zhuǎn)和采伐。行政機(jī)關(guān)將林木的林種由用材林調(diào)整為公益林后，林地的所有權(quán)沒有變化，林木的所有權(quán)和使用權(quán)也沒有改變，土地承包經(jīng)營戶與村集體的農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同關(guān)系依然存在。行政機(jī)關(guān)的調(diào)整或改變行為只是影響了林木的處分權(quán)和收益權(quán)，林木的經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)要延緩。行政機(jī)關(guān)的這種變更行為不是行政征收也不是行政征用，行政機(jī)關(guān)對林木林種的調(diào)整既沒有影響林木的所有權(quán)也沒有影響林木的最終使用權(quán)。

(三)原告的訴訟請求

本案中原告因不能辦理采伐許可證而起訴到法院請求確認(rèn)被告將所涉林場林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法，該訴訟請求是否適當(dāng)？原告是否可以直接起訴行政機(jī)關(guān)不核準(zhǔn)發(fā)放采伐許可證的行為？本案中行政機(jī)關(guān)是將公益林補(bǔ)助款發(fā)放給村集體，原告能否請求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)將公益林補(bǔ)助款發(fā)放給村集體的行為違法？此外，原告是否能請求法院判決行政機(jī)關(guān)履行向原告發(fā)放公益林補(bǔ)助款的義務(wù)？最后，是否能夠請求法院撤銷被告將所涉林場林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行為？

本案中原告請求確認(rèn)被告將所涉林場林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法的原因是不能申請采伐許可證，因此原告可直接以行政機(jī)關(guān)不頒發(fā)采伐許可證為由提起不作為之訴，請求法院審查行政機(jī)關(guān)不頒發(fā)采伐許可證的行為是否合法。但筆者認(rèn)為原告請求確認(rèn)被告將所涉林場林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法是不適當(dāng)?shù)?，因?yàn)楸桓鏇]有作出具體的變更林木林種的行政行為，即沒有具體的載體或文件體現(xiàn)被告作出了變更行為，因此原告也不能請求法院撤銷被告將所涉林場林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行為。被告向村集體支付了公益林補(bǔ)助款的行為是事實(shí)行為，只能理解為被告作出變更林種行為前的準(zhǔn)備行為。即使被告做出了林種變更行為，但行政機(jī)關(guān)的變更行為沒有通知原告也沒有征求原告的意見，被告對林種的變更行為影響原告對林木的處分和收益權(quán)，因此被告在作出變更行為前應(yīng)征求原告的意見，在作出變更行為后也應(yīng)該告知原告。[注]參考《國家級公益林區(qū)劃界辦法》第十二條的規(guī)定：“區(qū)劃界定國家級公益林應(yīng)當(dāng)兼顧生態(tài)保護(hù)需要和林權(quán)權(quán)利人的利益。在區(qū)劃界定過程中，對非國有林，地方政府應(yīng)當(dāng)征得林權(quán)權(quán)利人的同意，并與林權(quán)權(quán)利人簽訂管護(hù)協(xié)議?！钡@并不意味著被告向村集體支付了公益林補(bǔ)助款的行為是事實(shí)行為就不可訴，因?yàn)楸桓娴倪@種行為已經(jīng)確定影響了原告的權(quán)利，原告可以根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第七項(xiàng)或第十二項(xiàng)的規(guī)定提起行政訴訟。[注]《行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……(七)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；……(十二)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的?！?/p>

原告也可以以被告向村集體支付公益林補(bǔ)助款的事實(shí)行為侵犯其農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為由，請求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)將公益林補(bǔ)助款發(fā)放給村集體的行為違法，但不可以請求法院判決行政機(jī)關(guān)履行向原告發(fā)放公益林補(bǔ)助款，因?yàn)楦鶕?jù)上文的分析，行政機(jī)關(guān)對林種變更的行為事實(shí)上沒有作出，從而使得原告提起履行訴訟沒有事實(shí)依據(jù)。至于林權(quán)證的變更登記，在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對林種作出變更時(shí)我國法律沒有作出具體規(guī)定由誰進(jìn)行變更登記，但參照《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第十三條[注]《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第十三條規(guī)定：“……縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對已區(qū)劃界定的國家級公益林及時(shí)進(jìn)行林權(quán)證林種變更登記?！?，筆者認(rèn)為此時(shí)的變更登記應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作出。因此原告針對被告沒有變更登記林權(quán)證的事實(shí)行為只能提起確認(rèn)違法訴訟。

(四)救濟(jì)程序問題

本案是否屬于行政復(fù)議前置案件？即原告能否直接向人民法院提起行政訴訟？我國《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！蔽覈渡址ā返谑邨l第二、三款規(guī)定：“個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理。當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴?！备鶕?jù)以上條款，本案的救濟(jì)程序是否存在問題？

(五)行政訴訟的受案范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第十二條、第四十四條、第四十九條的規(guī)定，法院是否應(yīng)該受理本案？本案中行政機(jī)關(guān)的變更林種的行政行為是否已經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)支付公益林補(bǔ)助款的行為能否認(rèn)定為準(zhǔn)備行為？

筆者認(rèn)為結(jié)合上文的分析，行政機(jī)關(guān)的變更林種的具體行政行為是沒有作出的，行政機(jī)關(guān)支付公益林補(bǔ)助款的行為應(yīng)該認(rèn)定為準(zhǔn)備行為，是事實(shí)行為。雖然原告所提訴訟請求不適當(dāng)，但法院應(yīng)該受理該案。法院可以對原告行使釋明權(quán)，告知原告明確訴訟請求，因?yàn)楸景傅氖聦?shí)和理由是清晰的，被告也確定，被告的行為確實(shí)影響到原告的權(quán)利。本案符合《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋對行政訴訟受理的規(guī)定。新的行政訴訟法司法解釋第二條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明。”

(六)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的救濟(jì)

被告將林場劃為公益林的行為是否影響到原告與村集體間的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合同的繼續(xù)有效和履行?本案出現(xiàn)的爭議是否可以通過民事訴訟進(jìn)行解決，即原告與村集體之間的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，是否應(yīng)把行政機(jī)關(guān)作為第三人？從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的角度看，原告的林木所有權(quán)并沒有因?yàn)楸桓鎸⒘址N劃為公益林而改變，只是影響原告對林木的處分和收益權(quán)，因?yàn)榱帜镜奶攸c(diǎn)，公益林最終可以得到采伐。

《森林法實(shí)施條例》第十五條第二、三款規(guī)定：“用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林的經(jīng)營者，依法享有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和其他合法權(quán)益。防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營者，有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！北景钢性媾c村集體是林地的承包方與發(fā)包方，原告對林地上的林木享有所有權(quán)，因而可以對林木進(jìn)行經(jīng)營處分，從而享有收益權(quán)。雖然被告向村集體支付公益林補(bǔ)助款的行為只是被告對原告享有林木屬性進(jìn)行變更的準(zhǔn)備行為，但也影響到原告和村集體間林地承包經(jīng)營合同的繼續(xù)行使。因此本案可適用民事訴訟來解決原告與村集體之間因被告的行為導(dǎo)致的合同行使的糾紛。法院可以適用情勢變更的原則對原告和村集體之間的合同糾紛作出判決。原告和村集體也可以對土地承包經(jīng)營合同進(jìn)行變更，制定補(bǔ)充協(xié)議。

(七)行政訴訟中的自認(rèn)

對本案中被告認(rèn)可變更的行為如何進(jìn)行認(rèn)定？行政訴訟中能否允許自認(rèn)的存在？被告認(rèn)可變更的行為能否構(gòu)成自認(rèn)?對被告在答辯狀中認(rèn)可變更的行為如何進(jìn)行處理？

由于行政行為的作出涉及行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行使，而行政機(jī)關(guān)作出行政行為須遵循職權(quán)法定的原則；行政訴訟常涉及公共利益，所以在行政訴訟中一般不允許自認(rèn)的存在。對被告在向法院提交的答辯狀中承認(rèn)其對林場的林種已經(jīng)進(jìn)行變更可以有兩種理解：第一，被告認(rèn)為其向村集體支付公益林補(bǔ)助款的行為就是對原告林場林種的變更，在答辯中陳述的是已經(jīng)作出的事實(shí)；第二，被告對原告所主張的已經(jīng)存在的林種變更行為的承認(rèn)。筆者認(rèn)為應(yīng)該理解為第一種，在行政訴訟中不允許被告對行政行為的存在與否進(jìn)行自認(rèn)，行政行為的作出要履行一定的程序和通過一定的載體體現(xiàn)出來，因此行政訴訟的存在與否要由原告進(jìn)行初步舉證，再由被告證明該行政行為合法與否。

(八)法院受理后的處理方式

法院在受理該案后，針對原告的訴訟請求應(yīng)該怎樣進(jìn)行處理？是否可以駁回原告的起訴？如果開庭審理了此案，是否可以調(diào)解結(jié)案？

法院在受理案件后最簡便的處理方式就是駁回原告的起訴，本案原告所提行政訴訟不符合《行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)的規(guī)定“有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)”，人民法院可以駁回原告的起訴。本案中行政機(jī)關(guān)的林種變更行為事實(shí)上沒有具體作出，行政機(jī)關(guān)沒有作出決定書或告知書等行為表明其已經(jīng)作出林種變更的行為，而且也沒有對林權(quán)證進(jìn)行變更登記，因此原告請求確認(rèn)被告將所涉林場林木性質(zhì)由用材林變更為公益林的行政行為違法的訴訟請求沒有事實(shí)依據(jù)。但筆者認(rèn)為，為了維護(hù)公共利益，解決爭議，人民法院可以進(jìn)行調(diào)解，同時(shí)向被告提出司法建議。此時(shí)的處理方式是人民法院主動(dòng)追加村集體為第三人，就公益林補(bǔ)助款的歸屬問題在三方當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)解。[注]《行政訴訟法》第六十條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！毙姓C(jī)關(guān)發(fā)放公益林補(bǔ)助款的性質(zhì)應(yīng)該理解為行政補(bǔ)償，行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益，對林木所有人的處分權(quán)進(jìn)行限制，影響林木所有人的收益權(quán)，為了彌補(bǔ)給林木所有人造成的損失，應(yīng)該對林木所有人進(jìn)行補(bǔ)償。我國《森林法》第八條規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，此外《國家級公益林管理辦法》第九條也規(guī)定了要不斷完善國家級公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)霓k法。同時(shí)人民法院應(yīng)該以司法建議的形式建議被告針對原告作出一個(gè)具體的行政行為，即作出變更林種的決定書或告知書，并且收回林權(quán)證對林權(quán)證進(jìn)行變更登記。

四、思考和建議

結(jié)合上文的分析，筆者對林木林種變更類案件提出以下思考和建議：

(一)行政行為的表現(xiàn)形式

行政行為通常的表現(xiàn)形式是決定書、通知書等書面的材料，但這并不意味著行政行為就是指書面材料，行政行為的作出還包括事先的調(diào)查、取證、討論和事后的送達(dá)行為。行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出“警告”的行政處罰就沒有具體的載體體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)一般不會作出行政處罰決定書，但是對于“警告”的行政處罰不服也可以提起行政訴訟。[注]新修改的行政訴訟法將“警告”這種行政處罰措施也列舉到受案范圍的規(guī)定中。行政行為的作出不要求一定要以書面材料的形式體現(xiàn)。

(二)能否提起確認(rèn)行政行為存在的行政訴訟

本案的情況是否可以理解成行政機(jī)關(guān)處在事實(shí)行為到行政行為的中間狀態(tài)?

本案中如果被告已經(jīng)對林權(quán)證進(jìn)行變更登記，那么此時(shí)是否可以理解為行政機(jī)關(guān)對林種的變更行為已經(jīng)作出？那么此時(shí)原告能否請求人民法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)對林種進(jìn)行變更的行政行為存在？這是不是可以發(fā)展成一類新的行政訴訟類型，即確認(rèn)行政行為存在訴訟？

(三)事實(shí)行為是否可以被訴

《行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定是否意味著人民法院不受理公民、法人或者其他組織針對行政機(jī)關(guān)作出的事實(shí)行為提起的行政訴訟？為了實(shí)現(xiàn)依法行政、司法的最終裁決以及保護(hù)公民法人的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為對事實(shí)行為不服可以提起行政訴訟，但應(yīng)該將事實(shí)行為分為兩大類：單獨(dú)獨(dú)立的事實(shí)行為和與行政行為有牽連或吸收關(guān)系的事實(shí)行為。前者比如行政強(qiáng)制措施，后者比如行政強(qiáng)制執(zhí)行。不服單獨(dú)獨(dú)立的事實(shí)行為可以直接起訴，但不服與行政行為有牽連或吸收關(guān)系的事實(shí)行為則要達(dá)到嚴(yán)重影響原告的權(quán)利時(shí)才可以起訴。行政行為的作出要經(jīng)歷幾個(gè)階段，即作出前的調(diào)查取證、討論評議階段以及作出后的通知送達(dá)階段，這些階段能被行政行為吸收，因此行政相對人不服時(shí)可以直接起訴行政行為。

(四)建議

針對林木林種變更存在的問題，筆者建議林業(yè)行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)要強(qiáng)化程序意識，要充分考慮行政行為的作出可能對哪些自然人、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，從而在行政行為作出前和作出后通知這些自然人或法人。為了實(shí)質(zhì)解決行政爭議和最終解決行政爭議，人民法院在林木所有權(quán)人或使用權(quán)人所提訴訟請求不明確時(shí)，要充分進(jìn)行釋明以避免案件被駁回起訴后原告再次起訴；同時(shí)人民法院對于可以一并審理的民事案件也應(yīng)該盡量納入行政訴訟的審判中，以達(dá)到案結(jié)事了的效果。我國《森林法》是1984年9月20日通過的，只在1998年4月29日進(jìn)行過一次修正，《森林法》沒有對公益林的概念作出界定，應(yīng)該盡快修改《森林法》以完善對公益林的規(guī)定。林地雖然也屬于土地的一種，但我國農(nóng)村土地承包法的規(guī)定主要是圍繞著農(nóng)用地，而林地和農(nóng)用地存在較大不同，林地具有較高的生態(tài)價(jià)值和公益特征，因此應(yīng)該在農(nóng)村土地承包法中對林地承包問題作出專門規(guī)定，以減少林地使用權(quán)、林木糾紛的發(fā)生，為林木林種變更糾紛如何解決提供法律依據(jù)。