公立醫(yī)院廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)研究

■ 李玉丹 王 崢 倪震勇 孟珂羽 徐弋加

按照當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨的工作要求，中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院阜外醫(yī)院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“阜外醫(yī)院”）作為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前國(guó)家及衛(wèi)生系統(tǒng)反腐敗斗爭(zhēng)的總體形勢(shì)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)反腐敗經(jīng)驗(yàn)，關(guān)口前移，預(yù)防為主，探索構(gòu)建廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系，扎牢制度的籠子。

1 公立醫(yī)院反腐敗斗爭(zhēng)總體形勢(shì)

黨的十九大報(bào)告指出，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。新形勢(shì)下，黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、嚴(yán)峻的，精神懈怠的危險(xiǎn)、能力不足的危險(xiǎn)、脫離群眾的危險(xiǎn)、消極腐敗的危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。

從行業(yè)系統(tǒng)來(lái)看，全國(guó)衛(wèi)生計(jì)生機(jī)構(gòu)超過(guò)98萬(wàn)所，涵蓋1000萬(wàn)余從業(yè)人員，黨的建設(shè)責(zé)任大、難點(diǎn)多、任務(wù)重。一些黨組織履行“兩個(gè)責(zé)任”不夠充分。基層黨組織，尤其是公立醫(yī)院、社會(huì)組織，不同程度存在重業(yè)務(wù)輕黨建觀(guān)念，黨建工作機(jī)制理念、方法力度與全面從嚴(yán)治黨存在差距。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委高度重視發(fā)生在公立醫(yī)院的商業(yè)賄賂問(wèn)題，鮮明指出這是發(fā)生在群眾身邊的微腐敗，啃食人民群眾獲得感、揮霍群眾對(duì)黨的信任，對(duì)于這些問(wèn)題要旗幟鮮明嚴(yán)肅查處，否則就是對(duì)事業(yè)和人民群眾不負(fù)責(zé)任。

從以上形勢(shì)得到啟示：在國(guó)家層面，反腐敗全覆蓋、零容忍，對(duì)于公立醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員長(zhǎng)期存在的法律意識(shí)淡薄，包括認(rèn)為收“回扣”“紅包”是行業(yè)潛規(guī)則而不是犯罪等錯(cuò)誤觀(guān)念，將不能持續(xù)，“發(fā)現(xiàn)一起查處一起”“伸手必被捉”是醫(yī)務(wù)人員應(yīng)該樹(shù)立起的紀(jì)律底線(xiàn)。從行業(yè)系統(tǒng)來(lái)看，醫(yī)藥購(gòu)銷(xiāo)、高值耗材等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的腐敗行為作為國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委整治重點(diǎn)，公立醫(yī)院自身要提前編制好制度的籠子，建立針對(duì)各種廉潔風(fēng)險(xiǎn)的防控體系，使醫(yī)務(wù)人員不能腐，并進(jìn)一步加強(qiáng)不想腐的自覺(jué)。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示

德國(guó)在預(yù)防腐敗方面，制定了專(zhuān)門(mén)的法律。早在2004年，德國(guó)頒布了新的《聯(lián)邦政府關(guān)于在聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)防范腐敗行為的條例》，全面開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估和相關(guān)制度預(yù)防工作。在條例的附件中將可能發(fā)生腐敗的跡象概括為中性跡象和報(bào)警性跡象兩類(lèi)。中性跡象包括公務(wù)員有不合理的高水準(zhǔn)生活；對(duì)變換職務(wù)或者調(diào)動(dòng)工作表示出令人費(fèi)解的抵制；同一些企業(yè)之間有不同尋常的私人交往等。報(bào)警性跡象包括公務(wù)員無(wú)視有關(guān)規(guī)定；不斷發(fā)生“小過(guò)錯(cuò)”；做出不同尋常且令人費(fèi)解的決定；濫用裁量空間；有意回避檢查；隱瞞某些事件和情況；試圖對(duì)不屬于自己管轄范疇的決策施加影響；以沉默的方式容忍違法行為；對(duì)可疑的現(xiàn)象或事件沒(méi)有反應(yīng)等。政府對(duì)可能發(fā)生中性跡象和報(bào)警性跡象腐敗行為的公務(wù)員及時(shí)給予提醒警示[1]。

美國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和立法都非常重視公職人員行使公共權(quán)力與個(gè)人利益發(fā)生利益沖突問(wèn)題。聯(lián)邦政府設(shè)有利益沖突委員會(huì)，負(fù)責(zé)提交公共領(lǐng)域關(guān)于利益沖突等問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告，提交相關(guān)法案及受理針對(duì)公職人員違反利益沖突的舉報(bào)。針對(duì)公職人員的行為規(guī)范也著眼于防范利益沖突，在公職人員兼職、財(cái)產(chǎn)交易活動(dòng)、收受禮品等方面都有具體規(guī)定。例如，《政府官員和雇員倫理行為準(zhǔn)則》規(guī)定，公職人員在兼職方面，不得從事包括教學(xué)、講演或?qū)懽髟趦?nèi)的可能導(dǎo)致明顯利益沖突的任何業(yè)余工作[2]。

我國(guó)香港地區(qū)的廉政公署是負(fù)責(zé)肅貪倡廉、反貪污受賄的機(jī)構(gòu)，不僅在懲處腐敗方面發(fā)揮了很大作用，還設(shè)立了預(yù)防腐敗的專(zhuān)門(mén)部門(mén)。廉政公署直接對(duì)香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，獨(dú)立開(kāi)展工作。廉政公署從懲處、預(yù)防和教育3方面進(jìn)行肅貪倡廉工作。承擔(dān)預(yù)防職能的部門(mén)叫防治貪污處，是廉政公署中專(zhuān)司審查職能的部門(mén)，主要任務(wù)是審查政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)的工作、慣例和程序，發(fā)現(xiàn)其中可能導(dǎo)致貪污的漏洞，就減少貪污提出改善的辦法及立法建議[3]。

發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)的廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)給予了我們3點(diǎn)啟示：（1）注重預(yù)防。通過(guò)廉政風(fēng)險(xiǎn)分析，評(píng)估廉政風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地采取措施，是減少腐敗的有效手段。（2）加強(qiáng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的一個(gè)重要方面是防范利益沖突，即公職人員公權(quán)力與個(gè)人私利之間的沖突。通過(guò)明確容易產(chǎn)生利益沖突的重點(diǎn)崗位和人群，將監(jiān)督力量用在刀刃上。同時(shí)，加強(qiáng)制度建設(shè)，制定行為規(guī)范，做到有的放矢，切實(shí)防范權(quán)力濫用[2]。（3）加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的分解和制約。在設(shè)計(jì)權(quán)力運(yùn)行流程上要樹(shù)立權(quán)力制約觀(guān)念，在制度機(jī)制設(shè)計(jì)上重視建立權(quán)力制約管理，避免各環(huán)節(jié)“一把手”權(quán)力過(guò)大，形成有效監(jiān)督。

3 阜外醫(yī)院廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)

阜外醫(yī)院2012年開(kāi)始啟動(dòng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，進(jìn)行了管理權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，組織醫(yī)院職能部門(mén)對(duì)管理權(quán)力查找了風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)定了風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并梳理出了44項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行流程，明確了各關(guān)鍵崗位的責(zé)任人。通過(guò)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，將風(fēng)險(xiǎn)防控的外延增加，將醫(yī)療服務(wù)權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)納入防控體系，并且將信息系統(tǒng)建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防控相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)防控。針對(duì)存在的問(wèn)題，阜外醫(yī)院進(jìn)一步加強(qiáng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的途徑主要有3種：（1）從制度入手，切實(shí)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部和職工的行為；（2）運(yùn)用多種監(jiān)督手段，預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)約談提醒，將廉政風(fēng)險(xiǎn)控制甚至消除在一定范圍內(nèi)；（3）進(jìn)行供應(yīng)商管理，凈化從業(yè)環(huán)境，防止廉政風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步演變。

3.1 完善制度建設(shè)，構(gòu)建廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系

按照《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，結(jié)合醫(yī)院工作實(shí)際，經(jīng)醫(yī)務(wù)、人事、財(cái)務(wù)、采購(gòu)等主要部門(mén)調(diào)研，在廣泛征求職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的工作意見(jiàn)》，規(guī)定了4項(xiàng)防控重點(diǎn)：一是管理權(quán)力廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控；二是醫(yī)療服務(wù)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控，規(guī)范醫(yī)務(wù)人員職業(yè)行為；三是開(kāi)展供應(yīng)商誠(chéng)信管理；四是開(kāi)展患者滿(mǎn)意度管理。文件還包括《管理權(quán)力廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)則》，規(guī)范了決策權(quán)、基建權(quán)、采購(gòu)權(quán)、人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)5種權(quán)力行使過(guò)程中廉潔風(fēng)險(xiǎn)的管控。《醫(yī)療服務(wù)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)則》，包括醫(yī)德醫(yī)風(fēng)、臨床診療、臨床用藥、醫(yī)用耗材、臨床診斷試劑、大型醫(yī)療設(shè)備檢查、醫(yī)療收費(fèi)及統(tǒng)方管理8個(gè)防控重點(diǎn)，有效遏制收受“紅包”回扣、過(guò)度檢查治療、亂收費(fèi)等損害群眾利益行為的發(fā)生，規(guī)范診療服務(wù)行為。

針對(duì)管理權(quán)力的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控，建立各職能部門(mén)《權(quán)力明晰表和權(quán)力運(yùn)行流程圖》及《崗位說(shuō)明書(shū)》，明確各項(xiàng)權(quán)力和各崗位的廉政風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及防控措施，并實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)動(dòng)態(tài)查看，進(jìn)行“崗位廉潔+權(quán)力廉潔”綜合防控，明確監(jiān)督重點(diǎn)，做到有的放矢。

3.2 建立“三位一體”監(jiān)督體系

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。阜外醫(yī)院加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立了“科技防控監(jiān)督+紀(jì)檢委員民主監(jiān)督+信訪(fǎng)備案監(jiān)督”的“三位一體”監(jiān)督體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題，早發(fā)現(xiàn)早提醒，防止廉政風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)楦瘮⌒袨椤?/p>

3.2.1 加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科技防控監(jiān)督。通過(guò)規(guī)范和約束醫(yī)生的處方權(quán)、用藥權(quán)和治療權(quán)，使醫(yī)生在合理范圍內(nèi)行使其職業(yè)權(quán)力，提高服務(wù)質(zhì)量，減輕患者負(fù)擔(dān)，提高患者滿(mǎn)意度。醫(yī)院主要以臨床用藥、高值耗材監(jiān)控及統(tǒng)方管理監(jiān)控等幾個(gè)方面為重點(diǎn)，充分運(yùn)用信息化手段，每月對(duì)于高值耗材和重點(diǎn)藥品進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，實(shí)行指標(biāo)控制，對(duì)于違規(guī)人員采取公示、約談和限制使用等手段，切實(shí)規(guī)范診療服務(wù)；嚴(yán)格規(guī)范統(tǒng)方管理，明確統(tǒng)方權(quán)限，工作確需統(tǒng)方的，需經(jīng)主責(zé)部門(mén)、信息中心和紀(jì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)人同意，進(jìn)行痕跡管理，系統(tǒng)自動(dòng)報(bào)警私自統(tǒng)方信息[4]。以高值耗材使用監(jiān)控為例。建立耗材管理委員會(huì)，對(duì)高值耗材入院嚴(yán)把“入院關(guān)”，對(duì)經(jīng)政府招標(biāo)采購(gòu)的心血管病高值耗材，進(jìn)行二次遴選，選擇出可以進(jìn)院使用的高值耗材品牌及份額。對(duì)經(jīng)二次遴選的高值耗材進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控，不僅每月對(duì)耗材份額進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控，還對(duì)術(shù)者中單月使用某種品牌耗材及每臺(tái)手術(shù)使用某種耗材超過(guò)一定比例的，進(jìn)行及時(shí)提醒，對(duì)提醒無(wú)效的，實(shí)行限用措施，有力推進(jìn)了高值耗材管理及使用的科學(xué)、規(guī)范、高效[5]。

3.2.2 明確紀(jì)檢委員職責(zé)定位，充分發(fā)揮紀(jì)檢委員民主監(jiān)督作用。針對(duì)專(zhuān)職紀(jì)檢干部較少的實(shí)際情況，阜外醫(yī)院不斷加強(qiáng)紀(jì)檢委員

隊(duì)伍建設(shè)，從各黨總支和黨支部選拔出總支紀(jì)檢委員8名、支部紀(jì)檢委員37名。定期對(duì)紀(jì)檢委員進(jìn)行培訓(xùn)，使紀(jì)檢委員明確“醫(yī)院政治生態(tài)護(hù)林員”的職責(zé)定位，明確監(jiān)督重點(diǎn)，著力發(fā)現(xiàn)工作中違反“六大紀(jì)律”“中央八項(xiàng)規(guī)定”及“九不準(zhǔn)”的問(wèn)題。建立黨風(fēng)廉政和行風(fēng)工作監(jiān)督調(diào)查平臺(tái)，每月組織各總支和支部紀(jì)檢委員網(wǎng)上填報(bào)《黨風(fēng)廉政和糾風(fēng)工作調(diào)查問(wèn)卷》，包括違反黨規(guī)黨紀(jì)、院規(guī)院紀(jì)及違反“九不準(zhǔn)”和“中央八項(xiàng)規(guī)定”的問(wèn)題情況，及時(shí)收集全院的違規(guī)違紀(jì)線(xiàn)索；無(wú)情況實(shí)施零報(bào)告制度。通過(guò)“制度+科技”充分發(fā)揮紀(jì)檢委員監(jiān)督作用。紀(jì)檢委員在科研經(jīng)費(fèi)使用、門(mén)診退休專(zhuān)家管理、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面給醫(yī)院紀(jì)檢部門(mén)提供了很多有益建議。

3.2.3 加強(qiáng)信訪(fǎng)信息分析備案，發(fā)揮信訪(fǎng)備案監(jiān)督作用。制定《信訪(fǎng)投訴管理暫行辦法》和《信訪(fǎng)備案管理工作暫行辦法》，梳理出14個(gè)信訪(fǎng)部門(mén)，每月填報(bào)《信訪(fǎng)受理統(tǒng)計(jì)表》。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)將全院每月的信訪(fǎng)情況匯總分析，定期向院長(zhǎng)辦公會(huì)匯報(bào)，充分發(fā)揮信訪(fǎng)反腐民意“晴雨表”、問(wèn)題線(xiàn)索“主渠道”、領(lǐng)導(dǎo)決策“情報(bào)部”的作用。

3.3 加強(qiáng)供應(yīng)商管理，凈化從業(yè)環(huán)境

定期召開(kāi)包括藥品、設(shè)備、耗材、基建產(chǎn)品及服務(wù)供應(yīng)商大會(huì)，對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行誠(chéng)信管理。實(shí)施廉潔協(xié)議制度，簽訂業(yè)務(wù)合同的同時(shí)，需簽訂廉潔協(xié)議，在合同中設(shè)置不得收送商業(yè)賄賂的條款，與正式合同具有同等法律效力。實(shí)施不良記錄制度，對(duì)核實(shí)有商業(yè)賄賂行為的供應(yīng)商，及時(shí)列入不良記錄，2年內(nèi)不得以任何名義、形式采購(gòu)其產(chǎn)品。

[1] 楊解樸.德國(guó)的反腐敗機(jī)制[J].黨建,2006,19(1):46.

[2] 宋作勇.美國(guó)廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].江淮論壇,2011(1):45-48.

[3] 裴寶莉.香港廉政公署的簡(jiǎn)要介紹與分析[J].法制與社會(huì),2009,4(2):193-194.

[4] 李波.綜合醫(yī)院廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)的研究與實(shí)現(xiàn)[J].中國(guó)現(xiàn)代醫(yī)學(xué)雜志,2014,26(5):105-108.

[5] 王崢.醫(yī)療機(jī)構(gòu)采購(gòu)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制研究[J].中國(guó)醫(yī)院,2015,19(5):60-65.