建設(shè)用地指標市場配置法律制度設(shè)計基于地方制度樣本分析

(遼寧石油化工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,遼寧 撫順 113001)

供給側(cè)改革的最終目的是滿足需求,通過調(diào)整需求結(jié)構(gòu),實現(xiàn)供給與需求平衡。我國提出,深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),實現(xiàn)要素最優(yōu)配置。土地制度是“供給側(cè)改革”重要組成部分。受計劃體制經(jīng)濟影響,我國建設(shè)用地指標行政配置產(chǎn)生了高昂的制度成本,導(dǎo)致行政配置成本大于制度收益。在市場經(jīng)濟條件下,為了實現(xiàn)建設(shè)用地指標高效率配置,充分發(fā)揮市場機制對建設(shè)用地指標配置的決定性作用,推進建設(shè)用地指標市場化配置和指標供給側(cè)改革。針對建設(shè)用地指標行政配置效率低下、政府權(quán)力“尋租”現(xiàn)象嚴重等問題,浙江等省在實踐中探索出指標交易地方制度樣本,但這些地方制度樣本是指標市場化配置制度模式,在法律依據(jù)、耕地占補平衡、指標交易行政許可、指標交易價格、程序等方面存在著制度缺陷,通過對地方制度樣本的實證分析,提出構(gòu)建我國指標市場配置法律制度設(shè)計途徑。

1 問題提出

建設(shè)用地指標是我國土地宏觀調(diào)控的政策杠桿。在計劃經(jīng)濟體制條件下,我國建設(shè)用地指標實行行政配置方式,行政命令是計劃配置方式的核心機制,具有行政計劃單一性,行政干預(yù)和計劃管理色彩濃厚,忽視了地區(qū)之間土地資源稟賦差異性,資源配置效率低下。為了突破指標計劃體制,學(xué)術(shù)界對市場配置建設(shè)用地指標進行了研究。寧光杰指出,市場機制通過價格機制、供求機制和競爭機制配置土地資源,實現(xiàn)指標市場供求均衡;王成艷立足于市場機制功能,從制度經(jīng)濟學(xué)角度,實證分析了建設(shè)用地指標市場配置制度績效;李學(xué)文基于對折抵指標有償調(diào)劑與土地開發(fā)權(quán)制度比較,指出折抵指標有償調(diào)劑制度與TDR共性,即都是通過引入市場機制實現(xiàn)指標交易。

綜上所述，過去的市場化研究系統(tǒng)不強,未將市場配置與我國土地計劃制度進行系統(tǒng)性研究。本研究以供給側(cè)改革為背景,通過對建設(shè)用地指標市場配置的地方制度樣本實證分析,提出供給側(cè)改革下建設(shè)用地指標市場配置制度設(shè)計,在基本法上確定指標交易的法律地位,為指標交易提供法律依據(jù);構(gòu)建指標交易基本原則;建立指標交易許可證制度、指標交易審批等制度,推進指標交易的市場化改革,實現(xiàn)指標交易的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

2 建設(shè)用地指標配置模式

建設(shè)用地指標是國家調(diào)控土地資源的綜合性工具,包括行政配置和市場配置模式。行政配置是指標配置的基礎(chǔ)性手段,市場配置屬于指標配置的再次配置,是指標行政配置改革的方向和目標。

2.1 建設(shè)用地指標內(nèi)涵

建設(shè)用地指標內(nèi)涵是研究建設(shè)用地指標制度設(shè)計理論的基礎(chǔ)。建設(shè)用地指標具有類型多樣化的特點。以指標來源劃分,建設(shè)用地指標分為宏觀建設(shè)用地指標和微觀建設(shè)用地指標：宏觀建設(shè)用地指標,即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標,具體是指依據(jù)土地征收程序,將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地所獲得的用地指標：不同于宏觀建設(shè)用地指標,微觀建設(shè)用地指標是指將農(nóng)民擁有的非建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,非農(nóng)用地復(fù)墾為耕地的指標。以指標功能為標準,建設(shè)用地指標分為指令性指標、指導(dǎo)性指標和預(yù)測性指標。受計劃經(jīng)濟體制的影響,國家運用行政手段配置建設(shè)用地指標,具體按照土地總體規(guī)劃和年度計劃分解指標,主要是對新增建設(shè)用地指標進行配置。本文以新增建設(shè)用地指標為研究對象,包括行政配置和市場配置兩種模式。

2.2 建設(shè)用地指標的行政配置模式

行政配置模式具有行政干預(yù)特征。中央政府享有建設(shè)用地指標的壟斷權(quán),作為建設(shè)用地指標宏觀調(diào)控主體,中央政府依靠行政命令手段,根據(jù)土地總體規(guī)劃和年度計劃將建設(shè)用地指標在政府之間進行初始配置。在初始配置過程,中央政府對指標總量進行宏觀調(diào)控,通過行政權(quán)將指標配置給地方政府,排斥市場機制對指標的配置,致使建設(shè)用地指標配置效率低下。

制度成本是政府實施和維持社會公共制度所承擔(dān)的經(jīng)濟損失和付出的社會代價。指標行政配置是政府采用行政手段,運用行政權(quán)配置建設(shè)用地指標,抑制市場機制對資源的配置功能,產(chǎn)生信息成本、尋租成本和社會成本問題,忽視區(qū)域間資源稟賦的差異性,政府在指標配置過程中付出代價,引發(fā)諸多社會矛盾。

2.3 建設(shè)用地指標的市場配置模式

市場是一只“看不見的手”,在資源配置中通過供求機制實現(xiàn)資源高效配置。市場機制是建設(shè)用地指標行政配置改革的方向,是指標行政配置制度的創(chuàng)新。供求機制決定資源配置流向,指標市場配置本質(zhì)是私權(quán)機制,實質(zhì)是通過市場機制為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)爭取更多的建設(shè)用地指標,為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)拓展經(jīng)濟發(fā)展空間。市場配置是行政配置方式的創(chuàng)新,包括價格機制、競爭機制和供求機制方面內(nèi)容的創(chuàng)新。

市場配置是資源配置的新型調(diào)控機制。市場配置對建設(shè)用地指標配置的功能表現(xiàn)在:①調(diào)節(jié)指標配置供求。市場機制作為新型調(diào)節(jié)機制,市場機制主要是通過引導(dǎo)指標利用方向和數(shù)量結(jié)構(gòu),調(diào)節(jié)指標配置供求狀況。②確定指標交易主體。指標交易主體是指標交易的參與者,是指標交易合同簽訂的雙方主體。③確定指標交易數(shù)量及比例。指標交易要堅持適度原則,在市場經(jīng)濟條件下,指標交易通過市場機制調(diào)整指標結(jié)構(gòu),確定指標交易比例,實現(xiàn)建設(shè)用地宏觀總量控制。

3 建設(shè)用地指標市場配置地方制度樣本

指標交易地方制度樣本是指標交易市場化模式。針對指標行政配置的高制度成本問題,浙江省、廣東省等地探索出指標市場化地方制度模式,在實踐中促進指標高效配置。

3.1 耕地異地占補平衡制度

浙江等省在實踐中,探索出指標市場化地方制度模式。耕地占補平衡包括耕地“質(zhì)”和“量”的平衡[1],是指標交易的地方實踐模式,實現(xiàn)跨市縣耕地交易市場化[2]。耕地占補平衡屬于我國耕地保護的重要制度[3],是對指標行政配置模式的創(chuàng)新。在探索指標行政配置改革中,浙江、江蘇等省探索了耕地異地占補平衡模式,主要是:①設(shè)立專門機構(gòu)。專門機構(gòu)是專門負責(zé)指標交易的組織機構(gòu),指導(dǎo)耕地指標補充,對指標交易進行程序化管理。②設(shè)置指標交易平臺。交易平臺是耕地占補平衡的場所,為指標交易主體提供交易信息,規(guī)范化管理耕地異地占補平衡。③建立系統(tǒng)化耕地占補平衡機制。以廣東省為例,該省出臺了《耕地儲備指標交易管理暫行辦法》,規(guī)范占補平衡指標來源、指標價格確定等內(nèi)容,全面落實耕地占補平衡。④建立耕地儲備指標管理臺帳。為了推進耕地占補平衡,嚴格審查耕地占補平衡過程和耕地占補指標交易合同,加強對補充耕地的管理。

3.2 基本農(nóng)田異地代保制度

基本農(nóng)田異地代保制度是指經(jīng)國務(wù)院批準占用基本農(nóng)田的市縣,經(jīng)省人民政府批準委托本行政區(qū)域其他市縣進行基本農(nóng)田代保?；巨r(nóng)田異地代保限制在本行政區(qū)域內(nèi)進行。作為建設(shè)用地擴張制度,基本農(nóng)田異地代保制度的本質(zhì)是地區(qū)之間轉(zhuǎn)讓“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”[4]。但在實踐中,指標市場化調(diào)劑行為必須嚴格遵守土地利用總體規(guī)劃:①基本農(nóng)田異地代保主體是縣級以上的地方政府。在實踐中,基本農(nóng)田限制在省級行政區(qū)域,具體在“市級對市級”、“市級對縣級”和“縣級對縣級”范圍內(nèi)進行。②遵循市場機制。在基本農(nóng)田異地代保實踐中,代保主體遵循市場機制,通過協(xié)商方式訂立代保協(xié)議,報省人民政府批準,實現(xiàn)指標的市場化調(diào)劑。通過基本農(nóng)田異地代保制度,委托方擴展指標空間,代保方獲得補償,雙方互利共贏。③規(guī)定代保補償標準和代保程序。通過異地代保,委托方擴展指標空間,代保方獲得補償。為了避免發(fā)生代保糾紛,代保資金補償標準由委托方和代保方確定,代保必須經(jīng)委托方和代保方國土資源部門商定并上報省國土資源廳批準,方可進行。

3.3 折抵指標有償調(diào)劑制度

為了解決地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地指標需求,浙江等省探索出折抵指標調(diào)劑模式,是以新增耕地面積折抵建設(shè)用地指標[4]。作為指標市場化模式,通過市場機制配置建設(shè)用地指標。折抵指標有償調(diào)劑制度屬于地方指標交易代表性的實踐制度。為了提高指標交易效率,浙江省創(chuàng)造性地引入市場機制[5],在實踐中形成折抵指標有償調(diào)劑制度,主要方法是:①明確規(guī)定折抵指標調(diào)劑范圍。在指標交易實踐中,浙江省為了實現(xiàn)指標交易,明確規(guī)定折抵指標的調(diào)劑范圍。即折抵指標調(diào)劑限制在本行政區(qū)域內(nèi)有償進行,為土地開發(fā)權(quán)的跨區(qū)域交易提供制度保障。②建立省級指標交易平臺。浙江省折抵指標調(diào)劑限制在浙江省行政區(qū)域內(nèi)。為了實現(xiàn)指標交易,浙江省建立了專門進行指標交易的省級指標交易平臺,為指標交易雙方進行指標交易提供便利,促進指標交易主體通過協(xié)商方式實現(xiàn)指標交易,提高指標交易效率。③建立折抵指標調(diào)劑市場。指標調(diào)劑市場是指標交易的專門場所,指標調(diào)出方和調(diào)入方在指標調(diào)劑場所通過平等協(xié)商的方式實現(xiàn)指標調(diào)劑。

4 指標交易的地方制度樣本法律問題分析

實踐中,建設(shè)用地指標市場化地方制度模式存在制度缺陷,指標交易缺乏法律依據(jù)和規(guī)范化程序,指標交易價格沒有真正反映市場價值,指標交易監(jiān)督機制缺失,分析這些法律問題是設(shè)計我國建設(shè)用地指標市場配置制度的關(guān)鍵。

4.1 指標交易缺乏基本的法律依據(jù)

法律規(guī)范是建設(shè)用地指標交易地方制度樣本法律依據(jù),是指標交易合法化的前提。通過對浙江等省指標交易地方制度樣本的實證調(diào)研,目前浙江等省的指標交易都以地方法規(guī)和土地政策為指標交易依據(jù),指標交易缺乏基本法的法律依據(jù),指標交易存在違法風(fēng)險等后果,因此亟需完善基本法,推進指標交易規(guī)范化。《土地管理法》是我國土地的基本法。作為上位法,《土地管理法》未明確規(guī)定指標交易的條件和法律程序,正是由于缺乏基本法依據(jù),浙江等省的指標交易地方制度樣本都是根據(jù)地方的實際情況,缺乏統(tǒng)一指標交易的法律規(guī)范。例如,基本農(nóng)田易地代保已在浙江省實踐,但尚未得到國家相關(guān)法律的認可。為實現(xiàn)基本農(nóng)田易地代保規(guī)范化管理,國土資源部對基本農(nóng)田易地代保制度做了限制性規(guī)定。即除國家重點基礎(chǔ)設(shè)施項目外,禁止隨意改變基本農(nóng)田區(qū)位和面積。由于基本農(nóng)田易地代保制度在實踐中擾亂了土地市場,國務(wù)院于2004年叫停了基本農(nóng)田易地代保制度,對土地市場進行了嚴格的整頓和治理。

4.2 指標交易缺乏規(guī)范化程序

指標交易地方制度樣本作為建設(shè)用地指標市場的調(diào)劑行為,在程序制度上缺乏規(guī)范化的交易程序，主要是:①指標交易缺乏規(guī)范化審查程序。規(guī)范化程序有利于實現(xiàn)指標交易管理規(guī)范化。以基本農(nóng)田異地代保為例,異地代保條件與國土資源部的規(guī)定矛盾。一是法律規(guī)定矛盾。對基本農(nóng)田易地代保條件的規(guī)定,《浙江省基本農(nóng)田保護條例》與國土資源部的文件發(fā)生沖突。二是先占后補程序違背法律。先占后補存在制度缺陷,先占后補耕地質(zhì)量差異大,耕地質(zhì)量存在風(fēng)險隱患,代保土地質(zhì)量低下,違背現(xiàn)行法律,威脅糧食安全。②缺乏規(guī)范化的交易制度。易地代保存在行政干預(yù)性,在行政干預(yù)影響下,異地代保土地價格不能反映土地真實價值,建設(shè)用地總量失控。③指標交易聽證制度缺失。以浙江省折抵指標有償調(diào)劑制度為例,地方政府壟斷土地一級市場,折抵指標有償調(diào)劑制度的本質(zhì)是地方政府的行政行為,是地方政府控制土地開發(fā)權(quán)的交易,剝奪了農(nóng)民的聽證權(quán)。

4.3 指標交易價格沒有真正反映市場價值

通過對指標交易地方制度樣本的實證調(diào)研,指標交易的地方制度并非完全的市場化交易,在指標交易實踐中存在地方政府的指導(dǎo)行為,指標交易價格不能真正反映市場價值。以基本農(nóng)田異地有償代保制度為例,在基本農(nóng)田異地有償代保實踐中,缺乏異地代?；巨r(nóng)田價值核算機制和標準。在基本農(nóng)田異地有償代保中,受土地利益驅(qū)使,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)通過異地代保獲得更高的土地開發(fā)權(quán),突破了基本農(nóng)田保護開發(fā)限制,獲得了高額農(nóng)用地收益。同時,因為異地代保市場的不完全善,代保農(nóng)田補償標準不統(tǒng)一,政府通過行政權(quán)干預(yù)指標的交易行為,引導(dǎo)指標交易價格,隨意干預(yù)指標定價,使交易指標不能真正反映土地的市場價值,抑制市場機制的發(fā)揮。

4.4 指標交易監(jiān)督機制缺失

指標交易的地方制度缺乏指標交易監(jiān)督機制,表現(xiàn)在:①建設(shè)用地總量失控。浙江省通過跨縣(市、區(qū))調(diào)劑,實現(xiàn)折抵指標有償調(diào)劑,實質(zhì)是折抵指標交易。浙江省將指標折抵納入行政管理,在初期階段未干預(yù)折抵指標使用,使指標使用失去控制。受土地利益驅(qū)使,基本農(nóng)田代保耕地質(zhì)量降低,不利于形成建設(shè)用地集約利用機制。②耕地占補平衡質(zhì)量失衡,產(chǎn)生糧食危機。以浙江省折抵指標有償調(diào)劑制度為例,缺乏系統(tǒng)性耕地占補平衡規(guī)定,特別是缺乏耕地占補標準和驗收程序,復(fù)墾后耕地注重數(shù)量平衡,忽視復(fù)墾后耕地質(zhì)量標準,耕地“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象嚴重,加大了耕地占補質(zhì)量監(jiān)管的難度,威脅糧食安全。③規(guī)避國務(wù)院監(jiān)管。國務(wù)院監(jiān)管是保持耕地占補平衡的重要保障?；巨r(nóng)田異地代保制度本質(zhì)是地區(qū)之間轉(zhuǎn)讓“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”,土地整理折抵指標替代國家計劃指標,規(guī)避國務(wù)院對基本農(nóng)田的審批環(huán)節(jié),也規(guī)避了國務(wù)院追繳新增建設(shè)用地有償使用費的行為。

5 建設(shè)用地指標市場配置制度設(shè)計

針對建設(shè)用地指標地方制度樣本存在的制度缺陷,立足于供給側(cè)改革背景,從指標市場配置法律制度視角,提出建設(shè)用地指標市場配置制度設(shè)計。

5.1 在基本法上明確指標交易的法律地位

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著眼點在于改革供給錯配需求的結(jié)構(gòu)性問題,滿足市場的“真實需求”,在基本法上明確指標交易的法律地位,為建設(shè)用地指標交易提供合法性依據(jù)。主要包括:①在《土地管理法》基本法上確立指標交易法律的地位。一是改變《土地管理法》內(nèi)容和定位,使其成為土地法律規(guī)范的基本法,成為指標交易管理的基本法律,為指標交易制度提供法律依據(jù)。二是實踐層面,在《土地利用年度計劃管理辦法》中增加土地利用總體規(guī)劃彈性,合理控制指標空間規(guī)劃,推進“多規(guī)合一”,提升國家資源空間規(guī)劃能力。三是規(guī)范指標交易程序,明確交易條件。指標交易程序制度化是指標交易規(guī)范化管理,是地方指標交易程序的法律依據(jù)。②確立以指標調(diào)劑為合法交易制度模式。指標有償調(diào)劑可緩解土地利用緊張程度。在指標交易制度構(gòu)建和《土地管理法》基本法中將指標有償調(diào)劑模式作為指標交易的制度模式,在法律上將指標調(diào)劑制度合法化,積極探究建設(shè)用地指標行政配置制度改革,實現(xiàn)指標供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。

5.2 建立法律制度推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革

指標交易法律制度是行政配置制度的創(chuàng)新,為指標交易提供制度依據(jù)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中,建立指標交易制度,優(yōu)化土地供應(yīng)數(shù)量和結(jié)構(gòu),實現(xiàn)市場供需端的動態(tài)平衡[6],主要是:①明確規(guī)定指標交易的主體。指標交易主體包括指標交易供應(yīng)方和需求方,即指標交易的買賣主體。在建設(shè)用地指標配置實踐中,中央政府通過行政配置方式,根據(jù)土地行政規(guī)劃將建設(shè)用地指標層層分解給省市縣,省、市、縣在指標利用實踐中出現(xiàn)指標配置不平衡現(xiàn)象,為滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對指標的客觀需求,省、市、縣政府作為指標交易主體,通過市場機制對指標余缺再次配置。在指標再次配置過程,省、市、縣政府是指標交易的主體。中央政府不直接參與指標交易,主要負責(zé)指標總量控制，省級政府承擔(dān)落實指標責(zé)任，市縣級政府是指標直接交易的主體,在指標交易過程中通過協(xié)商談判方式,協(xié)商一致實現(xiàn)指標交易。②規(guī)定合同形式為指標交易規(guī)范文本。合同是當事人協(xié)商一致的結(jié)果，合同屬于比較嚴肅的文本形式,指標交易過程具有復(fù)雜性。為防范指標交易沖突,推進指標交易的規(guī)范化,規(guī)定合同形式為指標交易規(guī)范文本,明確指標交易合同內(nèi)容,推進指標交易的規(guī)范化。③賦予政府指標交易規(guī)制權(quán)。規(guī)制權(quán)在性質(zhì)上屬于調(diào)控權(quán),政府規(guī)制是政府對指標交易規(guī)范和制約,具體是指政府運用公權(quán)力調(diào)控指標交易行為。在建設(shè)用地指標交易中,受市場趨利性影響,指標交易價格偏離市場價值,在這種狀況下賦予政府指標交易規(guī)制權(quán),規(guī)范指標交易行為,防止指標交易價格飆升。

5.3 建立指標交易的監(jiān)管原則

利益衡平原則:供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是通過重新配置生產(chǎn)要素,提高要素配置效率[6]。利益平衡是協(xié)調(diào)相關(guān)方利益達到優(yōu)化狀態(tài)[7]。在指標市場化配置中,利益衡平原則體現(xiàn)指標配置的公正性,主要是:①公共利益與私人利益的衡平。法律關(guān)系的實質(zhì)是利益關(guān)系。為保護農(nóng)民利益,建立指標交易收益分配制度,確定合理的土地增值收益分配比例,明確土地增值分配權(quán)利邊界,保障農(nóng)民的參與權(quán),提高農(nóng)民的收益份額和比例。同時,在指標交易過程中建立市場補償機制,按“市場價格”標準進行補償,具體在指標交易過程中由國家和農(nóng)民通過協(xié)商方式,實現(xiàn)指標交易主體地位平等,公平填補處于弱勢地位的農(nóng)民損失。②區(qū)域之間利益的衡平。區(qū)域之間因資源稟賦、經(jīng)濟區(qū)位、發(fā)展階段和環(huán)境容量差異決定各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)差異性,是引起區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展的重要因素。一是建立公平的指標交易補償制度。指標交易補償制度是政府通過空間引導(dǎo)政策,調(diào)控各區(qū)域之間的建設(shè)用地指標,以財政轉(zhuǎn)移支付方式對指標調(diào)出方進行補償,增加其耕地保護和生態(tài)維護費用,縮小區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展差距。二是建立區(qū)域間的指標交易補償制度。指標交易補償制度可通過談判方式實現(xiàn),是確保區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。在指標交易過程中,地方政府作為指標交易的主體,指標交易補償具體由指標交易雙方通過協(xié)商談判方式,達成意思表示一致的結(jié)果。地方政府是指標交易主體,地方政府通過市場機制對指標進行配置,提高指標的配置效率。

正當程序原則:程序是指應(yīng)當遵循的方式和步驟。公權(quán)力具有天然擴張性,為提高指標配置效率,指標交易必須堅持正當程序原則,限制權(quán)力對權(quán)利的制約,主要是:①建立指標交易程序公開制度。在建設(shè)用地指標交易中,地方政府在建立指標市場交易過程中要做到信息公開,充分保障農(nóng)民的知情權(quán)。如果農(nóng)民權(quán)益受損,地方政府應(yīng)保證其渠道暢通,通過訴訟獲得保障。正當程序原則還包括聽證制度。農(nóng)民利益受到損失時享有陳述和辯解權(quán)利,通過聽證農(nóng)民才能陳述意見,為自己辯解,爭取權(quán)益。②建立指標交易公示制度。建立指標交易公示制度的目的在于向社會公開或公告指標交易內(nèi)容。建設(shè)用地指標交易內(nèi)容是在評估的基礎(chǔ)上,由指標交易主體通過協(xié)商等程序制度確立,建設(shè)用地指標交易合同是確定指標交易內(nèi)容的重要形式。指標交易合同訂立后,在政府決策實施前要通過公示制度將行政機關(guān)指標交易決策方案公開,包括決策目的、指標交易土地位置、面積、指標補償費標準,預(yù)期效果等,通過行政機關(guān)的公示欄、網(wǎng)絡(luò)等新媒體向社會公示,實現(xiàn)政府指標交易決策民主化。

5.4 建立指標交易程序制度

指標交易程序制度是指標交易制度化和程序化的重要制度。在指標交易過程中,通過完善耕地占補平衡制度,建立指標交易行政許可和政府規(guī)制制度,建立指標交易程序制度,規(guī)范指標交易程序,促進指標市場配置制度化。

完善耕地占補平衡監(jiān)督制度:在耕地占補平衡操作實踐中,通過耕地“占一補一”掩蓋實質(zhì)“平衡”[8]。為保證補償耕地質(zhì)量,應(yīng)加強對耕地占補平衡的監(jiān)督。通過耕地占補平衡指標區(qū)域供需調(diào)節(jié),控制建設(shè)用地總量,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護“平衡”。一是數(shù)量動態(tài)平衡。實現(xiàn)耕地資源的新開墾數(shù)量與減少數(shù)量動態(tài)平衡和一致。二是質(zhì)量動態(tài)平衡。堅持質(zhì)量動態(tài)平衡,確保新補充耕地與被占用耕地質(zhì)量的一致性,實現(xiàn)耕地質(zhì)量動態(tài)平衡。在指標交易過程中,通過耕地占用補償制度,嚴格遵守“18億畝耕地保護紅線”,實現(xiàn)耕地占補的數(shù)量和質(zhì)量平衡,運用市場機制,發(fā)揮政府對建設(shè)用地指標的調(diào)控職能,實現(xiàn)對建設(shè)用地總量的控制。

構(gòu)建指標交易行政許可制度:供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板,從要素市場著手提高供給體系質(zhì)量和效率[9]。行政許可制度是指標交易的前提,目的是實行指標交易許可批準制度,加強指標入市交易監(jiān)督,制約指標交易的投機行為。建設(shè)用地指標交易的前提是排污權(quán)總量控制和排污許可證制度。為了加強指標交易的行政許可、控制建設(shè)用地規(guī)模,國土資源部門應(yīng)將建設(shè)用地指標交易預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批等事項都納入行政許可范圍,對有違法行為的指標交易實行否決制度;建立土地審批責(zé)任追究制度。此外,強化各級國土部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收等事項審批進行監(jiān)管,各級國土部門批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用要符合公益性目的;加強上級國土部門對下級國土部門指標的監(jiān)督。

建立指標交易政府規(guī)制制度:行政配置導(dǎo)致嚴重失衡的利益分配格局[10],因此推進供給側(cè)改革要發(fā)揮市場機制功能,建設(shè)用地指標配置要通過市場進行配置[11]。在市場條件下,建設(shè)用地指標價格受市場因素影響呈現(xiàn)波動性,產(chǎn)生指標投機行為,指標交易中政府規(guī)制制度可控制指標交易的投機風(fēng)險[11],發(fā)揮政府指標交易管理者職能,推進指標供給側(cè)改革。在供給側(cè)改革下和建設(shè)用地指標市場配置制度設(shè)計中建立指標交易的政府規(guī)制制度,規(guī)范政府指標交易行為,政府在建設(shè)用地指標市場配置過程中，重點在于審查指標交易價格,對指標交易價格進行規(guī)制,具體體現(xiàn)為:當指標交易價格過高并超過指標評估價值時,政府有權(quán)限制和禁止指標交易,限制指標進入土地交易市場,有效調(diào)節(jié)指標供需結(jié)構(gòu),實現(xiàn)指標交易市場均衡發(fā)展,宏觀調(diào)控指標供給側(cè),實現(xiàn)指標供給側(cè)與需求側(cè)平衡,提高指標配置的效率,實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的有效性[12]。

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