加強(qiáng)地方入河排污口監(jiān)督管理的思考與建議

牛 娜

（水利部珠江流域水資源保護(hù)局，510611，廣州）

水利部自2016年起組織各流域機(jī)構(gòu)開展省（自治區(qū)、直轄市）年度水資源管理專項(xiàng)監(jiān)督檢查，檢查結(jié)果作為各省（自治區(qū)、直轄市）年度最嚴(yán)格水資源管理制度考核評(píng)分的重要依據(jù)。筆者連續(xù)參與了2016年、2017年珠江流域部分?。ㄗ灾螀^(qū)）水資源管理專項(xiàng)監(jiān)督檢查工作，通過對(duì)入河排污口的實(shí)地監(jiān)督檢查，比較系統(tǒng)、深入地了解了地方特別是市縣兩級(jí)在入河排污口監(jiān)督管理方面的工作進(jìn)展和存在的主要問題，對(duì)地方入河排污口監(jiān)督管理工作進(jìn)行了若干思考。

一、地方入河排污口監(jiān)督管理工作進(jìn)展

1.普查登記

2005—2007年，在水利部的統(tǒng)一部署下，珠江流域各?。ㄗ灾螀^(qū)）開展了入河排污口普查登記工作，將已有入河排污口登記在冊(cè)，并以此為界，已有的入河排污口不再進(jìn)行設(shè)置審批，新設(shè)入河排污口則應(yīng)履行行政許可審批手續(xù)。通過普查登記，流域各省（自治區(qū)）掌握了已有入河排污口的基本情況，建立了檔案，為監(jiān)督管理打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2011年全國(guó)水利普查再次對(duì)入河排污口進(jìn)行了普查核實(shí)。各?。ㄗ灾螀^(qū)）對(duì)入河排污口分為規(guī)模以上（日排放廢污水300t或年排放10×104t以上）、規(guī)模以下進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，查清了入河排污口的設(shè)置單位、排污類型、排污方式等，并建立了電子臺(tái)賬，進(jìn)一步摸清了入河排污口的“家底”。

2.制度建設(shè)

珠江流域各省（自治區(qū)）根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了相應(yīng)法規(guī)，如貴州省人大頒布了《貴州省水資源保護(hù)條例》，主要內(nèi)容為入河排污口監(jiān)督管理。還有的省出臺(tái)了入河排污口監(jiān)督管理細(xì)則、水功能區(qū)管理辦法，對(duì)轄區(qū)內(nèi)入河排污口的分級(jí)監(jiān)管、設(shè)置論證、信息報(bào)告報(bào)送、統(tǒng)計(jì)復(fù)核等進(jìn)行了明確規(guī)定。

3.行政審批

省級(jí)水行政主管部門公開的行政審批事項(xiàng)中均將入河排污口設(shè)置審核列入行政許可審批事項(xiàng)，并且規(guī)定了相關(guān)許可程序。地方水行政主管部門在這方面的工作則參差不齊，有的已列為許可事項(xiàng)，但大多數(shù)仍然沒有納入許可范圍。廣東省中山、珠海兩市在規(guī)范入河排污口設(shè)置審批方面認(rèn)真履責(zé)、規(guī)范管理，工作走在流域各地級(jí)市前列。

4.監(jiān)測(cè)工作

流域部分?。ㄗ灾螀^(qū)）已開展入河排污口常規(guī)監(jiān)測(cè)，廣西在2015年已實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)模以上入河排污口的全覆蓋監(jiān)測(cè)，云南也對(duì)轄區(qū)內(nèi)約40%的規(guī)模以上入河排污口開展了監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，其他省對(duì)入河排污口的監(jiān)測(cè)相對(duì)滯后或尚未開展。

二、監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.履職認(rèn)識(shí)不到位

雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列入河排污口管理工作制度，但實(shí)際工作中部分地方仍然存在入河排污口現(xiàn)狀不明、監(jiān)管權(quán)責(zé)不清、設(shè)置布局不合理、監(jiān)測(cè)能力和監(jiān)管手段不足等問題?！安辉腹堋⒉桓夜?、管不了”的思想較為嚴(yán)重。因?yàn)槁穆氄J(rèn)識(shí)不到位，工作難以有效開展。

2.審批不規(guī)范、部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制不健全

檢查中普遍存在入河排污口設(shè)置申請(qǐng)審批不規(guī)范現(xiàn)象，包括不進(jìn)行科學(xué)論證、缺少論證報(bào)告、不組織技術(shù)審查、不批復(fù)或批復(fù)內(nèi)容不全、以登記代替審批等；普遍存在獲得環(huán)評(píng)批復(fù)但未取得入河排污口設(shè)置同意，以及排污許可證批準(zhǔn)的入河污染物種類、總量與水行政主管部門同意的排放量不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象。地方政府的水利、環(huán)保、住建部門均具備相關(guān)排污口管理職能，但在實(shí)際管理中缺乏部門聯(lián)動(dòng)、共享機(jī)制，導(dǎo)致入河排污口設(shè)置審批與環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度之間不銜接。部門間涉及排污監(jiān)管的信息缺乏共享，各部門掌握的入河排污口布局規(guī)劃、設(shè)置管理、在線監(jiān)測(cè)、排污單位實(shí)時(shí)生產(chǎn)運(yùn)行情況等信息也未充分共享。

3.大量已建入河排污口未納入規(guī)范管理

《入河排污口監(jiān)督管理辦法》第十七條規(guī)定：“水法實(shí)施前已經(jīng)設(shè)置入河排污口的單位，應(yīng)當(dāng)在該辦法施行后到入河排污口所在地縣級(jí)人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)所屬管理單位進(jìn)行入河排污口登記，由其匯總并逐級(jí)報(bào)送有管轄權(quán)的水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)?！贝艘?guī)定在大部分地區(qū)實(shí)際上未得到有效貫徹落實(shí)，2002年以前設(shè)置的入河排污口大部分未到水行政主管部門登記，2002年以后設(shè)置的入河排污口又有很多未經(jīng)水行政主管部門審核同意，造成地方水行政主管部門對(duì)現(xiàn)有入河排污口基本情況不掌握，大量新老存量排污口未納入水行政主管部門的管理范圍。

4.現(xiàn)有入河排污口設(shè)置布局不合理

檢查中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等仍存在入河排污口，此外部分入河排污口廢污水排放與水功能區(qū)管理要求不相適應(yīng)，部分水功能區(qū)工業(yè)排污口過于集中，明顯超過水域納污能力，水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)保護(hù)壓力大。還有的地方審批時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，在Ⅱ類水質(zhì)目標(biāo)功能區(qū)中批準(zhǔn)設(shè)置入河排污口。

5.基層技術(shù)力量薄弱、監(jiān)管能力有限

地方各級(jí)水行政主管部門的入河排污口監(jiān)管技術(shù)力量普遍比較薄弱，大部分基層水行政主管部門缺乏入河排污口監(jiān)管專業(yè)人員，執(zhí)法技術(shù)人員嚴(yán)重不足，一人多崗、一崗多責(zé)現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致入河排污口監(jiān)管履職不到位、歷史欠賬較多。

三、加強(qiáng)地方入河排污口監(jiān)督管理工作建議

1.準(zhǔn)確把握新時(shí)代的新要求

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)社會(huì)不平衡不充分的發(fā)展，很重要的部分在水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的保護(hù)方面，必須充分認(rèn)識(shí)到做好入河排污口監(jiān)督管理工作的重要性。因此應(yīng)該切實(shí)提高履職認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，把強(qiáng)化入河排污口管理作為一項(xiàng)重要任務(wù)。

2.明確工作目標(biāo)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

2017年年底，水利部安排部署開展了入河排污口調(diào)查摸底和規(guī)范整治專項(xiàng)行動(dòng)，要求在2018年6月底完成調(diào)查摸底，8月完成規(guī)范整治。各地應(yīng)以此為加強(qiáng)入河排污口管理的契機(jī)，逐步建立起權(quán)責(zé)明確、制度健全、規(guī)劃齊備、監(jiān)控到位的入河排污口監(jiān)管體系，做到入河排污口設(shè)置有審批、整治依規(guī)劃、排污狀況有監(jiān)控、排污總量不超標(biāo)。入河排污口設(shè)置審批權(quán)限下放到市、縣，容易造成管理上的漏洞，省級(jí)審批項(xiàng)目地方很難履職及掌握有關(guān)信息，應(yīng)按分級(jí)管理原則劃分省、市、縣相應(yīng)權(quán)限，完整履行入河排污口監(jiān)管責(zé)任。

3.以河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制為抓手強(qiáng)化監(jiān)督管理

全面推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的6大任務(wù)中，有4項(xiàng)涉及水資源保護(hù)、水污染防治工作。入河排污口監(jiān)督管理是各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)的重要職責(zé)，利用好河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制這個(gè)機(jī)制平臺(tái)，在入河排污口監(jiān)督管理中大有可為，應(yīng)將有關(guān)任務(wù)逐級(jí)逐段分解給各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)，實(shí)施清單管理，納入“一河一策”方案。入河排污口的整治及規(guī)范管理要作為評(píng)估考核河長(zhǎng)湖長(zhǎng)的重要內(nèi)容，使入河排污口管理工作達(dá)到事半功倍的效果。

4.科學(xué)管理，推進(jìn)入河排污口規(guī)范化建設(shè)

對(duì)極少數(shù)在飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等法律法規(guī)禁止區(qū)域設(shè)置的入河排污口應(yīng)堅(jiān)決限期取締。對(duì)2002年水法施行前已建成的入河排污口，按分級(jí)管理權(quán)限進(jìn)行登記。2002年后建成的，未經(jīng)主管部門的設(shè)置同意，但其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)已經(jīng)主管部門審批的入河排污口，綜合考慮環(huán)評(píng)審批結(jié)論進(jìn)行評(píng)估，符合要求的按權(quán)限補(bǔ)辦手續(xù)、納入日常監(jiān)管，不符合要求的進(jìn)行整治和規(guī)范。2002年后建成的，未經(jīng)主管部門的設(shè)置同意、其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)也未經(jīng)主管部門審批的入河排污口，應(yīng)責(zé)令拆除并恢復(fù)原狀。健全地方入河排污口臺(tái)賬，完善入河排污口設(shè)置、檢查、監(jiān)測(cè)、通報(bào)、臺(tái)賬等全過程管理要求，加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督檢查和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。

5.重視入河排污口監(jiān)測(cè)，建立排污量檔案

各地應(yīng)高度重視，安排相應(yīng)預(yù)算，按分級(jí)管理權(quán)限進(jìn)行分級(jí)監(jiān)測(cè)。對(duì)排污量超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及水功能區(qū)納污能力的，應(yīng)及時(shí)報(bào)告地方政府并建立排污量檔案，規(guī)范入河排污口的信息管理。

6.加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)，強(qiáng)化基礎(chǔ)保障

入河排污口監(jiān)督管理是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的行政管理工作，提高市、縣基層工作人員的監(jiān)管水平和專業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)從業(yè)人員的技術(shù)培訓(xùn)是關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí)還應(yīng)加大能力建設(shè)，建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的投入保障機(jī)制，健全并充實(shí)入河排污口監(jiān)管隊(duì)伍，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控、執(zhí)法以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估評(píng)價(jià)、信息化等基礎(chǔ)設(shè)施與能力建設(shè)，不斷提升入河排污口監(jiān)控監(jiān)管能力。 ■

參考文獻(xiàn)：

[1]石秋池.把住入河排污關(guān)，加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)督管理[J].中國(guó)水利，2007（7）.