芻議行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度完善

□ 薛志英 彭葵葵

近年來(lái)，行政主體濫用行政權(quán)或者怠于行使職權(quán)等行政違法行為致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的現(xiàn)象屢禁不止?；跈z察權(quán)的法律監(jiān)督屬性，不少檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中積極探索行政違法檢察監(jiān)督，獲取了有益的經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，提出檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正”。此后，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在部分地區(qū)試點(diǎn)公益訴訟，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，被作為公益訴訟的訴前程序，在試點(diǎn)十三個(gè)省份的檢察機(jī)關(guān)廣為開展[1]，廣東作為公益訴訟的試點(diǎn)地區(qū)之一，開展了公益訴訟和行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有益探索。試點(diǎn)工作所安排的由檢察機(jī)關(guān)向違法或不當(dāng)行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件，實(shí)際上是要求檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)介入到行政行為中，其本質(zhì)上涉及行政權(quán)與司法權(quán)之間的配置問(wèn)題。[2]（P29）而這一問(wèn)題存在著一些亟需理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)行深入探討和解決的問(wèn)題。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性理論探析

目前，理論界存在一種觀點(diǎn)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，屬于檢察職能的拓展，實(shí)則不然，檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，是檢察權(quán)的外部監(jiān)督和行政行為的法律救濟(jì)途徑，屬于司法監(jiān)督的重要組成部分，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)的應(yīng)有之義，不是檢察權(quán)的職能擴(kuò)張，更不是其新興的權(quán)能。時(shí)任最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長(zhǎng)鄭新儉在第十七屆全國(guó)檢察理論研究年會(huì)上指出，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，既是對(duì)依憲治國(guó)、依憲治政的實(shí)際落實(shí)，也是法律監(jiān)督立法本意的回歸。[3]（P11）

（一）合法性

我國(guó)《憲法》第一百二十九條規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)刑事訴訟實(shí)施法律監(jiān)督以外，還對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在《決定》中，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有不規(guī)范作為的，應(yīng)當(dāng)依法督促予以糾正。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第六條，該條規(guī)定了人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任。此外，相關(guān)司法解釋《人民檢察院關(guān)于辦理檢察建議案件的若干規(guī)定（試行）》中明確了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法和管理中存在的問(wèn)題提出檢察建議進(jìn)行糾正，包括對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的行為追究相應(yīng)行政責(zé)任，通常以“檢察建議書”的書面形式建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法糾正并作出處理。新修訂的《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定了人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。該項(xiàng)立法是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法制化進(jìn)程中的一項(xiàng)重大成果，通過(guò)訴訟法的形式確定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的方式包括檢察建議和提起行政公益訴訟，使得理論界對(duì)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督合法性的質(zhì)疑得以逐漸消彌。

（二）必要性

黨的十八大以來(lái)，隨著我國(guó)法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)和工作人員依法行政的法治觀念明顯增強(qiáng)，但在行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然存在著行政不作為、亂作為等問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)法治政府建設(shè)的目標(biāo)，除了依靠行政機(jī)關(guān)的自我約束與監(jiān)督之外，還需要引入外部監(jiān)督力量，構(gòu)建科學(xué)、合理、嚴(yán)密的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系。雖然行政行為的外部監(jiān)督已有人大監(jiān)督、人民法院的行政訴訟以及黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)與公民的監(jiān)督等監(jiān)督力量，但是人大的監(jiān)督不具有連續(xù)性，無(wú)法對(duì)行政行為進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督；受制于行政訴訟“不告不理”的原則，通過(guò)法院行政訴訟監(jiān)督行政行為的范圍極其有限；公民和社會(huì)的監(jiān)督不具有強(qiáng)制力。在現(xiàn)有監(jiān)督力量缺失的大背景下，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督就顯得尤為必要。建立健全行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督機(jī)制可以有效地改變目前普遍存在的公權(quán)力擴(kuò)張與監(jiān)督弱化的問(wèn)題。[4]（P9）從理論上講，檢察機(jī)關(guān)在憲法意義上是與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)相平行的權(quán)利分支，檢察監(jiān)督不僅局限于刑事司法領(lǐng)域或訴訟監(jiān)督領(lǐng)域,對(duì)重大違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督是檢察權(quán)的本質(zhì)要求，是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的客觀要求。[5]（P54）檢察監(jiān)督作為專門的司法監(jiān)督，能夠有效克服人大監(jiān)督力度不足、缺乏有效性，內(nèi)部監(jiān)督封閉、隨意、缺乏獨(dú)立性，社會(huì)與公民監(jiān)督薄弱，監(jiān)督環(huán)節(jié)單一、監(jiān)督缺乏全面性等問(wèn)題。

（三）可行性

檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)既有一定的監(jiān)督又有協(xié)作配合，二者的良性互動(dòng)是分工制約的有益補(bǔ)充。檢察權(quán)與行政權(quán)雖然是兩種不同性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力，但二者保護(hù)公民、法人正當(dāng)權(quán)利與實(shí)現(xiàn)公共利益、社會(huì)公平正義的憲法任務(wù)和價(jià)值追求是相同的，這是檢察權(quán)與行政權(quán)協(xié)作配合的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。此外，基于訴訟檢察監(jiān)督已經(jīng)延伸出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的內(nèi)容，這也為檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作提供了現(xiàn)實(shí)可行性和實(shí)踐基礎(chǔ)。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有偵查監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)和刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中，具有發(fā)現(xiàn)行政違法行為的職權(quán)優(yōu)勢(shì)和人員專業(yè)的優(yōu)點(diǎn)。具體而言，偵查監(jiān)督部門有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)移送犯罪線索的行為進(jìn)行監(jiān)督，并通過(guò)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索。行政訴訟監(jiān)督從實(shí)質(zhì)上看，也是對(duì)進(jìn)入訴訟領(lǐng)域的行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督。目前，正在開展的公益訴訟促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職的做法也為推行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)分析

（一）檢察權(quán)與行政權(quán)的檢察邊界不清

檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督邊界不清是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實(shí)務(wù)中存在的突出問(wèn)題，該問(wèn)題存在的原因一方面是我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍作出明確的規(guī)定，各個(gè)地方的做法不一；另一方面是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足。

該問(wèn)題在實(shí)務(wù)中主要有兩種表現(xiàn)形式：一種是越界監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)未能堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的職能定位，在實(shí)際工作中扮演行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)者的角色，代行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。目前，一些地方的基層檢察院參與當(dāng)?shù)毓ど獭⒊枪艿刃姓C(jī)關(guān)的日常聯(lián)合執(zhí)法，很顯然破壞了行政權(quán)的獨(dú)立性。檢察權(quán)作為外部監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以通過(guò)監(jiān)督督促行政權(quán)良好運(yùn)行為目的，不應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行一般性干預(yù)。另一種是檢察機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)督職責(zé)，表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)不敢監(jiān)督、不愿意監(jiān)督、監(jiān)督虛化。以廣東省為例，部分基層檢察院全年行政執(zhí)法監(jiān)督案件數(shù)量不足10件，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作未引起行政機(jī)關(guān)足夠的重視，檢察建議回復(fù)率和整改率均不高。檢察機(jī)關(guān)在向行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促履職的檢察建議后不注重跟進(jìn)監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督虛化，流于形式。

筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法活動(dòng)復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)，檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)是程序上的強(qiáng)制力，即從外部建議或督促行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行為，而不能由檢察機(jī)關(guān)直接變更、撤銷行政行為，也不能代替行政機(jī)關(guān)做出行政行為。監(jiān)督不是參與，更不是替代，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)正確定位，補(bǔ)“缺位”而不“越位”。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不應(yīng)侵犯行政權(quán)的獨(dú)立性，不能越權(quán)越位，不能干涉行政機(jī)關(guān)正常推進(jìn)的執(zhí)法活動(dòng)，更不能越俎代庖，代行或變相實(shí)施執(zhí)法權(quán)，只有這樣，才能確保國(guó)家權(quán)力架構(gòu)和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)科學(xué)明晰，這是行政權(quán)自治與檢察權(quán)謙抑性的共同要求。

（二）監(jiān)督方式單一且缺乏剛性約束力

從立法表述上看，檢察權(quán)是一種剛性權(quán)力，事實(shí)上也應(yīng)當(dāng)具有足夠的剛性，否則便無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的目的。[6]（P162-170）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督主要通過(guò)以下幾種方式實(shí)現(xiàn)：一是在辦理民事行政訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法行政行為；二是通過(guò)其他內(nèi)設(shè)部門辦理公訴、批捕等案件中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法行政行為；三是通過(guò)行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺(tái)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法行為線索，但主要監(jiān)督方式都是通過(guò)“檢察建議”這一載體。檢察建議是人民檢察院在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度、依法履行職責(zé)、加強(qiáng)內(nèi)部制約，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的一種重要方式。檢察建議雖然具有使用靈活、適用面廣等優(yōu)勢(shì)，但是我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)檢察建議的法律效力作出明確規(guī)定。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)檢察建議給予足夠的重視，或者敷衍了事只是回復(fù)了檢察建議，并沒(méi)有實(shí)際的整改措施，那么檢察建議的效力就無(wú)法實(shí)現(xiàn)①。結(jié)合現(xiàn)行法律及司法實(shí)踐，各地檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式主要有發(fā)出檢察建議、督促起訴、支持起訴、提起行政公益訴訟等，檢察建議只是其中一種方式，但在實(shí)踐中幾乎成為唯一的使用方式。

（三）行政機(jī)關(guān)違法行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制不健全

全面、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)行政違法行為是開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的前提和基礎(chǔ)，行政權(quán)的運(yùn)行具有封閉性，外部監(jiān)督力量很難直接獲取行政執(zhí)法信息。目前，檢察機(jī)關(guān)受理的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件線索，大多數(shù)是在內(nèi)設(shè)職能部門辦理案件的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的,案件線索數(shù)量少，來(lái)源單一。多數(shù)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)未能與行政機(jī)關(guān)共享執(zhí)法信息，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案源不豐富，制約了檢察監(jiān)督的廣度和深度。即便部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間建立了“兩法銜接”工作機(jī)制，但在實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息仍無(wú)法及時(shí)傳遞給檢察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效能得不到充分發(fā)揮。

（四）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督調(diào)查機(jī)制不健全

作為行使檢察權(quán)的先決條件，調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的組成部分，[7]（P16-18）可見，調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要保障。根據(jù)《檢察院試點(diǎn)實(shí)施辦法》第六條和第三十三條明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)具有調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料，詢問(wèn)行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等調(diào)查取證的權(quán)力，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查取證，從而使證明對(duì)象的事實(shí)得以特定化。從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查核實(shí)權(quán)，但是調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行和保障機(jī)制卻沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用效果不太理想。目前，調(diào)查核實(shí)權(quán)存在的最大問(wèn)題為當(dāng)調(diào)查對(duì)象不配合時(shí)，缺乏相應(yīng)的約束和懲戒機(jī)制。調(diào)查對(duì)象出于自身利益考慮，往往在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)采取各種方式不予配合甚至阻撓，或者趨利避害只提供部分信息。檢察機(jī)關(guān)無(wú)法充分掌握行政機(jī)關(guān)不作為或者亂作為的違法行為的證據(jù)，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的一系列工作將會(huì)受到阻礙。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的完善路徑

（一）明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的原則

以重要原則為指導(dǎo)，劃定檢察監(jiān)督權(quán)行使的邊界對(duì)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的發(fā)展尤為重要，關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)秉持的原則，學(xué)界認(rèn)識(shí)不一，筆者認(rèn)為，從有利于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的救濟(jì)角度出發(fā)，應(yīng)堅(jiān)持職權(quán)法定原則、適當(dāng)與必要性原則（有限監(jiān)督原則）、事后監(jiān)督原則。

1.職權(quán)法定原則

雖然我國(guó)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督尚在探索之中，但人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位是符合國(guó)情的，[8]（P102-110）在建構(gòu)系統(tǒng)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度之前，監(jiān)督的合法性是首先需要解決的問(wèn)題，所以依法監(jiān)督應(yīng)作為首要原則。筆者認(rèn)為，職權(quán)法定原則包括監(jiān)督職權(quán)法定和監(jiān)督事由法定兩個(gè)維度。職權(quán)法定應(yīng)遵循“無(wú)法律即無(wú)監(jiān)督”理念，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的建立及運(yùn)行均應(yīng)當(dāng)符合法律基本原則，獲得法律的授權(quán)。此處的法律可做廣義的解釋，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋。當(dāng)前，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督由于缺乏法律上的明確規(guī)定，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法、行政法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，積極探索實(shí)踐，制定了一些地方性的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則。這些規(guī)則主要是行政執(zhí)法的監(jiān)督規(guī)則，并沒(méi)有超越我國(guó)《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，其可在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索階段發(fā)揮一定的作用，待立法時(shí)機(jī)成熟、制定法律或司法解釋后再停止適用，以利于依法監(jiān)督原則的落實(shí)。[9]（P94-101）監(jiān)督事由法定是指檢察監(jiān)督的范圍、方法、程序也需有明確的法律規(guī)定，且檢察機(jī)關(guān)不能越權(quán)行使，否則行為無(wú)效。

由表1可以看出，楊桐、馬銀花、烏飯樹、薯豆、青岡平均混交度分別為0.8125、0.7500、0.7647、0.8750、0.7500，說(shuō)明這些樹種在林分中處于高度混交狀態(tài)，且楊桐、烏飯樹、薯豆、青岡無(wú)林木處于零度混交狀態(tài)；潤(rùn)楠處于極強(qiáng)度混交狀態(tài)的林木頻率為58.8%，強(qiáng)度混交的頻率為0，在零度混交、弱度混交和中庸?fàn)顟B(tài)的林木株數(shù)大體相等。檵木、杉木、東南石櫟和冬青在低度混交狀態(tài)的林木較少，主要分布在中高度混交狀態(tài)。

2.適當(dāng)與必要性原則

檢察權(quán)與行政權(quán)同屬公權(quán)力，公權(quán)力自身要求具有一定的穩(wěn)定性，這是產(chǎn)生公信力的必然要求。[10]（P195-201）檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督、必要的監(jiān)督。監(jiān)督的適當(dāng)性主要體現(xiàn)在監(jiān)督的范圍，囿于檢察機(jī)關(guān)人力、物力和檢察職能的限制，檢察機(jī)關(guān)不可能對(duì)行政機(jī)關(guān)的全部行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，也不可能對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行全程監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)在開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督時(shí)應(yīng)確定監(jiān)督范圍和重點(diǎn)，正確把握檢察監(jiān)督的邊界。監(jiān)督的必要性體現(xiàn)在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的價(jià)值追求。檢察監(jiān)督不能僅局限于“糾錯(cuò)”功能，對(duì)于一般性行政違法，行政機(jī)關(guān)自行糾正并無(wú)障礙的，或者一般行政瑕疵對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益影響不大的，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有必要介入監(jiān)督，以免浪費(fèi)司法資源。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是必要、重點(diǎn)、有限的監(jiān)督：（1）堅(jiān)持監(jiān)督的必要性：行政違法行為必須嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。對(duì)于輕微的行政違法或行政瑕疵，一般通過(guò)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制解決。（2）堅(jiān)持監(jiān)督的精準(zhǔn)性。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督必然對(duì)行政行為的效率和正常運(yùn)行產(chǎn)生一定的影響，因此，檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督必須做到準(zhǔn)確定位問(wèn)題，精準(zhǔn)發(fā)力。

3.事后監(jiān)督原則

該原則解決的是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的時(shí)機(jī)問(wèn)題。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督介入的時(shí)間點(diǎn)不同，可將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督分為對(duì)過(guò)程監(jiān)督和對(duì)結(jié)果的監(jiān)督兩種。對(duì)過(guò)程監(jiān)督是在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中，一旦出現(xiàn)違法情形，檢察機(jī)關(guān)隨時(shí)介入監(jiān)督以避免危害結(jié)果的發(fā)生。對(duì)結(jié)果的監(jiān)督則是在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法完畢以后，檢察機(jī)關(guān)再介入調(diào)查以追究違法行為人法律責(zé)任的監(jiān)督。目前實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督的時(shí)機(jī)存在分歧，筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事后監(jiān)督的原則，該原則與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督謙抑性的屬性相一致。行政權(quán)具有高效性、及時(shí)性的特點(diǎn)，行政執(zhí)法活動(dòng)涉及社會(huì)諸多領(lǐng)域，面廣量大、事無(wú)巨細(xì)，行政管理專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，為了保證行政權(quán)的完整性，尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，檢察機(jī)關(guān)一般不宜介入事中監(jiān)督。

（二）準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的深度

所謂監(jiān)督深度，借用的是表達(dá)行政訴訟司法審查深度的術(shù)語(yǔ)，指的是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督是局限于合法性，還是同時(shí)包括合理性。[11]（P6-9）筆者認(rèn)為，合法性監(jiān)督毫無(wú)疑問(wèn)是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的內(nèi)容，但對(duì)于行政行為的合理性是否應(yīng)予以監(jiān)督存有爭(zhēng)議，應(yīng)區(qū)分不同的案件情況進(jìn)行分析。結(jié)合行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實(shí)踐，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為開展監(jiān)督：（1）行政執(zhí)法主體是否合法；（2）是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)的行為；（3）是否存在拒不履行或拖延履行法定職責(zé)的情形；（4）是否存在適用法律、法規(guī)、規(guī)章錯(cuò)誤的情形；（5）其他嚴(yán)重侵犯公益的行政行為。檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督外，還應(yīng)對(duì)具體行政行為的合理性進(jìn)行監(jiān)督。具體行政行為的合理性可以理解為行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)過(guò)分干預(yù)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)明顯超過(guò)合理限制的，檢察機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。

（三）構(gòu)建完整的監(jiān)督權(quán)能機(jī)制

從法律監(jiān)督的實(shí)際運(yùn)行看，一個(gè)完整意義上的法律監(jiān)督活動(dòng)，包括獲取被監(jiān)督主體實(shí)施法律、法規(guī)情況的信息，對(duì)獲得的法律法規(guī)實(shí)施的情況進(jìn)行審查，對(duì)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)審查或調(diào)查的情況提出監(jiān)督糾正意見等幾個(gè)階段。即對(duì)被監(jiān)督事項(xiàng)的知情權(quán)，對(duì)獲得的法律實(shí)施情況的審查權(quán)，對(duì)違法犯罪情況的調(diào)查權(quán)，啟動(dòng)特定監(jiān)督程序的權(quán)能等。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督必須構(gòu)建完善的監(jiān)督權(quán)能機(jī)制。

1.賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法信息的知情權(quán)

司法實(shí)踐中行政執(zhí)法檢察監(jiān)督存在監(jiān)督不力、監(jiān)督事項(xiàng)不準(zhǔn)確、監(jiān)督效果不理想等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為情況的全面掌握是一個(gè)重要的原因?！稕Q定》提到“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移，以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接”，這說(shuō)明了建立行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)信息共享機(jī)制的重要性和緊迫性。

目前，一些地方已經(jīng)參照行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)建立行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)，確保檢察機(jī)關(guān)能及時(shí)了解行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的具體情況，從而在對(duì)所獲信息進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，判斷其行政執(zhí)法行為是否存在錯(cuò)誤，并根據(jù)行政機(jī)關(guān)所發(fā)生的錯(cuò)誤種類及其性質(zhì)，有針對(duì)性的啟動(dòng)監(jiān)督程序，提出監(jiān)督糾正意見。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與行政機(jī)關(guān)共同協(xié)商確定執(zhí)法信息共享的范圍和方式，確定檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的對(duì)接聯(lián)系機(jī)制，確定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的具體監(jiān)督程度。

2.賦予檢察機(jī)關(guān)完整的調(diào)查權(quán)

調(diào)查權(quán)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職能，是檢察監(jiān)督職能內(nèi)涵的延伸和拓展，也是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的重要手段。行政違法調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)開展相關(guān)法律監(jiān)督工作的必要前提和保障。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督效果，取決于檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法證據(jù)事實(shí)準(zhǔn)確和全面的掌握。出于對(duì)開展行政違法行為檢察監(jiān)督的需要，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)調(diào)閱行政執(zhí)法檔案、行政執(zhí)法卷宗及其他與行政行為相關(guān)的材料的權(quán)利。同時(shí)逐步明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督調(diào)查權(quán)，通過(guò)調(diào)查、質(zhì)詢等途徑及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行政行為。

（四）完善保障設(shè)計(jì)，提升檢察權(quán)威

1.增強(qiáng)檢察建議的剛性

首先，應(yīng)增強(qiáng)檢察建議的剛性，賦予檢察建議書法律強(qiáng)制力，行政機(jī)關(guān)必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以回復(fù)，并將采納檢察建議的情況及時(shí)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立行政違法行為的跟蹤復(fù)查機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)的糾正反饋進(jìn)行復(fù)核，并將核查情況記錄再案，若行政機(jī)關(guān)沒(méi)有糾正違法行為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)再次發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)限期糾正或履職。再次，應(yīng)當(dāng)將行政違法行為的檢察監(jiān)督情況納入對(duì)行政機(jī)關(guān)的考核體系，對(duì)行政機(jī)關(guān)不共享執(zhí)法信息，不回復(fù)檢察機(jī)關(guān)建議或者不糾正或未按期糾正違法行為的予以通報(bào)，并作為行政機(jī)關(guān)考核內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.形成監(jiān)督合力

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督不是獨(dú)立的監(jiān)督工作，而是整個(gè)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)當(dāng)注意其與訴訟監(jiān)督、公益訴訟等工作的銜接，統(tǒng)一形成監(jiān)督合力，提升司法權(quán)威和檢察機(jī)關(guān)的司法公信力。建立以行政公益訴訟作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的銜接保障機(jī)制，以更為剛性的訴訟程序作為檢察建議書之后進(jìn)一步跟進(jìn)監(jiān)督的措施。不單純以糾正違法之檢察建議書的數(shù)量衡量工作實(shí)效，而應(yīng)當(dāng)以提升行政機(jī)關(guān)依法行政水平、保證行政權(quán)力高效合法運(yùn)行為目的。

[注 釋]

①在公益訴訟試點(diǎn)之前，檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)履職的檢察建議不被行政機(jī)關(guān)重視的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，出現(xiàn)這一情況的最大原因是檢察建議缺乏制度剛性。2015年7月公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，這一情況逐漸得到改善，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的重視程度逐漸提高。以廣州兩年公益訴訟試點(diǎn)的數(shù)據(jù)為樣本，全市檢察機(jī)關(guān)共向檢察機(jī)關(guān)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議171份，一個(gè)月內(nèi)收到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)142份，整改126件，整改率為88.73%。出現(xiàn)這種改變的原因是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，經(jīng)過(guò)檢察建議行政機(jī)關(guān)仍不糾正違法行為或者未積極履職的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，通過(guò)訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)履職。

[1]最高人民檢察院網(wǎng)站[EB/OL].www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201512/t20151229_109988.shtml.

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