社會(huì)組織在社區(qū)治理法治化中的功能定位

張鳳英

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社會(huì)組織在社區(qū)治理法治化中的功能定位

張鳳英

（河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州 451191）

社區(qū)治理法治化是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要目標(biāo)之一，社會(huì)組織參與社區(qū)治理與社區(qū)治理法治化存在內(nèi)在契合性。社區(qū)治理法治化面臨著一系列問題，包括政府力量有限，基層群眾自治組織功能不健全，社區(qū)居民歸屬感、參與熱情低等。這些問題可以通過社會(huì)組織參與治理得到有效彌補(bǔ)。社會(huì)組織在提高居民法律意識(shí)、進(jìn)行社會(huì)調(diào)解、提供法律服務(wù)、促進(jìn)居民自治方面能夠起到明顯作用，有利于社區(qū)治理法治化的實(shí)現(xiàn)。

社區(qū)治理；法治化；社會(huì)組織；群眾參與

實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化和社會(huì)治理社會(huì)化，是近年國家提出的有關(guān)社會(huì)治理的兩個(gè)基本策略。通過社會(huì)組織參與社區(qū)治理提高社區(qū)治理社會(huì)化水平，與社區(qū)治理法治化之間是否存在內(nèi)在聯(lián)系？社區(qū)治理法治化進(jìn)程中面臨的問題，是否可以通過社會(huì)組織參與社區(qū)治理解決？社會(huì)組織可以在哪些方面發(fā)揮作用，從而促進(jìn)社區(qū)治理的法治化？解決這些問題，不僅可以進(jìn)一步明晰完善社區(qū)治理工作的政策內(nèi)涵，還可以應(yīng)對實(shí)踐中社區(qū)治理的疑難問題。

一、社會(huì)組織參與治理與社區(qū)治理法治化的聯(lián)系

（一）“法治”的內(nèi)涵

要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的法治化，首先要明晰“法治”這一概念的內(nèi)涵。亞里士多德最早提出了較為明確的法治概念，他認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)法治，已成立的法律必須獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)是良法。相較于西方傳統(tǒng)法治思想，我國法治理念有其特殊性，如在社會(huì)性質(zhì)、政治體制、組織結(jié)構(gòu)等方面都有自己獨(dú)特的東西，但也秉持“依據(jù)良法進(jìn)行治理”這一理念。

“法治”與“人治”相對應(yīng)。人治將社會(huì)治理的責(zé)任交托給執(zhí)政者。人類歷史證明，完全依靠執(zhí)政者個(gè)人的能力與賢明治理國家與社會(huì)并不可靠和長久。有學(xué)者提出：“縱觀古今中外的政治、法律學(xué)說史、制度史，鐘情于理想的人性，卻屢屢事與愿違；而在對人性從根本上持悲觀態(tài)度的性惡觀基礎(chǔ)上，卻建立起了民主法治的憲政大廈?！盵1]31“法治”之所以相對于“人治”更為合理，是因?yàn)槠鋵⑿湃谓煌杏诿鞔_而穩(wěn)定的法律規(guī)則，將權(quán)力與責(zé)任賦予了大多數(shù)社會(huì)成員，從而分散與降低了出現(xiàn)錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，提高了決策的民主性與科學(xué)性。

“法治”與“法制”也有不同，“法治”有比“法制”更全面、更高級的目標(biāo)?！胺ㄖ啤睆?qiáng)調(diào)的是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究等基本要求?！胺ㄖ啤钡膬?nèi)容主要是法律規(guī)則的明確與完備，是通過自上而下的力量保證已經(jīng)被制定的法律順利運(yùn)行，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序的價(jià)值目標(biāo)?！胺ㄖ巍迸c“法制”的區(qū)別在于：首先，“法治”是運(yùn)行起來的“法制”，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，包括立法、司法、執(zhí)法、守法、法律監(jiān)督等各個(gè)方面，而非單純地強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則的制定與執(zhí)行；其次，“法治化”更加強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則本身要符合正義、平等、公平、自由等價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)“良法之治”，對于不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、不符合公眾利益的法律規(guī)范和制度規(guī)范，要及時(shí)修訂，而非保守不變；最后，“法治”更強(qiáng)調(diào)社會(huì)大多數(shù)人尊重法律，自覺自愿地遵守、維護(hù)法律，而非通過被動(dòng)與強(qiáng)制的方式維持法律。

（二）社會(huì)組織參與治理與社區(qū)治理法治化的內(nèi)在契合性

從“法治”的內(nèi)涵來看，社會(huì)組織參與社區(qū)治理與社區(qū)治理法治化目標(biāo)之間存在內(nèi)在契合性。社會(huì)組織參與社區(qū)治理能夠?qū)崿F(xiàn)“自上而下”的國家約束向“自下而上”的自覺守法、自覺維護(hù)法律的轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理的法治化不僅要求自上而下地通過管理使得社區(qū)秩序得到保障，而且要求社區(qū)全體成員提高法治意識(shí)，從而自覺自愿地遵守法律，維護(hù)法律權(quán)威，通過法律手段解決問題，同時(shí)政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)也要嚴(yán)格依法辦事，接受人民和社會(huì)力量的監(jiān)督。在這一過程中，民眾與社會(huì)力量并不是被動(dòng)的參與者，而是積極的主人翁，是社區(qū)治理法治化最重要、最基礎(chǔ)的力量。社區(qū)治理法治化需要社會(huì)多元主體的參與，需要在各個(gè)環(huán)節(jié)協(xié)力共進(jìn)，是一項(xiàng)持續(xù)性、常態(tài)化的工作。社會(huì)組織參與社區(qū)治理，與社會(huì)治理法治化的內(nèi)涵要求高度契合，能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，真正實(shí)現(xiàn)從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變。

二、社會(huì)組織參與治理對社區(qū)治理法治化的作用

在實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化的進(jìn)程中，我國面臨著諸多疑難問題。對于這些問題，如果社會(huì)組織能夠積極參與社區(qū)治理，就可以有效地加以解決，從而起到促進(jìn)社會(huì)治理法治化進(jìn)程的作用。

（一）彌補(bǔ)政府力量的有限性

由于經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人口的大幅增加，城鄉(xiāng)、區(qū)域差異的擴(kuò)大，我國社區(qū)治理問題極為復(fù)雜。目前，在城市社區(qū)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位制逐漸解體，在此背景下，居民社區(qū)的單元主要以商品房小區(qū)為主，原來的“熟人社會(huì)”變?yōu)椤吧松鐣?huì)”。此種變化不僅使得矛盾與糾紛產(chǎn)生的可能性加大，還缺失了之前單位制下社區(qū)管理的力度與組織性，故此社區(qū)治理難度大大增加。由于城鄉(xiāng)差距的存在，目前農(nóng)村還相對落后，群體法律意識(shí)相對淡薄，村民遇到矛盾糾紛不知或不愿用法律手段解決問題，所以要在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化可謂困難重重。與此同時(shí)，隨著我國改革開放和體制轉(zhuǎn)型，在公有制的國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)之外的其他所有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)力量大幅度增長，中國的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、人才資源不再全部集中在政府手上，其他的經(jīng)濟(jì)主體也掌握著大量的資源。中國的政府已經(jīng)不是計(jì)劃體制下的全能政府，而是一個(gè)有限的服務(wù)型政府。在這一現(xiàn)實(shí)背景下，社區(qū)治理的工作如果仍由政府大包大攬，既不可行，亦不合理。故此，政府應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)力量和公眾社會(huì)治理的協(xié)同作用，逐漸從過去對社會(huì)治理事務(wù)大包大攬的做法中解放出來，逐步轉(zhuǎn)移職能，通過購買服務(wù)和招投標(biāo)等方式將可以由市場和社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)交給企業(yè)部門和社會(huì)組織承擔(dān)。

由社會(huì)組織參與社區(qū)治理，將有助于解決社區(qū)治理法治化進(jìn)程中的諸多疑難問題。在資金方面，社會(huì)組織可以有效彌補(bǔ)政府財(cái)政的不足，拓寬社區(qū)治理的資金來源渠道，減輕國家和政府的壓力。在人力資源方面，社會(huì)組織不僅可以提供可觀的參與社會(huì)治理的人員，而且在人員技術(shù)和專業(yè)性上也有保障，可以開展多領(lǐng)域、全方位的支持與服務(wù)。此外，由社會(huì)組織參與社區(qū)治理，對于政府轉(zhuǎn)變職能、變革治理模式具有一定的作用：政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織都是為國家和人民服務(wù)的，都要遵守法律，接受民眾的監(jiān)督，與社區(qū)居民一起打造法治化的社區(qū)——這正是社區(qū)治理法治化的題中之義。

（二）彌補(bǔ)基層群眾自治組織功能的不足

根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，城市社區(qū)居委會(huì)具有法律賦予的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，其雖然是由基層選舉產(chǎn)生的群眾性組織，但現(xiàn)實(shí)上具有國家政權(quán)在城市基層治理中的代理人地位[2]17。由于在資源和權(quán)力方面依賴于國家的支持，社區(qū)居委會(huì)在行使權(quán)力的過程當(dāng)中往往受到上級政府的限制，要承擔(dān)大量的政府工作事務(wù)，其自治組織的功能無法充分發(fā)揮，造成行政職能突出，服務(wù)功能缺失。在法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，居民委員會(huì)法治能力亦存在欠缺。社區(qū)工作人員擔(dān)負(fù)著社區(qū)法治化建設(shè)的繁重任務(wù)，除了普法宣傳，還要通過法律途徑調(diào)節(jié)與化解矛盾，但社區(qū)工作人員在人數(shù)、專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力方面都有局限性。

在農(nóng)村，村民委員會(huì)是基層群眾自治組織，是村民自主管理的重要機(jī)構(gòu)，由村民選舉產(chǎn)生。然而，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和村提留的取消，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變政策的實(shí)行與落實(shí)，村委會(huì)的職能與作用有所降低，其經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。有些村委會(huì)成員自身素質(zhì)也存在問題，而所處的生活、工作環(huán)境又使其難以自我提高。在此背景下，農(nóng)村基層群眾自治組織對農(nóng)村社區(qū)治理法治化的作用十分微弱。更有甚者，一些地方村委會(huì)干部以權(quán)謀私，損害農(nóng)民利益，造成群體上訪甚至沖擊政府等惡性事件。

我們認(rèn)為，基層群眾自治組織的局限性，可以通過社會(huì)組織參與社區(qū)治理進(jìn)行改善。雖然基層群眾自治組織從理論上講也屬于社會(huì)組織的范疇，但其產(chǎn)生、運(yùn)行與組織架構(gòu)仍有明顯的公權(quán)力管理機(jī)構(gòu)色彩。在社區(qū)治理法治化進(jìn)程中，由非政府組織、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等其他社會(huì)組織參與社會(huì)治理，充分彰顯其靈活性與多元性特征，突破原有的“政府—社區(qū)居民”二元式管理結(jié)構(gòu)，能在很大程度上減輕基層群眾自治組織的負(fù)擔(dān)，并彌補(bǔ)其功能定位上的缺陷，從而保護(hù)社區(qū)成員的權(quán)益，加快社區(qū)治理法治化進(jìn)程。

（三）增強(qiáng)社區(qū)成員的歸屬感與參與熱情

社區(qū)有時(shí)亦被稱為“共同體”，根據(jù)韋伯的觀點(diǎn)，作為整體的社會(huì)是被賦予理性且以共同利益為基礎(chǔ)的，而“共同體”（社區(qū)）的存在基礎(chǔ)是參與其中之人的歸屬感[3]。社會(huì)治理本身就強(qiáng)調(diào)以群眾為主的多主體參與，社區(qū)居民參與社區(qū)治理是一個(gè)群策群力解決民生問題的過程，它為社區(qū)居民提供了為謀取社區(qū)共同利益而貢獻(xiàn)自己才能的機(jī)會(huì)[4]。打造法治、和諧、穩(wěn)定又富有活力的社區(qū)，對于提高社區(qū)成員的歸屬感和參與社區(qū)事務(wù)的積極性尤為重要。但受歷史傳統(tǒng)的影響，我國國民缺乏系統(tǒng)的現(xiàn)代民主和人文精神熏陶，傳統(tǒng)的臣民意識(shí)、順民意識(shí)、私民意識(shí)等人治觀念制約了公眾參與社區(qū)治理的積極性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的單位制下，公民的資源、收益、地位、身份、福利基本由單位提供，公民對所在單位有強(qiáng)烈的歸屬感。改革開放與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得公民逐漸由“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，而社區(qū)居民對所居住社區(qū)則普遍缺乏認(rèn)同與歸屬感。尤其是在商品房社區(qū)中，鄰里關(guān)系淡漠，居民缺乏情感上的認(rèn)同，對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心。這一現(xiàn)象正是所謂的“共同體困境”[5]25。歸屬感的缺乏使得民眾無法產(chǎn)生滿意的居住和生活體驗(yàn)，其參與社區(qū)治理的積極性無法被帶動(dòng)起來，社區(qū)不再是居民情感的集合性載體，而只是劃分地域的簡單行政概念。

社會(huì)組織參與社區(qū)治理，對于增加社區(qū)居民歸屬感、參與感有先天優(yōu)勢。社會(huì)組織以自下而上的方式建立起來，涉及生活的方方面面，與社區(qū)居民之間的聯(lián)系更加緊密。一方面，社區(qū)居民自身可以投身各種社會(huì)組織，參與到社區(qū)治理當(dāng)中；另一方面，社會(huì)組織也可以充分發(fā)揮示范效應(yīng)，激發(fā)社區(qū)居民的責(zé)任感和使命感，使公眾轉(zhuǎn)變“社會(huì)治理只是政府的事情”這一陳舊觀念。通過增加社區(qū)居民的歸屬感與參與度，培養(yǎng)其民主意識(shí)與社會(huì)主人翁意識(shí)，使其從“被管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白晕夜芾碚摺?，從而與社會(huì)治理法治化目標(biāo)相對接。

三、社會(huì)組織參與法治化社區(qū)治理的主要方面

（一）增強(qiáng)法律意識(shí)

“公民意識(shí)為國家制度、法律制度提供著合法性信仰，有效認(rèn)同和服從機(jī)制為法制進(jìn)程提供著不可或缺的重要內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力?！盵6]社區(qū)居民法律意識(shí)的強(qiáng)弱高低直接關(guān)系到社區(qū)治理創(chuàng)新理念的樹立和法治制度的實(shí)施與否，社區(qū)居民法治素養(yǎng)的提升也是改善民生、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。

為增強(qiáng)居民的法律意識(shí)，在具體實(shí)現(xiàn)形式上，可以由律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所等定期組織律師進(jìn)行普法教育活動(dòng)；或者在社區(qū)中整合律師、退休法官等法律工作者社會(huì)資源，組建法制宣傳隊(duì)，進(jìn)行法律知識(shí)日常普及工作。

（二）進(jìn)行社會(huì)調(diào)解

法律調(diào)解是調(diào)解法律糾紛、緩和社會(huì)矛盾的重要手段。廣義的法律調(diào)解包括人民調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解等。其中行政調(diào)解和司法調(diào)解屬于公權(quán)力調(diào)解，仲裁調(diào)解屬于市場調(diào)解，而人民調(diào)解和社團(tuán)調(diào)解屬于本文要討論的社會(huì)調(diào)解。在我國，由于國家權(quán)力的參與，人民調(diào)解在社會(huì)治理場域中處于一種微妙的地位，它既不是純?nèi)坏拿耖g自組織力量，也不完全依附于國家政權(quán)。隨著城市化進(jìn)程的加快和現(xiàn)代居住格局的改變，過去人民調(diào)解發(fā)揮功能所依靠的合法性和正當(dāng)性資源都在減少，動(dòng)員能力也隨之下降。與之不相稱的是，社會(huì)治安綜合治理背景之下的調(diào)解所肩負(fù)的功能壓力卻在擴(kuò)大[7]。故此，原有的命令式、動(dòng)員式的人民調(diào)解必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型，其出路便是實(shí)行由社會(huì)組織參與的、由政府提供支持和引導(dǎo)的新型民間調(diào)解模式。新型的法律調(diào)解團(tuán)隊(duì)以其專業(yè)的知識(shí)技能，替代原人民調(diào)解制度所依賴的政府支持及個(gè)人威望，變“和稀泥”式的調(diào)解為專業(yè)化的法律服務(wù)，能夠有效化解矛盾，維持社會(huì)穩(wěn)定。

（三）構(gòu)建法律服務(wù)體系

推進(jìn)社區(qū)治理法治化，應(yīng)注重法律服務(wù)體系的構(gòu)建。囿于社會(huì)民眾法律意識(shí)不高以及目前市場化法律服務(wù)與大眾經(jīng)濟(jì)能力、心理價(jià)位存在差距，社區(qū)居民在面臨矛盾、糾紛、問題之時(shí)，往往不會(huì)第一時(shí)間運(yùn)用法律手段，從而造成社會(huì)不穩(wěn)定因素的滋生。故此，應(yīng)當(dāng)完善法治服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升法律服務(wù)水平。政府可以通過購買和采取相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制，健全社區(qū)法律援助服務(wù)點(diǎn)，對低收入人群提供法律援助；也可采取由政府引導(dǎo)與支持，律師協(xié)會(huì)協(xié)助，社區(qū)附近律師事務(wù)所等提供人員的方式，建立健全社區(qū)法律顧問制度，幫助社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行日常管理，制定規(guī)范性文件，應(yīng)對法律糾紛。

（四）保障社區(qū)居民自治

變“管理”為“治理”，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化，最基礎(chǔ)、最核心的措施是保障社區(qū)居民的自治。在實(shí)踐中，一些社區(qū)組織，如小區(qū)業(yè)主委員會(huì)往往形同虛設(shè)，與其應(yīng)然功能嚴(yán)重不符，在與物業(yè)、開發(fā)商發(fā)生糾紛時(shí)亦處于劣勢，難以實(shí)現(xiàn)業(yè)主訴求。為此，法律應(yīng)當(dāng)認(rèn)可社區(qū)社會(huì)組織的地位，保障社區(qū)社會(huì)組織的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)當(dāng)暢通社區(qū)居民的訴求表達(dá)渠道，積極幫助他們解決問題，以調(diào)動(dòng)居民的積極性，使其積極參與社區(qū)自管會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等組織的事務(wù)管理，從而使他們能夠依據(jù)法律和制度自主管理，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)，并維護(hù)自身權(quán)益。

“小政府大社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)，以及基層群眾利益訴求多元化的趨勢，決定了實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化的目標(biāo)，僅依靠政府是不可能完成的，而需要全社會(huì)各主體的協(xié)同配合。政府應(yīng)“有所為，有所不為”，將原來的一部分管理職能交由非政府的、非營利的、基層的、群眾性的組織來完成，由它們提供部分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，充當(dāng)政府社會(huì)管理的助手。社會(huì)組織參與社區(qū)治理，不但能夠彌補(bǔ)政府在人力資源和資金上的不足，而且能夠及時(shí)反映、照顧和解決社區(qū)居民訴求，提供更為及時(shí)、周到的服務(wù)和幫助。這對于化解社會(huì)矛盾，增加人民幸福感是非常關(guān)鍵的?？傊鐣?huì)組織參與社區(qū)治理，對于保障社區(qū)居民權(quán)益，維護(hù)社區(qū)秩序安定，促進(jìn)社區(qū)治理法治化進(jìn)程有著極為顯著的作用。

[1] 里贊．“人性惡”與法治：一個(gè)形而上學(xué)的視角[J]．現(xiàn)代法學(xué)，2001(3)：31–37．

[2] 李友梅．基層社區(qū)組織的實(shí)際生活方式：對上?？到∩鐓^(qū)實(shí)地調(diào)查的初步認(rèn)識(shí)[J]．社會(huì)學(xué)研究，2002(4)：15–23．

[3] 韋伯．社會(huì)學(xué)的基本概念[M]．胡景北，譯．上海：上海人民出版社，2000：62．

[4] 楊孝艷，張勇剛．城市社區(qū)管理中的居民參與[J]．中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2010(3)：65–67．

[5] 鄭杭生，黃家亮．論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維：基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析[J]．東岳論叢，2012(1)：25–29．

[6] 馬長山．國家、市民社會(huì)與法治[M]．北京：商務(wù)印書館，2002：179．

[7] 李婷婷．社會(huì)治理視域下的人民調(diào)解：功能與再定位[D]．天津：南開大學(xué)，2013：11．

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕

2018-03-12

河南省教育廳人文社科規(guī)劃項(xiàng)目（2018-ZZJH-092）

張鳳英（1964―），女，河南通許人，副教授。

C916.2

A

1006–5261(2018)05–0035–04