美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗在我國的應(yīng)用分析

王少泉

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美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗在我國的應(yīng)用分析

王少泉

（中共福建省委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350001）

克林頓、小布什和奧巴馬擔任美國總統(tǒng)時期曾大力推進數(shù)字政府治理進程，這一進程有三個亮點：注重法制化建設(shè)、構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制及良好運營模式。我國數(shù)字政府治理過程中借鑒美國經(jīng)驗面臨的困難主要存在于環(huán)境、政府和公務(wù)員三個方面。在借鑒美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推進數(shù)字政府治理法制化建設(shè)、構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制及良好運營模式，有助于推進我國的數(shù)字政府治理進程。

關(guān)鍵詞：美國；數(shù)字政府治理；經(jīng)驗

20世紀90年代，美國逐步展開數(shù)字政府治理進程，于21世紀初出現(xiàn)數(shù)字時代治理“第一波”浪潮，即“數(shù)字治理1.0時代”，并在2010年之后逐漸出現(xiàn)數(shù)字時代治理“第二波”浪潮，即“數(shù)字治理2.0時代”。與美國相比，我國的數(shù)字治理進程起步稍晚，這一進程可以分為三個階段：(1) 萌芽階段，從2006年1月至2012年10月。中國政府網(wǎng)于2006年1月1日正式開通，標志著我國正式進入“數(shù)字治理1.0時代”。(2) 生成階段，從2012年11月至2017年11月。2012年11月，中共十八大勝利召開，這次會議強調(diào)我國要加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。之后數(shù)年間，我國將數(shù)字治理的一些地方?①經(jīng)驗逐漸推廣到全國。大數(shù)據(jù)、云計算和社會網(wǎng)絡(luò)在數(shù)字治理中的作用日益凸顯，我國的數(shù)字治理進程顯著加快，并進入“數(shù)字治理2.0時代”。(3) 發(fā)展階段，從2017年12月至今。2017年12月9日，習近平主席在中共中央政治局第二次集體學習時強調(diào)，要實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國。這標志著我國的數(shù)字治理進程進入發(fā)展階段。在此過程中，我國的數(shù)字政府治理能力得到很大提升。從已有研究成果來看，諸多學者對美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗進行了介紹，但極少有學者對我國數(shù)字政府治理過程中借鑒美國經(jīng)驗所面臨的困難及破解途徑展開分析。為了提升我國數(shù)字政府治理水平，強化服務(wù)型政府能力，我國有必要借鑒美國的有益經(jīng)驗。本文擬對美國數(shù)字政府治理歷程及經(jīng)驗予以介紹，并分析這些經(jīng)驗在我國的可行性，希望對我國數(shù)字政府治理工作有所裨益。

一、美國數(shù)字政府治理歷程

美國數(shù)字政府治理起步最早，且一直在該領(lǐng)域處于國際領(lǐng)先地位。1992年，蘇聯(lián)已經(jīng)解體，美國成為唯一的超級大國。為了鞏固這一地位，牢固掌控世界領(lǐng)導權(quán)，美國政界、商界和學界等均在考慮采取各種措施繼續(xù)增強綜合國力，通過實現(xiàn)電子化提升政府效率是備受矚目的舉措之一。由此開始，美國正式推進數(shù)字政府治理進程。

（一）克林頓總統(tǒng)時期的舉措

克林頓在1993年1月就任美國第42任總統(tǒng)時宣布：電子化和“少紙”是他領(lǐng)導的聯(lián)邦政府致力實現(xiàn)的目標。1993年，克林頓政府將構(gòu)建“電子政府”作為其施政改革的重要內(nèi)容之一，并成立國家績效評估委員會負責實施?；诖罅空{(diào)查研究，國家績效評估委員會向克林頓總統(tǒng)及聯(lián)邦政府遞交了兩份報告：《創(chuàng)建經(jīng)濟高效的政府》及《運用信息技術(shù)改造政府》。這兩份報告認為，美國在政府管理及服務(wù)供給過程中存在諸多問題，先進信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用有助于這些問題的解決。這兩份報告倡導構(gòu)建“電子政府”，揭開了美國數(shù)字政府治理的序幕[1]。1994年12月，美國政府信息技術(shù)服務(wù)小組發(fā)布了《政府信息技術(shù)服務(wù)的前景》，這是美國數(shù)字政府治理取得階段性成果的重要標志。其后，美國聯(lián)邦政府于1995年出臺了《政府紙張消除法》。依照這一法律的規(guī)定，政府各部門提交公文時必須采用電子形式。這一舉措進一步加快了美國的數(shù)字政府治理進程。美國政府在1996年啟動的“重塑政府”計劃及“走近美國”計劃中提出了構(gòu)建電子政府的具體目標。2000年9月，美國政府建成旨在加快政府反饋公民訴求速度的第一政府網(wǎng)，美國的數(shù)字政府治理進程進一步推進了。

（二）小布什總統(tǒng)時期的舉措

2001年初，小布什就任美國總統(tǒng)。盡管與克林頓不屬于同一黨派，但小布什也繼續(xù)致力于推進美國數(shù)字政府治理進程。他決定將電子政府從“以信息技術(shù)為中心”變?yōu)椤耙怨駷橹行摹?，以促進政府與公民的互動，提高政府工作效率和改善政府對公民的服務(wù)和反饋能力[1]。2001年7月，小布什總統(tǒng)在總統(tǒng)管理日程中提出擴展電子政府這一內(nèi)容；緊隨其后的是，美國總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室構(gòu)建致力于研究電子政府戰(zhàn)略規(guī)劃的電子政府工作小組與電子政府和信息技術(shù)辦公室。同年10月，在總統(tǒng)管理委員會的主導下，跨部門項目組得以構(gòu)建[2]，這讓美國推進數(shù)字政府治理進程獲得更強保障。為了消除“9 · 11”事件的負面影響，美國政府將信息產(chǎn)業(yè)作為刺激經(jīng)濟復蘇的著力點之一，而推進數(shù)字政府治理進程則是其重要手段。2002年2月，美國公布了新的數(shù)字政府治理戰(zhàn)略。2004年初，致力于分析聯(lián)邦政府業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的特別工作組成立，美國數(shù)字政府治理過程中出現(xiàn)的職能交叉、效能不夠高等問題得到有效解決。美國數(shù)字政府治理至2006年已經(jīng)取得諸多成果：全民性、集成性的電子福利支付系統(tǒng)得以構(gòu)建；全國性、整合性的網(wǎng)絡(luò)接入和信息內(nèi)容服務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)定運行；全國性的執(zhí)法和公共安全咨詢網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)構(gòu)建[3]。2007年1月，美國政府官方網(wǎng)站進行了改組。美國聯(lián)邦政府及地方政府還制定了一系列法律法規(guī)以保障數(shù)字政府治理的推進有法可依。

（三）奧巴馬總統(tǒng)時期的舉措

2009年初，奧巴馬就任美國總統(tǒng)。他也致力于通過推進美國數(shù)字政府治理進程以增強綜合國力，并采取了一系列新的舉措。美國數(shù)字政府治理的目標自2009年開始由“電子政府”轉(zhuǎn)向“開放政府”。2010年2月26日，美國聯(lián)邦首席信息官會議發(fā)布了聯(lián)邦數(shù)據(jù)中心整合提案，至該年底，一共公布了25條提議。白宮根據(jù)這些提議于12月9日發(fā)布了《聯(lián)邦信息技術(shù)管理改革實施計劃》[4]64。2012年5月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布《信息技術(shù)共享服務(wù)戰(zhàn)略》，其最重要目標是延續(xù)開放政府計劃。這一戰(zhàn)略主要包括兩方面的內(nèi)容：實施計劃和主要內(nèi)容；執(zhí)行組織框架和保障措施。其中可共享的IT服務(wù)包括三類：商業(yè)化服務(wù)，以外包方式實現(xiàn)；任務(wù)型服務(wù)，為政府的核心業(yè)務(wù)提供支持；支持性服務(wù)，涵蓋所有的后臺管理業(yè)務(wù)。美國在執(zhí)行這一戰(zhàn)略過程中以“共享第一”為根本理念，其切入點為“整合商業(yè)化IT服務(wù)”。這一戰(zhàn)略的內(nèi)容主要有：(1) 依據(jù)該戰(zhàn)略能否順利實施的關(guān)鍵影響因素，為各責任部門制定了執(zhí)行計劃；(2) 分析了中長期戰(zhàn)略發(fā)展目標，提出首先確定兩個共享服務(wù)領(lǐng)域，供各部門實施共享服務(wù)遷移；(3) 對跨部門共享服務(wù)的整合執(zhí)行。該戰(zhàn)略將進一步梳理政府業(yè)務(wù)領(lǐng)域，近期提交執(zhí)行進度以及計劃創(chuàng)建在線IT服務(wù)目錄，供全政府范圍發(fā)現(xiàn)、共享與共用[4]174。

二、美國數(shù)字政府治理的三大亮點

（一）注重法制化建設(shè)

美國聯(lián)邦政府及地方政府制定了大量法律法規(guī)以保障數(shù)字政府治理進程的順利推進。1986年，美國政府就已經(jīng)頒布《計算機反欺詐與濫用法》，這一舉措可以視為美國數(shù)字政府治理進程的先聲。1987年，美國又頒布《計算機安全法》，這一法律旨在強化聯(lián)邦政府計算機系統(tǒng)的安全性[5]。1995年5月，美國國會通過了《紙張作業(yè)消減法》。1996年，美國在啟動了“重塑政府”計劃后，制定了4部法律以保障電子政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的順利推進，這4部法律分別是：《聯(lián)邦征購改革法案》《電信法案》《信息技術(shù)管理改革法案》和《電子信息自由法修正案》。其后，美國于1998年又制定了四部法律：《數(shù)字著作權(quán)法》《因特網(wǎng)稅務(wù)自由法案》《電子簽名法案》和《政府紙質(zhì)文書消除法》。其中，《政府紙質(zhì)文書消除法》涉及美國信息系統(tǒng)安全保障及數(shù)字政府治理過程中的規(guī)劃等問題，所以盡管這一法律并不屬于電子政府信息安全這一領(lǐng)域的專門立法，但它的頒布對加強美國數(shù)字政府治理信息安全保障起到了不可忽視的作用，增強了美國在數(shù)字政府治理過程中信息安全保障方面的能力。

進入21世紀后，美國又在數(shù)字政府治理過程中制定了一系列法律法規(guī)。2000年，美國頒布了《政府信息安全改革法》。該法的一大亮點是，依照這一法律的規(guī)定，各政府部門必須評估自身電子信息系統(tǒng)存在的風險，并將評估結(jié)果向美國管理和預(yù)算辦公室報告。2002年，美國頒布了《電子政府法實施指南》和《電子政府法》，這標志著美國的數(shù)字政府治理水平達到了一個新高度[5]。2003年，美國聯(lián)邦政府頒布了《反垃圾郵件法》和《自愿適用聯(lián)邦政府對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息處理的標準規(guī)范促進法》。美國管理和預(yù)算辦公室于2003年4月公布了《美國電子政府戰(zhàn)略》，此戰(zhàn)略將網(wǎng)絡(luò)空間安全度作為衡量電子政府建設(shè)水平的重要指標，迫使聯(lián)邦政府各部門及各地方政府提高對網(wǎng)絡(luò)空間安全的關(guān)注度。除此之外，美國政府于2005年2月制定《對聯(lián)邦信息設(shè)備的推薦安全控制》。通過制定這一系列法律，美國構(gòu)建了較為完備的數(shù)字政府治理法律體系，保障了數(shù)字政府治理進程的順利推進。

（二）構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制

西方發(fā)達國家在數(shù)字政府治理進程中均建立了權(quán)威的管理體制。各政府部門及地方政府在這種權(quán)威管理體制中有序運行，有效執(zhí)行中央政府制定的關(guān)于推進數(shù)字政府治理的計劃，在量變的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了質(zhì)變。完備的管理體制是西方發(fā)達國家有效推進數(shù)字政府治理進程的必備條件，美國在此方面的管理體制是西方發(fā)達國家的代表。

美國推進數(shù)字政府治理進程的最高領(lǐng)導是總統(tǒng)，由此可以看出美國政府對推進數(shù)字政府治理進程的重視。在總統(tǒng)的領(lǐng)導下，美國構(gòu)建了完備的推進數(shù)字政府治理的管理體制，其主要的組成機構(gòu)和人員為：(1) 美國總統(tǒng)管理委員會。該委員會主要負責數(shù)字政府治理過程中的宏觀協(xié)調(diào)，包括相關(guān)計劃或規(guī)劃的研究和實施等。備受關(guān)注的政府信息技術(shù)小組是美國總統(tǒng)管理委員會中的一個專設(shè)機構(gòu)，其主要的職責是對聯(lián)邦政府各部門及地方政府推進數(shù)字政府治理進程進行指導，其中包括相關(guān)法律法規(guī)及政策的建議，在對政府業(yè)績進行評估的基礎(chǔ)上改善政府的服務(wù)，對數(shù)字政府治理領(lǐng)域的投資進行管理，積極引進和采用先進的技術(shù)來推進數(shù)字政府治理進程等。(2) 總統(tǒng)行政辦公室。美國總統(tǒng)行政辦公室也稱為總統(tǒng)行政班子或美國總統(tǒng)辦事機構(gòu)。數(shù)字政府治理進程的推進主要由行政管理和預(yù)算辦公室負責，該辦公室主任從總統(tǒng)處獲得授權(quán)，指導其下屬推進數(shù)字政府治理進程，并及時向總統(tǒng)報告進展情況。該辦公室有一個直接對主任負責的、負責數(shù)字政府治理日常事務(wù)的副主任。(3) 任職于各級行政機構(gòu)的首席財務(wù)官、首席信息官、采購總監(jiān)和人力資源委員會。首席財務(wù)官主要負責與數(shù)字政府治理相關(guān)的財務(wù)管理，如資金的匯集、運用及監(jiān)管；首席信息官主要負責其所屬機構(gòu)的數(shù)字政府治理；采購總監(jiān)主要負責推進數(shù)字政府治理過程中采購方面的管理和監(jiān)督；人力資源委員會主要負責數(shù)字政府治理人才的培養(yǎng)、引入、使用和管理等。

（三）構(gòu)建數(shù)字政府治理的良好運營模式

20世紀70年代末80年代初，西方發(fā)達國家開始推進新公共管理運動。這一運動開始的標志是1979年撒切爾夫人在英國上臺和1980年里根總統(tǒng)在美國上臺。新公共管理運動的特點是：在政府部門的運行過程中采用企業(yè)管理技術(shù)；服務(wù)及顧客導向的強化；將市場機制及競爭功能引入政府部門之中；在政府內(nèi)部實施績效管理和產(chǎn)出控制等。20世紀90年代，這一運動逐漸擴張到世界各地，也影響了眾多欠發(fā)達國家的改革進程。之后，歐美國家繼續(xù)推進這一運動，如克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時期開展的“重塑政府運動”。進入21世紀之后，這一運動盡管不再像20世紀80年代那樣引人注目，但依然在推進。以美國數(shù)字政府治理進程中所采用的方式為例：美國數(shù)字政府治理進程起步于20世紀90年代初，時值克林頓總統(tǒng)開展“重塑政府運動”。這一運動的開展勢必對數(shù)字政府治理產(chǎn)生不可忽視的影響，其中備受關(guān)注的是民營化過程中常采用的舉措——“外包”被引入數(shù)字政府治理過程中。為了獲得專業(yè)化的服務(wù)，美國政府將信息技術(shù)任務(wù)外包，將信息技術(shù)的供給?②交由專業(yè)的信息技術(shù)公司負責，這些公司借助優(yōu)秀的人力資源和雄厚的資金在規(guī)定時間內(nèi)向政府部門提供優(yōu)質(zhì)的信息技術(shù)服務(wù)，政府部門的公務(wù)員在此基礎(chǔ)上主要負責信息收集和分析等工作。這一舉措使政府部門能夠花費較少的資金獲得優(yōu)質(zhì)的信息技術(shù)服務(wù)，削減了行政成本，且避免了行政機構(gòu)的膨脹，有效地保證了政府部門的高效運行。

三、我國數(shù)字政府治理過程中面臨的困難

（一）環(huán)境方面的困難

1. 地理區(qū)域差異和經(jīng)濟發(fā)展差異較大

我國領(lǐng)土廣闊，東中西部差異較大，這些差異遠大于美國國內(nèi)不同區(qū)域之間的差異。我國的地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別較為明顯，不同地區(qū)的政府能夠調(diào)動的人力、物力、財力不均衡，投入數(shù)字政府治理進程之中的資源量不均衡，導致不同地區(qū)數(shù)字政府治理的進度差異較大。在推進數(shù)字政府治理過程中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)能夠調(diào)動大量的人力、物力和財力予以支持，并通過一系列先進技術(shù)手段提高數(shù)字政府治理水平；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)能夠調(diào)動的用于支持電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的人力、物力和財力較少，當有先進的技術(shù)手段可供選擇之時，當?shù)卣畷驗樨斄Σ蛔愕纫蛩囟患右圆捎?。東部省份的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)構(gòu)建了較為完備的數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)，開始朝著“泛化政府”的目標進發(fā)，西部省份的經(jīng)濟落后地區(qū)尚未構(gòu)建完備的數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)，數(shù)字政府治理進程緩慢，西部省份的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)?③與東部省份的經(jīng)濟落后地區(qū)?④相比也存在類似現(xiàn)象，甚至同一省份的不同地區(qū)也存在類似情況[6]。此外，城鄉(xiāng)之間、不同行業(yè)之間的數(shù)字政府治理進度不一，導致信息鴻溝大量存在。這些情況大大增加了整合不同地方政府數(shù)字政府治理工作的難度。在借鑒美國經(jīng)驗之前，我國必須首先在各省內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)的整合，而后逐漸實現(xiàn)全國范圍的整合。這一過程面臨諸多困難，實現(xiàn)這一目標的時間也較為漫長。

2. 見解、認識差異明顯

學界對數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的看法和建議尚不一致。我國開始推進數(shù)字政府治理進程之后，學界迅速做出反應(yīng)，眾多學者對我國構(gòu)建數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)所具備的優(yōu)勢、面臨的困難及應(yīng)該采取的途徑等加以研究，從不同角度對數(shù)字政府治理過程中的各種問題進行探析，提出了不同的見解，展開了一系列相關(guān)爭論。但是，目前在借鑒西方國家經(jīng)驗方面，國內(nèi)學者尚無統(tǒng)一的意見。不僅如此，部分學者從同一角度對數(shù)字政府治理過程中如何借鑒美國經(jīng)驗也存在較大差異。這種差異源于學者的學科背景不同、研究的案例不同、受教育的背景不同等。學界在這些方面所展現(xiàn)的“百家爭鳴”狀態(tài)致使數(shù)字政府治理的推進者在尋求理論支持時無所依從——難以判斷何種見解是正確的、高效的，各地政府把自認為正確、高效的經(jīng)驗引入本地數(shù)字政府治理中，從而形成了數(shù)字政府治理“百花齊放”的局面。另外，人口素質(zhì)的差異也給數(shù)字政府治理過程帶來很多困難。一般情況下，經(jīng)濟落后區(qū)域的公眾受教育水平較低，在文盲或半文盲人數(shù)較多的區(qū)域很難推進數(shù)字政府治理進程，借鑒美國經(jīng)驗更無從談起。

（二）政府方面的困難

1. 推動數(shù)字政府治理的舉措不完善

我國不同地區(qū)的社會環(huán)境不同，部分地方的公務(wù)員及公眾抵制數(shù)字政府治理工作，抵制借鑒美國經(jīng)驗。出現(xiàn)這一狀況的主要原因是：其一，在某些地區(qū)，由于政府尚未開展對公務(wù)員的相關(guān)培訓及教育，借鑒美國經(jīng)驗推進數(shù)字政府治理工作尚未得到公務(wù)員群體的普遍認同。其二，某些地區(qū)的政府雖然通過培訓等方式使公務(wù)員樹立了推進數(shù)字政府治理的理念，但未繼續(xù)采取有效措施加以落實。政府對數(shù)字治理推進的力度尚顯不足，對西方國家經(jīng)驗的借鑒也不夠重視，在一定程度上阻滯了數(shù)字政府治理的進程。除此之外，我國數(shù)字政府治理市場發(fā)育不足，民族軟件企業(yè)能力較弱，主要表現(xiàn)如下：(1) 技術(shù)水平低，軟件功能不完善，在使用過程中難以收到應(yīng)有的效果；(2) 軟件可持續(xù)性差；(3) 軟件成熟度有待提高；(4) 軟件易用性低；(5) 軟件開放性較差[7]。這些問題的存在使我國在推進數(shù)字政府治理過程中較難獲得有力的技術(shù)支持。

2. 推進數(shù)字政府治理工作沒有統(tǒng)一的規(guī)范可循

我國的數(shù)字政府治理工作雖已跨過起步階段，但尚未就此制定具體的統(tǒng)一規(guī)范，有關(guān)方面的文件大多也未能對相關(guān)細節(jié)做出規(guī)定。這一情況導致各地的數(shù)字政府治理工作存在差異，在借鑒美國經(jīng)驗的過程中難以采用較為統(tǒng)一的步伐。2007年4月5日，國務(wù)院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行，這是我國開展數(shù)字政府治理工作的重要舉措。該條例的公布解決了我國在政府治理這一領(lǐng)域的基本難題——哪些政府信息屬于應(yīng)該公布的范圍，公布哪些信息屬于泄露國家機密。但是與美國相比，我國數(shù)字政府治理的法律體系尚處于低端水平，僅僅制定了少量的法律法規(guī)。相關(guān)法律法規(guī)的缺失在一定程度上對我國數(shù)字政府治理的速度和效能產(chǎn)生了負面影響，也對數(shù)字政府治理過程中借鑒美國經(jīng)驗產(chǎn)生了負面影響——展開經(jīng)驗借鑒所需的法制基礎(chǔ)較為薄弱。

3. 數(shù)字政府治理的管理體制尚未完備

目前，在中央所構(gòu)建的較為籠統(tǒng)的管理體制下，地方政府擁有較大權(quán)限依據(jù)本地實際情況建構(gòu)更為具體的管理模式。這會導致一種現(xiàn)象，即經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)能夠調(diào)動充足的資源對數(shù)字政府治理進程加以支持，其管理體制也能夠依照中央政府的管理體制得到較好的構(gòu)建，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)難以調(diào)動充足的資源對數(shù)字政府治理進程加以支持，其管理體制也就難以按照中央政府的管理體制得到較好的構(gòu)建。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的數(shù)字政府治理管理體制不同，增加了國家層面整合兼容政府管理體制的難度，也增加了數(shù)字政府治理過程中借鑒美國經(jīng)驗的難度。

（三）公務(wù)員方面的困難

1. 數(shù)字政府治理的人才培養(yǎng)機制不成熟，人才匱乏

目前，我國在數(shù)字政府治理過程中，人才培養(yǎng)機制不成熟及相關(guān)人才匱乏已經(jīng)日益受到學界關(guān)注。一些地方政府因為缺乏數(shù)字政府治理人才而在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中難以獲得強有力的專職技術(shù)支持。這一問題原本有望借助雇傭政府外技術(shù)人員加以解決，但一些地方政府因擔心會泄露國家機密而裹足不前，阻滯了數(shù)字政府治理的構(gòu)建進程。

2. 部分公務(wù)員技能水平不高、責任感不強

目前，我國各級政府均構(gòu)建了數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)，但在日常的上傳下達政務(wù)活動中依然主要采用紙質(zhì)文件形式，完全通過電子政務(wù)系統(tǒng)進行公文采集、收發(fā)和匯總的政府部門極少，這一情況在很大程度上歸因于基層政府部門公務(wù)員的信息技能知識十分貧乏，他們基于“習慣”而在日常工作中不愿意采用數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)展開工作。一些公務(wù)員在數(shù)字政府治理過程中責任感不強，缺乏堅定維護公共利益的信念，不能將借鑒美國經(jīng)驗有效推進數(shù)字政府治理進程以創(chuàng)造、維護和增加公共利益視為自己的職責，因而將借鑒美國經(jīng)驗視為可有可無的舉措。

四、我國借鑒美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗的途徑

（一）數(shù)字政府治理實現(xiàn)法制化的途徑

通常情況下，政府推行某一項決策之時必定有一定的文件或法律法規(guī)作為依托，短期的政策通常以文件作為依托，長期的、宏大的政策則通常以法律法規(guī)作為依托。西方發(fā)達國家在數(shù)字政府治理過程中均制定了一系列與之相關(guān)的法律法規(guī)以保障這一進程的順利推進。我國在數(shù)字政府治理過程中也制定了一些相關(guān)的法律法規(guī)，如《國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和運行管理規(guī)范》，但我國法律法規(guī)的制定進程與西方發(fā)達國家相比稍顯緩慢，且尚未構(gòu)建起完備的法律體系。美國構(gòu)建數(shù)字政府治理法律體系的經(jīng)驗在我國具有一定的適用性，但首先應(yīng)該注意的是，我國借鑒工作有兩種選擇：其一，對美國法律選擇式地加以借鑒；其二，按照此領(lǐng)域的不同分別借鑒美國法律。這是增強美國相關(guān)經(jīng)驗在我國適用性首先需要考慮的問題。此外，應(yīng)該注意，借鑒美國此方面法律體系之前必須先熟悉這些法律；我國法律體系的構(gòu)建進程必須有中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導，杜絕各自為政現(xiàn)象的出現(xiàn)；需要處理好信息安全與信息公開、公民基本權(quán)益保護的關(guān)系。總體而言，我國數(shù)字政府治理實現(xiàn)法制化的途徑主要有：第一，立法過程中要強化對信息安全保護的直接性。第二，提升立法層次，注意解決相關(guān)立法存在的分散性問題，把由國務(wù)院或國務(wù)院下屬職能部門制定的行政法規(guī)或部門規(guī)章逐步“升級”為法律。第三，注意解決立法過程中表現(xiàn)出的過于概括問題，強化相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。第四，注意數(shù)字政府治理過程中出現(xiàn)的新情況。

（二）數(shù)字政府治理過程中構(gòu)建完備管理體制的途徑

在數(shù)字政府治理過程中，管理者需要通過改變傳統(tǒng)的政府辦公模式、增加與公眾的互動和溝通等方式來實施必要的變革，以使新的辦公模式能夠適應(yīng)信息化時代公眾參與數(shù)字政府治理過程的多種需要。從這一目標看，美國在數(shù)字政府治理過程中構(gòu)建完備管理體制這一舉措在我國具有一定的適用性，因為雙方的目標極為相似。政府工作人員自身對數(shù)字政府治理的認識和信念能夠在很大程度上影響數(shù)字政府治理進程的推進。美國在構(gòu)建數(shù)字政府治理管理體制中較為重視這一點。我國各級政府部門首先須對數(shù)字政府治理有足夠的重視，通過宣傳、培訓和咨詢等手段來強化政府決策人員和其他工作人員在數(shù)字政府治理過程中的責任意識。不同區(qū)域、不同層級的政府之間是否能夠?qū)崿F(xiàn)利用有效先進的信息技術(shù)進行無障礙溝通，是否能夠采用靈活有效的辦公模式和方式，將影響我國數(shù)字政府治理能否順利推進。任何國家在推進數(shù)字政府治理過程中均需構(gòu)建完備的管理體制，我國有必要借鑒美國的經(jīng)驗建立“中央政府組織架構(gòu)”，將中央政府涉及數(shù)字政府治理的諸多部門囊括其中，構(gòu)建績效參考模型、業(yè)務(wù)參考模型、服務(wù)參考模型、數(shù)據(jù)參考模型和技術(shù)參考模型等，使各政府部門能夠共享由中央政府信息技術(shù)投資帶來的紅利，提高不同政府部門之間信息網(wǎng)絡(luò)互通、信息資源共享的效率，為避免重復建設(shè)和信息孤島的出現(xiàn)，要創(chuàng)造條件，并有效監(jiān)管下級執(zhí)行上級命令的情況，有效地提高主管數(shù)字政府治理機構(gòu)的權(quán)威。

（三）數(shù)字政府治理過程中構(gòu)建良好運營模式的途徑

20世紀80年代以來，外包是美國在新公共管理運動中備受青睞的舉措。在數(shù)字政府治理過程中，美國將政府效能作為考核地方政府績效的重要指標。于是，將某些項目外包，成為美國各級政府普遍采取的做法，且取得了較好的成效。政府單一的力量是極其有限的，如果政府運用外包方式則可以大幅度地削減數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)成本，減輕政府的負擔，增強政府運作的活力，提高數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的效能。因此，外包是一種值得借鑒的方式。但在外包過程中需要注意信息安全等問題?？傮w而言，我國在數(shù)字政府治理進程中構(gòu)建良好運營模式的途徑應(yīng)考慮：從中央政府和地方政府的角度看，中央政府的數(shù)字政府治理以自主建設(shè)為主，外包為輔；地方政府的數(shù)字政府治理視具體情況而定，可仿照中央政府的做法，也可以外包為主、自主建設(shè)為輔。從內(nèi)部業(yè)務(wù)和外部業(yè)務(wù)的角度看，中央政府和地方政府都可以采取“內(nèi)部業(yè)務(wù)以自主建設(shè)為主、外部業(yè)務(wù)以外包為主”這一方式，以有效避免信息安全領(lǐng)域出現(xiàn)問題。

美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗在我國有一定可行性。但值得注意的是：不同經(jīng)驗在我國的可行程度不同；同一經(jīng)驗在我國不同地方或不同部門的可行程度也不同。因此，我國在推進數(shù)字政府治理的過程中需要堅持因地制宜、合理借鑒原則，絕不能搞一刀切，不能盲目引進美國經(jīng)驗且不加鑒別地直接應(yīng)用于我國的數(shù)字政府治理進程之中，否則，將無法取得預(yù)期的借鑒效果，甚至會阻礙我國的數(shù)字政府治理進程。在借鑒美國的經(jīng)驗之前，我國政府有必要通過調(diào)研等方式準確了解各部門及各地數(shù)字政府治理現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，在不同部門、不同地方合理地借鑒適用于這些部門和地方的經(jīng)驗，待這些經(jīng)驗在這些部門和地方的應(yīng)用取得成效之后，再逐漸加以推廣。當然，僅僅依靠這幾點是否就能足以保證成功地借鑒美國經(jīng)驗，仍值得探討。在借鑒中，還應(yīng)該注意哪些問題，采取哪些舉措等問題，也值得學界進一步研究。

注釋：

①如福建。

②如桌面系統(tǒng)的設(shè)置。

③如陜西省西安市。

④如蘇北地區(qū)。

[1] 田珺鶴．美國電子政務(wù)的發(fā)展對我國的啟示[J]．金融經(jīng)濟，2011(7)：62–63．

[2] 李世東，李春洪，張光輝，等．美國電子政務(wù)的發(fā)展進程基本經(jīng)驗與主要成效[J]．林業(yè)資源管理，2006(5)：23–27．

[3] 周立卓，汪傳雷．美國電子政府成功經(jīng)驗及其啟示[J]．理論觀察，2008(5)：51–53．

[4] 沈大風．電子政府發(fā)展前沿報告[R]．北京：中國經(jīng)濟出版社，2013．

[5] 趙先星，王茜．借鑒國際經(jīng)驗完善我國電子政務(wù)信息安全立法[J]．信息網(wǎng)絡(luò)安全，2008(9)：50–54．

[6] 楊海波．西藏電子政務(wù)發(fā)展研究[D]．北京：中央民族大學，2011．

[7] 金江軍．電子政務(wù)理論與方法[M]．北京：中國人民大學出版社，2009：265．

〔責任編輯 葉厚雋〕

The Application of American Digital Governance Experience in China

WANG Shaoquan

(Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, China)

The digital governance process had been actively promoted under President Bill Clinton, George W Bush and Barack Obama of the United States. The process has three bright spotlights, focusing on legal system construction, complete management system and good operation mode of digital governance. The difficulties encountered in the process in China mainly exist in three aspects, environment, government and civil servant. To promote the legalization of digital governance, complete management system and good operating mode on the basis of adopting the experience of American digital governance need to be promoted.

America; digital governance; experience

2018-03-08

王少泉（1983―），男，傣族，云南通海人，講師，博士。

D63

A

1006–5261(2018)05–0005–07