法治環(huán)境下我國公共圖書館社會運行機制分析研究*

馬彥飛 陳 雅

（南京大學(xué)信息管理學(xué)院 南京 210046）

1 引言

“機制”最初是指機器運作原理，之后不斷被引申。王杰從規(guī)律性、整體性、權(quán)威性三個層面對機制的含義進行了探討[1]。社會運行機制則是指構(gòu)成社會運行的各個要素之間的相互作用的規(guī)律與互動方式。我們可以從以下三個方面理解社會運行機制：①社會機制的構(gòu)成要素；②協(xié)調(diào)好社會機制構(gòu)成要素之間的關(guān)系的運行方式；③為了發(fā)揮相關(guān)要素作用的評價環(huán)境?；诖?，文章認(rèn)為圖書館的運行機制,是指圖書館構(gòu)成諸要素以及相互關(guān)系和相互作用的推動力和約束力[2]。公共圖書館的社會運行機制是指協(xié)調(diào)好公共圖書館社會運行相關(guān)要素——政府、行業(yè)組織、社會團體、個體圖書館之間的關(guān)系，使得各個要素能充分發(fā)揮各自的功能，并實現(xiàn)公共圖書館運行目標(biāo)制定的一套運行方式及措施。圖書館運行機制是圖書館在運行目標(biāo)的驅(qū)動下形成的，圖書館法治環(huán)境對運行機制的形成有著重要的影響，不僅能夠影響圖書館信息資源的管理，推動信息資源實現(xiàn)規(guī)范化、制度化配置，而且能夠推動圖書館人事管理的改革。

隨著我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展以及公共文化服務(wù)體系建設(shè)的不斷深化，如要更好地發(fā)揮公共圖書館功能、保障人民群眾的基本文化權(quán)益必須要有健全的法律保障。圖書館法律制度包括圖書館法、圖書館行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、圖書館人事與組織制度以及其他圖書館相關(guān)法。圖書館法律制度實質(zhì)上是圖書館法治環(huán)境，是圖書館環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分。公共圖書館的發(fā)展是與圖書館環(huán)境相互協(xié)調(diào)、共同演進的過程，圖書館法治環(huán)境作為圖書館環(huán)境系統(tǒng)的分支，包括外部環(huán)境系統(tǒng)與內(nèi)部環(huán)境系統(tǒng)，前者主要是社會對公共圖書館發(fā)展的規(guī)范性約束，后者則是圖書館內(nèi)部的規(guī)章制度。由于法律的普遍存在，法與公共圖書館的關(guān)系愈加密切。一方面，公共圖書館開展活動日益規(guī)范化；另一方面公共圖書館對文化立法的影響越來越大。圖書館法治環(huán)境是圖書館發(fā)展的內(nèi)控變量，公共圖書館在法治環(huán)境下要發(fā)揮能動性適應(yīng)并影響法治環(huán)境，推動法治環(huán)境向有利于圖書館完善的方向發(fā)展。在法治環(huán)境下，公共圖書館的運行機制能夠通過法律規(guī)范的作用，使得相關(guān)要素能夠協(xié)同運作，讓公共圖書館的運行規(guī)劃化、高效化。文章從公共圖書館運行機制的組成要素入手，整合法治環(huán)境下公共圖書館運行機制的關(guān)鍵要素，并分析我國現(xiàn)有的運行模式及其存在的問題，并對公共圖書館治理運行機制的構(gòu)建提出建議。

2 公共圖書館社會運行機制及組成要素

2.1 政府要素

公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)是公共文化體系建設(shè)的重要內(nèi)容，政府是推動公共圖書館事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的主體。在法治環(huán)境下，根據(jù)政府面向公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的政策內(nèi)容，將政府參與公共圖書館活動的類型分為以下四大方面。

組織和人員管理。公共圖書館的組織管理模式以及從業(yè)人員的水平是開展文化服務(wù)活動的基礎(chǔ)性因素。我國公共圖書館屬于事業(yè)單位，行政管理模式是政府主導(dǎo)的分級管理體制?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）規(guī)定縣級以上地方人民政府文化主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館的管理工作。中央和地方政府對公共圖書館人員也出臺了相對應(yīng)的政策，如1982年頒布的《?。ㄗ灾螀^(qū)、市）圖書館工作條例》、2012年頒布的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》及《北京市圖書館條例》等都規(guī)定了公共圖書館在人員管理方面的內(nèi)容。

經(jīng)費管理。政府為公共圖書館提供經(jīng)費支持，公共圖書館向社會公眾提供免費的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)是公共圖書館運行的重要特征。隨著公共圖書館運行目標(biāo)的調(diào)整，更加注重為公眾提供均等化的服務(wù)，對經(jīng)費的需求逐漸增多，政府也隨之調(diào)整公共政策，積極推動供給機制的多元化。如《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》均提出鼓勵社會組織、公民參與到公共文化設(shè)施運營和產(chǎn)品服務(wù)供給中去。

資源建設(shè)和服務(wù)管理。資源建設(shè)能夠?qū)ι鐣?、?jīng)濟、教育文化等事業(yè)提供強有力的文化支撐，公共圖書館基礎(chǔ)資源建設(shè)、文獻資源建設(shè)等都離不開政府的協(xié)調(diào)、支持。一般來講，政府參與公共圖書館資源建設(shè)除了投入經(jīng)費之外，還會出臺政策文件協(xié)調(diào)公共圖書館資源建設(shè)，主要涉及館藏量、數(shù)字資源建設(shè)以及其他與資源建設(shè)相關(guān)的規(guī)定。公共圖書館服務(wù)具有公益性、公平性、基本型的特征，政府會通過頒布政策規(guī)定圖書館的服務(wù)原則以及運行目標(biāo)。《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定要完善公共圖書館設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強文獻資源保障能力的建設(shè)，提高服務(wù)效能，推進公共圖書館服務(wù)均等化建設(shè)。

技術(shù)支撐與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理。技術(shù)支撐對公共圖書館事業(yè)的發(fā)展越來越重要，中央和地方政府鼓勵公共圖書館進行數(shù)字化建設(shè)，建立館藏書目數(shù)據(jù)庫，建立信息網(wǎng)絡(luò)，鼓勵公共圖書館通過技術(shù)應(yīng)用建立統(tǒng)一的服務(wù)平臺，加強館際之間的聯(lián)系。隨著技術(shù)應(yīng)用的多元化，數(shù)據(jù)類型也多種多樣，我國政府出臺了一系列標(biāo)準(zhǔn)用于規(guī)范公共圖書館資源建設(shè)，如《圖書館數(shù)字資源規(guī)范》《圖形數(shù)據(jù)加工規(guī)范》等文獻組織標(biāo)準(zhǔn)。此外還有《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》等圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

政府對公共圖書館發(fā)展的支持以及保障是全方位的，政府秉承保護公民文化權(quán)利、實現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化，繁榮社會主義文化的理念，推動公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，“政府”要素的作用一方面是行政管理職能，制定相關(guān)的法律法規(guī)政策，推動公共圖書館事業(yè)的發(fā)展；另一方面是發(fā)展民族文化的職能，政府發(fā)布一系列政策鼓勵社會組織、公民參與到公共圖書館事業(yè)發(fā)展中，推動社會主義精神文明建設(shè)。

2.2 行業(yè)組織要素

我國政府出臺了一系列政策措施推動行業(yè)組織的發(fā)展。如2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》、2013 年《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》、2016年《關(guān)于加強文化領(lǐng)域行業(yè)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》等都強調(diào)要發(fā)揮行業(yè)組織獨特優(yōu)勢，拓展行業(yè)協(xié)會的職能。公共圖書館行業(yè)組織以發(fā)展圖書館事業(yè)為目標(biāo)，提高公共圖書館服務(wù)和管理質(zhì)量。我國圖書館行業(yè)組織主要是以圖書館學(xué)會的形式出現(xiàn)，扮演學(xué)會與協(xié)會的雙重角色，兼具學(xué)術(shù)與自律雙重職能，但是基本沒有社會性的行業(yè)管理職能[3]。中國圖書館學(xué)會是我國唯一全國性的圖書館行業(yè)組織，在法治環(huán)境下，中國圖書館學(xué)會作為圖書館行業(yè)的管理組織，主要從學(xué)術(shù)交流、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)自律等方面參與公共圖書館活動。

在學(xué)術(shù)交流活動方面，中國圖書館學(xué)會或者是地方圖書館學(xué)會都會定期或者不定期舉行學(xué)術(shù)交流會。如每年中國圖書館學(xué)會都會舉辦學(xué)術(shù)論壇，促進圖書館學(xué)人的交流，以推動公共圖書館發(fā)展。

在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，圖書館學(xué)會主要是以人才培養(yǎng)、基層輔導(dǎo)為主。比如圖書館學(xué)會會舉辦系統(tǒng)性、規(guī)范性的培訓(xùn)工作。如開展進修班對圖書館員進行技能培訓(xùn)；對縣級圖書館館長開展全國基層文化隊伍示范性培訓(xùn)，從政策與法規(guī)、基層圖書館管理與服務(wù)等多個層次實現(xiàn)縣級圖書館館長在學(xué)識上的積淀、視野上的拓展和理念上的提升。

在行業(yè)自律方面，圖書館學(xué)會主要是制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與條例，為文化政策法規(guī)的制定獻言獻策。中國圖書館學(xué)會與地方圖書館學(xué)會在提升圖書館整體形象以及圖書館組織建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。2003年中國圖書館學(xué)會發(fā)布的《中國圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則》確立了圖書館員的職業(yè)觀念、強調(diào)了圖書館員的職業(yè)紀(jì)律與素養(yǎng)?！稖?zhǔn)則》的發(fā)布是圖書館法治觀念的進步，使中國圖書館界認(rèn)識到了職業(yè)道德的建設(shè)從本質(zhì)上說是圖書館法治環(huán)境建設(shè)的重要組成部分[4]。此外，圖書館學(xué)會在推動《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》以及《公共圖書館法》的制定與出臺方面也發(fā)揮了重要作用。

目前，圖書館學(xué)會已得到越來越多的關(guān)注與認(rèn)可，法治環(huán)境下圖書館學(xué)會的主要作用是開展學(xué)術(shù)探討，為政府決策獻言獻策、對行業(yè)加強管理，不斷豐富與拓展學(xué)會職能，充分發(fā)揮社會性的行業(yè)管理職能。

2.3 社會組織結(jié)構(gòu)要素

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公眾日益增長的文化需求和公共文化服務(wù)不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾需要社會組織參與到公共服務(wù)供給中?，F(xiàn)階段，我國社會組織參與公共圖書館運行活動主要從公共圖書館供給、參與公共圖書館管理兩個角度發(fā)揮社會組織的價值。

社會組織參與公共圖書館公共服務(wù)供給，有利于彌補政府在服務(wù)供給方面的不足?！豆矆D書館法》規(guī)定“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館”?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設(shè)，并按照國家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持，從政策上鼓勵社會組織參與公共服務(wù)供給。此外，政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織的發(fā)展提供了良好的時機，社會組織是政府職能轉(zhuǎn)移的承接主體。我國政府通過向社會組織購買服務(wù)的方式推動社會組織參與到公共圖書館文化服務(wù)供給中，如昆山市政府出臺《關(guān)于加強文化市場建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加快推進全市社會組織健康發(fā)展的意見》等一系列的政策鼓勵社會組織、一些民辦文化機構(gòu)等免費或者是低收費向公眾提供文化服務(wù)。

公共圖書館實行法人治理是國家政策的號召，是改革管理體制，轉(zhuǎn)變管理方法的創(chuàng)新。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織[5]。在法治環(huán)境下公共圖書館可以從社會組織治理的視角，在組織管理、資源配置、監(jiān)督機制等方面進行改革創(chuàng)新。

社會組織這一要素，可以發(fā)揮公共圖書館不同服務(wù)區(qū)域以及服務(wù)層面的作用。社會組織一方面能夠提高公眾享受文化權(quán)利的意識，使得公共文化服務(wù)體系建設(shè)更加完善；另一方面能夠匯集多種社會力量的支持。社會組織參與公共圖書館公共文化服務(wù)供給的動機主要有：①從宏觀角度來說，積極響應(yīng)國家法律政策，提高公眾文化素養(yǎng)，旨在促進每一個公民都能充分享有文化發(fā)展成果；②從中觀角度來說，社會文化機構(gòu)或者民間文化組織都是國家開展文化服務(wù)的重要場所，充分發(fā)揮文化機構(gòu)與其他社會組織的價值，能有效解決政府在資源配置方面的不平衡問題；③就微觀層面上來說，志愿者、企業(yè)作為社會文化生活中的一員，有責(zé)任也有義務(wù)對社會文化體系的建設(shè)提出自己的意見，公眾積極參與到社會文化政策體系的建設(shè)中，是社會的進步，也是對社會文化發(fā)展的認(rèn)可。

2.4 圖書館個體要素

公共圖書館法治環(huán)境建設(shè)的根本目的是建立一個健康的、良性的、有序的圖書館法治環(huán)境。出臺專門的圖書館法是保證圖書館建立良好社會運行機制的基礎(chǔ)，是推動公共圖書館文化服務(wù)體系建設(shè)最基本的保障條件。但是建立完善的、全方面的綜合法律保障體系，推動公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，公共圖書館社會運行機制的建設(shè)需要政府、行業(yè)組織、社會組織、個體圖書館四個方面相互聯(lián)系、相輔相成。個體圖書館是公共圖書館事業(yè)最小的一個單元，是公共圖書館法治環(huán)境建設(shè)的出發(fā)點與落腳點[6]。在法治環(huán)境下，個體圖書館參與公共圖書館社會運行主要是從建立圖書館管理規(guī)則以及法律政策的落實兩大方面發(fā)揮個體圖書館的主觀能動性。

一般來講，各個公共圖書館頒布的館內(nèi)規(guī)章制度主要包含以下內(nèi)容：圖書館職能與服務(wù)、相關(guān)設(shè)備的使用、用戶違約與損害責(zé)任、閱讀環(huán)境的構(gòu)建以及其他相關(guān)內(nèi)容。個體圖書館建立館內(nèi)規(guī)章體系的主要作用體現(xiàn)在以下幾個方面：第一是規(guī)范公共圖書館館內(nèi)管理，增強館員的服務(wù)意識，提高館內(nèi)的服務(wù)效率，保障館內(nèi)系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序的運轉(zhuǎn)；第二是為了給用戶提供更好的服務(wù)，保障用戶平等享有公共圖書館提供的文化服務(wù)；第三是推動公共圖書館事業(yè)的法治化、規(guī)劃化、可持續(xù)化發(fā)展。

圖書館法治環(huán)境建設(shè)的主要目的是為個體圖書館管理提供量化規(guī)范的規(guī)則，個體圖書館在遵循圖書館法律制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合本館發(fā)展的實際情況，推動圖書館法的落實。個體圖書館在落實圖書館法時注意：一是加強圖書館法理論的學(xué)習(xí)，通過舉辦學(xué)習(xí)班、講座、展覽等等，引導(dǎo)圖書館從業(yè)人員學(xué)習(xí)相關(guān)政策法規(guī)，為用戶普及圖書館法律常識，消除圖書館“服務(wù)盲區(qū)”；此外需開展一系列的實踐活動，加大服務(wù)力度，提升服務(wù)效能。

個體圖書館直接面向用戶提供服務(wù)，法律條文和行業(yè)組織是個體圖書館在法治環(huán)境下發(fā)展的保障，個體圖書館還需結(jié)合本館所處的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境以及自身發(fā)展的需要，靈活制定本館的規(guī)章制度，提高用戶利用圖書館、享受圖書館服務(wù)的參與度，整體上提升圖書館服務(wù)質(zhì)量，提高圖書館的社會認(rèn)同感，充分發(fā)揮圖書館推動公共文化服務(wù)體系建設(shè)與完善的價值。

3 我國公共圖書館運行模式及問題分析

3.1 公共圖書館管理體系

《公共圖書館法》規(guī)定國務(wù)院文化主管部門負(fù)責(zé)全國公共圖書館的管理工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與公共圖書館管理有關(guān)的工作[7]。由此可見，在法治環(huán)境下，公共圖書館建設(shè)的主管機構(gòu)是文化部、科技部、財政部等，地方政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)地方公共圖書館的管理工作。此外，國家新聞出版廣電總局、工業(yè)部和信息部發(fā)布的一些報告及政策也對公共圖書館建設(shè)產(chǎn)生了一定的影響?？傮w來看，我國公共圖書館在管理體系上“兩權(quán)分立”，即執(zhí)行權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分離。文化部等黨政機構(gòu)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，從國家政策層面上干預(yù)圖書館管理，圖書館館長、理事會等在法律允許的范圍內(nèi)行使執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)，共同推動圖書館事業(yè)的建設(shè)。此外，我國公共圖書館事業(yè)的管理體制服從國家文化管理體制，各級政府分級管理，各級政府單獨設(shè)置主管部門，對本行政區(qū)域內(nèi)的公共圖書館進行管理。

我國公共圖書館在管理體系建設(shè)中也存在一些問題，首先關(guān)于各個主管機構(gòu)責(zé)任的劃分、集中的管理機構(gòu)以及有效的管理機制沒有明確說明。政府應(yīng)該盡快出臺公共圖書館組織管理政策，完善的政策能夠明確公共圖書館的管理體制和運行機制，是調(diào)節(jié)公共圖書館在事業(yè)發(fā)展中多方利益關(guān)系的依據(jù)，能夠推動公共圖書館事業(yè)平穩(wěn)健康的發(fā)展。其次，分級管理體制在一定程度上削弱了公共政策的執(zhí)行力度，阻礙了各級圖書館之間的交流溝通與學(xué)習(xí)，不利于推動公共圖書館一體化建設(shè)，不利于信息資源的共建共享。此外，公共圖書館在管理上并沒有完全實現(xiàn)“管辦分離”，公共圖書館依舊與政府存在行政隸屬關(guān)系，公共圖書館運行效率不高，法人治理沒有得到廣泛性的實踐，法人治理、理事會建設(shè)成效不顯著。

3.2 公共圖書館運行體系

公共圖書館是公共文化事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，以保障公民文化權(quán)利為目標(biāo)，最大限度地滿足公眾對文化信息的需求。隨著公眾對圖書館服務(wù)依賴程度的逐漸加深，公共圖書館運行體系的建設(shè)逐漸呈現(xiàn)以下特征：①運行目標(biāo)以用戶需求為中心，樹立全新的知識服務(wù)理念；②鼓勵用戶參與到公共圖書館運行中，不僅重視圖書館知識資源建設(shè)的質(zhì)量，開發(fā)用戶資源，而且積極與用戶溝通，關(guān)注用戶評價與建議；③廣泛動員社會力量參與公共圖書館服務(wù)與管理實踐中。公共圖書館由政府給予資金支持，是公益性的文化服務(wù)機構(gòu)，隨著公共圖書館發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，公共圖書館服務(wù)全覆蓋目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅需要政府大量的資金支持，還需要多方社會力量的支持，需要社會的廣泛參與。社會力量參與公共圖書館服務(wù)的實踐主要有志愿服務(wù)、社會捐贈、法人治理、政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)等[9]。

我國公共圖書館在運行體系建設(shè)中也存在一些問題。首先是運行目標(biāo)層面，公共圖書館運行目標(biāo)的確定是跟隨國家或者地方政府政策的出臺制定的，發(fā)展目標(biāo)普遍廣泛化，創(chuàng)新性不足；在運行方式上，社會力量參與還在起步階段，存在參與深度不夠、方式單一、可持續(xù)發(fā)展能力不足、制度有待創(chuàng)新等問題；在運行過程中，監(jiān)督與評估工作不充分，沒有堅持定性與定量的結(jié)合，需要從多方面、多角度出發(fā)，創(chuàng)新社會力量參與的服務(wù)途徑，推動社會力量參與服務(wù)的精準(zhǔn)化、個性化。

3.3 公共圖書館資源組織體系

公共圖書館資源建設(shè)與社會政治、經(jīng)濟、科技、文化等緊密相連，國家的政策和法律是公共圖書館文獻資源組織協(xié)調(diào)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的保障。《公共圖書館法》中規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)根據(jù)辦館宗旨和服務(wù)對象的需求，廣泛收集文獻信息；政府設(shè)立的公共圖書館還應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)收集地方文獻信息，保存和傳承地方文化[7]?？梢?，公共圖書館的資源建設(shè)是公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要部分。公共圖書館資源組織體系建設(shè)呈現(xiàn)以下特征：①全方位提高文獻信息資源的保障能力，提高公共圖書館信息的可獲知能力，提高用戶的可獲得能力；②資源組織體系建設(shè)流程完善，包含文獻采購、資源體系建設(shè)、文獻資源流通、數(shù)字化建設(shè)等方面；③以區(qū)域為單元對資源建設(shè)進行整體規(guī)劃。

但是，在法治環(huán)境下，公共圖書館自身缺乏適應(yīng)社會發(fā)展環(huán)境制定資源建設(shè)政策的意識；政府也很難根據(jù)公共圖書館個體資源建設(shè)的變化以及出現(xiàn)的問題出臺政策進行調(diào)整，如今公共圖書館資源組織不再是單個個體館的建設(shè)，而是館與館，區(qū)域之間的合作建設(shè)，政府需要出臺政策加以引導(dǎo)。同時，隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化的發(fā)展以及數(shù)字圖書館的建設(shè)，需要建立一個分布式的全國性信息資源體系來滿足用戶多樣化的信息需求。另外國家也要及時從政策層面規(guī)范數(shù)字網(wǎng)絡(luò)資源建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，信息資源建設(shè)的質(zhì)量決定了用戶是否使用文獻信息資源及滿足信息需求后的愉悅感，決定了用戶對公共圖書館的信賴感。因此，需要確定信息資源建設(shè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還需要建立評價機制對公共圖書館信息資源建設(shè)進行監(jiān)督。

3.4 公共圖書館服務(wù)體系

公共圖書館服務(wù)體系是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要部分，公共圖書館服務(wù)具有公益性、公平性、基本性。因而，公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)是面向全國公眾提供內(nèi)容豐富、形式多樣的、覆蓋廣泛的均等化服務(wù)的總和。目前，已有多項政策對公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)進行了說明與規(guī)定。隨著公共文化服務(wù)體系的發(fā)展，這些政策與文件的落腳點從個體圖書館服務(wù)體系構(gòu)建轉(zhuǎn)向區(qū)域性圖書館服務(wù)體系的構(gòu)建，如《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。公共圖書館服務(wù)體系是指一個國家或地區(qū)的公共圖書館獨立或通過合作方式提供的圖書館服務(wù)的總和[10]。但是政策沒有對公共圖書館服務(wù)體系的提供方式、公眾權(quán)益保護等進行詳細(xì)說明。在法治環(huán)境下，為了完善公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)，要注重解決以下問題：首先是體系化服務(wù)的提供方式，區(qū)域內(nèi)的圖書館或者是各個級別的圖書館聯(lián)合性不強，政策對體系化服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、文化產(chǎn)品的共享機制規(guī)定的不明確；其次是對用戶的需求和特點沒有進行充分調(diào)研，缺乏建立個性化用戶模型的意識，用戶的個性化需求得不到滿足；最后是服務(wù)評價機制的缺乏，文化部、中國圖書館協(xié)會都有對公共圖書館評估定級的工作，但是公共圖書館服務(wù)并不是唯一的評價對象，為了加強公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)，需要在政策層面建立起針對公共圖書館服務(wù)體系的評價機制，社會組織、用戶都可以參與到圖書館服務(wù)評價工作中。

4 公共圖書館依法運行機制分析

4.1 管理機制

隨著時代的發(fā)展與社會的進步，公共圖書館的管理需要創(chuàng)新，市場經(jīng)濟下文化企業(yè)以及其他社會組織的發(fā)展為公共圖書館管理的創(chuàng)新提供了可能。這種創(chuàng)新使得由政府單一的行政化管理向政府、市場、社會組織等多元化管理成為可能?！豆矆D書館法》中明確規(guī)定了國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理[7]。法律條文的頒布為多元化管理以及社會力量的參與提供了法律依據(jù)。

多元化管理使得公共圖書館經(jīng)費來源多元化，中國數(shù)字圖書館有限責(zé)任公司由國家圖書館控股，公司通過股份制經(jīng)營，多種形式廣泛募集資金完成第一期融資[11]。多元化的管理加深了政府與社會組織之間的互動，推動了合作機制的形成。在內(nèi)部管理上，有利于健全法人治理結(jié)構(gòu)，對理事會決策制、館長負(fù)責(zé)制、行業(yè)組織專家咨詢制以及公眾監(jiān)督制等進行積極探索。實行法人治理或者是理事會制度時，要注意廣泛吸收圖書館學(xué)專業(yè)人才參加，對圖書館內(nèi)部的人事管理突出開放、競爭、激勵的特點，完善內(nèi)部人員績效考核體系，充分考慮圖書館工作人員的特點，提高圖書館人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。

法治環(huán)境下，構(gòu)建完善的公共圖書館機構(gòu)管理機制，既需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，又需要社會組織、行業(yè)組織等完善內(nèi)部的治理及自律機制。政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，制定一系列可行性強的政策和措施，如完善社會組織的主體資格法律、完善稅收監(jiān)管制度，鼓勵、引導(dǎo)和監(jiān)督社會力量參與公共圖書館的運作過程。社會力量要積極貫徹戰(zhàn)略管理的理念，制定與新時代公共圖書館發(fā)展相適應(yīng)的人力資源管理制度，完善行業(yè)自治制度。

4.2 資源整合機制

資源整合的本質(zhì)應(yīng)該是融合，是資源之間互補性的“共建”，通過融合與互補共建，發(fā)揮系統(tǒng)化的優(yōu)勢，更好地為資源用戶提供服務(wù)[12]。公共圖書館資源整合機制的構(gòu)建可以從館際合作入手，建立資源整合的館際協(xié)調(diào)機制。通過融合不同級別、不同類型公共圖書館之間的資源，滿足用戶多樣化、深層次的信息需求。建立資源整合的館際協(xié)調(diào)機制需要以共同發(fā)展原則、平等參與原則、緊密聯(lián)系原則為基礎(chǔ)，發(fā)揮個體館在協(xié)調(diào)合作中的角色與作用，共同提高信息資源整合的能力，提高資源開發(fā)與創(chuàng)新的能力，建立基于用戶的服務(wù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確了解用戶的信息資源需求，推動資源整合機制的完善。

公共圖書館資源整合機制可以建立基于政府、企業(yè)、公共圖書館三者合作的機制。這種模式的資源整合機制是通過三方目標(biāo)、資源的有效整合，優(yōu)化外部資源為企業(yè)、圖書館、政府的內(nèi)部資源，不僅強調(diào)三方的多方位合作，更強調(diào)通過整合各自的優(yōu)勢資源，促進三方融合發(fā)展。法治環(huán)境下，推動資源整合機制的構(gòu)建與完善，需要從國家層面設(shè)立資源整合的項目，引入公平競爭的機制，發(fā)揮不同主體的作用。公共圖書館資源建設(shè)是圖書館事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，在推動資源整合機制完善的過程中，政府通過政策積極引導(dǎo)社會力量參與，可以有效提升資源整合的力度與效率。

4.3 績效推動機制

隨著社會進步與發(fā)展，公共圖書館運行機制的法治環(huán)境也在不斷完善，特別是《公共圖書館法》的頒布實施。但是在法律落實或與政策實施的過程中，應(yīng)該針對不同執(zhí)行主體或與執(zhí)行客體構(gòu)建不同的激勵與約束政策。

激勵機制的建設(shè)具有可操作性，激勵的手段也是多樣化的。對于執(zhí)行主體來講，要完善績效激勵機制，如對個體圖書館或是個人的執(zhí)行與行動力進行考察，建立以用戶為軸心的績效考核指標(biāo)體系。對于執(zhí)行客體來講，激發(fā)用戶或是社會力量參與公共圖書館運行的積極性，完善其參與公共圖書館管理的補償機制，比如說通過政府購買服務(wù)的方式激發(fā)社會組織參與公共文化服務(wù)供給中，參與到公共圖書館管理中。

以《公共圖書館法》等有關(guān)法律的頒布與實施建立了全國性質(zhì)的公共圖書館社會保障法律，約束了在公共圖書館相關(guān)法律執(zhí)行過程中各個政策的實施或執(zhí)行。不僅使得社會力量參與公共圖書館管理有法可依，并且有明確的依據(jù)對社會力量參與公共圖書館管理進行約束。對執(zhí)行主體的約束路徑，一方面要健全職權(quán)分配制度，另一方面構(gòu)建經(jīng)濟約束機制，通過目標(biāo)績效考核的方式，控制各個機構(gòu)或是主體的部門經(jīng)費。對執(zhí)行客體的約束路徑，一方面要提高客體對法律政策的認(rèn)同感，另外也要保障法律的約束作用，對于社會組織來講，政策必須規(guī)定其要履行的義務(wù)與職責(zé)，保障公共文化體系的建立和完善。

5 結(jié)語

近年來，我國政府出臺了一系列的法律政策保障公共文化服務(wù)的發(fā)展，已然形成一個良好的法治環(huán)境。公共圖書館是公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的重要組成部分，《公共圖書館法》的頒布與實施標(biāo)志著公共圖書館發(fā)展進入到一個新時期。公共圖書館社會運行機制是公共圖書館事業(yè)發(fā)展過程中的重要一環(huán)，因而，對于公共圖書館社會運行機制的研究具有重要的意義和價值。文章通過對影響公共圖書館文化活動的五個要素進行分析，找出制約公共圖書館在法治環(huán)境下發(fā)展的影響因素，從整體上把握五要素之間的規(guī)律性，探求公共圖書館社會運行機制。在這個機制里，各個要素既相互獨立又互相制約，各司其職，明確權(quán)責(zé)，共同推動公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，進而構(gòu)建完善的公共文化服務(wù)體系。

（來稿時間：2018年5月）