新公共管理視角下水環(huán)境治理研究

摘 要：水是衡量區(qū)域競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要因素，是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素。當(dāng)前，水環(huán)境問題已成為全球性的危機。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進步，水環(huán)境治理的技術(shù)和方法也日益改進，但我國來說，城市水環(huán)境惡化的態(tài)勢并未得到有效遏制，原因何在？從公共管理的視角來分析這一問題，就可以發(fā)現(xiàn)城市水環(huán)境治理的制度缺陷。本文以金華市為研究對象，分析如何有效綜合運用政府、市場、公眾等手段，建立健全有效的水管理體制和機制，不斷提高自身的城市水環(huán)境治理的能力和績效，從而確?！笆濉睍r期金華水環(huán)境走在浙江全省前列。

關(guān)鍵詞：公共管理 水環(huán)境 治理

中圖分類號：X82 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）12-0-02

一、新公共管理理論與城市水環(huán)境治理

新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它主張在政府公共部門采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務(wù)產(chǎn)出，強調(diào)在解決公共問題、滿足公民需求方面增強有效性和回應(yīng)力，強調(diào)政府與公民社會的協(xié)商與合作，強調(diào)公共服務(wù)的質(zhì)量和最終結(jié)果。

水是衡量區(qū)域競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要因素，是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素。目前，水環(huán)境問題已經(jīng)成為全球性議題。城市水環(huán)境是城市環(huán)境的一個子系統(tǒng)，具體來說，城市水環(huán)境是以城市為區(qū)位，以城市河流為中心的雨水、地表水、地下水、供排水等形成的城市水循環(huán)體系。水環(huán)境問題是在人類的發(fā)展與資源的開發(fā)過程中產(chǎn)生的，是多種因素綜合作用的結(jié)果，解決水環(huán)境問題也涉及到若干部門和公眾，決不是一個部門所能勝任的。再加上政府部門和企業(yè)涉及到經(jīng)濟利益問題，在處理環(huán)境問題上有著不可克服的局限性，加上水污染普遍存在很大的外部性，因此，必須由政府也只有政府有能力（行政、財政、技術(shù)等）承擔(dān)起治污的責(zé)任。同時，水環(huán)境治理作為一項公共事務(wù)，不是政府單方面行使權(quán)力的過程，而是政府、公民、社會、市場組織相互協(xié)作的過程。當(dāng)代公共事務(wù)和公共問題的復(fù)雜性，政府無法成為唯一的治理者，需要建立參與式和網(wǎng)絡(luò)式的公共管理體系。

二、金華市水環(huán)境治理實踐分析

1.金華水資源現(xiàn)狀及原因分析

金華地處浙江之心，是一座伴水而生的城市。金華江、武義江、義烏江三江匯流，自古便留下了“水通南國三千里”的豪邁詩句。然而改革開放以來，在快速發(fā)展經(jīng)濟的同時，由于對水資源、水環(huán)境的無序開發(fā)和使用造成了水污染“公地悲劇”，金華水環(huán)境也面臨著嚴重的問題。

1.1水資源總量不少，但人均占有量低且區(qū)域分布極不均衡。金華多年平均水資源量為91.73億m3，人均水資源量1711m3，低于浙江全省平均水平的1800 m3和全國平均水平的2200 m3，總體上屬“資源性”缺水地區(qū)。從各行政區(qū)來看，除武義、磐安人均水量比較充沛外，其他地區(qū)都存在不同程度的缺水，義烏、永康缺水尤其嚴重，義烏的人均水資源量只有全市平均水平的三分之一多一點。

1.2水資源利用效率整體提高，但粗放用水問題依然嚴重。經(jīng)過多年宣傳和節(jié)水技術(shù)改造，金華生活和生產(chǎn)用水效率有所提高。但生活生產(chǎn)用水仍屬于粗放模式，水資源浪費量較大。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，最主要是缺乏市場化的制約手段，如農(nóng)業(yè)灌溉實行無償供水、“福利供水”；城鎮(zhèn)供水價格過低，缺乏合理的水價形成機制和累進加價機制等。

1.3水污染治理成效初現(xiàn)，但水資源保護仍任重道遠。經(jīng)過多年的保護和治理，金華全市地表水環(huán)境質(zhì)量總體呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)。但水環(huán)境保護形勢仍然十分嚴峻。大部分河水已不能作為生活用水和重要工業(yè)用水，使本來就已緊缺的可用水量更加減少，這種“水質(zhì)性”缺水加劇了城鄉(xiāng)居民和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用水緊張。

2.治水實踐過程分析——“政府主導(dǎo)+市場運作+公民參與”運行機制的體現(xiàn)

城市水環(huán)境作為“公共物品”，應(yīng)由政府來提供，在制度保障的前提下，政府可以在純公益性的利用和管理這一市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮出應(yīng)有的作用。同時，在一些有利可圖的領(lǐng)域，如河道保潔和污水管網(wǎng)的養(yǎng)護等，則可以借助市場來優(yōu)化資源配置，政府做好監(jiān)管就可以了。金華水環(huán)境綜合治理的實踐驗證了這一點。

2.1政府主導(dǎo)，成立“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年4月成立了金華市“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組以指導(dǎo)、統(tǒng)籌、推進全市治水工作，書記、市長任“雙組長”，下設(shè)金華市“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，抽調(diào)部門骨干54人集中辦公，協(xié)同辦公人員18人，設(shè)有綜合部、項目一部、項目二部、項目三部、項目四部、宣傳部、執(zhí)法督查部等七個部。所有四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，共設(shè)置市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長4250名，配備“河道警長”714名，全市365條主要支流、河道河流包河到人，做到全覆蓋、無遺漏，使治水模式由單條河流的線性治理轉(zhuǎn)向流域的網(wǎng)格化治理。

2.2初步形成水務(wù)市場的市場化。一是治理市場化。大力推廣第三方治理模式。浦江縣中余鄉(xiāng)對中余溪、大元溪和羅源溪進行市場化管理運作，將三條溪的疏浚、垃圾清理與可利用的砂石料資源及漁業(yè)資源等承包權(quán)捆綁進行公開掛牌，沿線村民分別以0.6萬到4.4萬不等的價格取得各河段的承包權(quán)，實現(xiàn)了“以河治河、以河養(yǎng)河”的自我循環(huán)管理新模式。二是管護社會化。如蘭溪市農(nóng)村生活垃圾分類處理實行收費制度，每年收取衛(wèi)生費895.23萬元，收取率達94.78%，充分調(diào)動了廣大群眾參與和監(jiān)督農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作的熱情，長效保潔機制基本實現(xiàn)全覆蓋。

2.3公民參與的有益嘗試

金華在環(huán)境治理過程中，在確保公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等方面做了有益的嘗試。一是通過報紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體有節(jié)奏、有重點、有策略地開展“五水共治”宣傳。通過全方位、大容量、多形式宣傳治水的重要性，營造了濃厚氛圍，凝聚了廣泛共識。二是發(fā)揮工青婦等群團組織優(yōu)勢，組建志愿者護水哨兵團、巾幗護水隊、市民監(jiān)督團等發(fā)動群眾參與治水。通過豐富多彩的活動參與治水，引導(dǎo)社會各界投身治水，形成了市縣鄉(xiāng)村齊發(fā)動、黨政軍民全參與的全民治水格局。三是市民可以通過“市長信箱”、“8890便民熱線”、治水投訴熱線等多種渠道，對金華水環(huán)境治理及相關(guān)工作進行舉報、投訴、批評建議等，開通設(shè)立專項獎勵基金，為市民行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了便利。endprint

截至目前，金華治水攻堅戰(zhàn)全面告捷：連續(xù)3年捧回浙江省委省政府頒發(fā)的治水“大禹鼎”獎杯。全國水環(huán)境綜合治理現(xiàn)場會在浦江召開，金華“五水共治”被人民日報社《民生周刊》評為“2015年度中國十大民生實事工程”。三年多來的治水，金華治出了水清岸綠的新環(huán)境，治出了轉(zhuǎn)型升級的新發(fā)展，治出了作風(fēng)轉(zhuǎn)變的新畫卷。

3.存在問題

金華水環(huán)境治理雖然取得了明顯的成效，但任務(wù)仍然很艱巨。一是全市仍有25條支流為劣V類，其中市本級占7條。干、支流上尚有66個排污口污水直排。老城區(qū)、城中村、集鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)雨污合流問題欠賬較多。二是仍有200多座病險水庫和1200多座山塘需要除險加固，部分縣市區(qū)城防洪閉合圈尚未形成。三是縣級以上多水源供水體系尚未形成，區(qū)域性缺水問題仍然突出。四是排澇設(shè)施建設(shè)歷史欠賬還不少，一些硬件設(shè)施仍然滯后，部分積水點沒有徹底整治。

三、新公共管理視角下完善金華市水環(huán)境治理的對策

結(jié)合“十三五”期間的城市水環(huán)境治理規(guī)劃目標，金華市要在水環(huán)境整治和管理上有所突破、再上臺階，當(dāng)務(wù)之急是要進行制度創(chuàng)新?？梢圆扇〉木唧w策略包括：進一步深化和推開水務(wù)一體化的管理體制、良性的市場運行機制、公眾參與機制等。通過體制、機制的建立健全，構(gòu)建一個有金華特色的城市水環(huán)境治理的制度框架，力爭金華在建設(shè)美麗浙江上走在前列。

1.以政府為主導(dǎo)，加快理順水資源開發(fā)利用管理體制

1.1深化水務(wù)管理一體化改革。實踐證明，在更高和更深的層面上實行水資源一體化管理，從上至下理順水管理體制，已經(jīng)成為不可阻擋的歷史潮流。加快構(gòu)建水務(wù)一體化管理體制，形成城鄉(xiāng)涉水事務(wù)一體化發(fā)展的新格局，實現(xiàn)金華——義烏都市區(qū)水資源的統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置、高效利用和科學(xué)保護。一是在現(xiàn)有管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，撤銷市水利局，合并城建、環(huán)保、衛(wèi)生等部門的管理水職能，組建市水務(wù)局，實行對水資源開發(fā)、利用、配置、治理、保護的水務(wù)一體化管理。二是已成立水務(wù)局的縣（市、區(qū)），應(yīng)進一步理順水務(wù)管理職能，加快城鄉(xiāng)水資源綜合規(guī)劃編制工作，解決水務(wù)工作中存在的突出問題，扎實做好水務(wù)工作。三是未實施水務(wù)一體化管理體制改革的地區(qū)，要盡快啟動改革工作，整合涉水行政職能，對轄區(qū)范圍內(nèi)防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及農(nóng)田水利、水土保持等涉水行政事務(wù)進行統(tǒng)一管理，變“多頭治水”為“一頭治水”，實現(xiàn)水務(wù)一體化管理。

1.2組建金華市水務(wù)集團。整合自來水公司、水資源開發(fā)建設(shè)公司、水庫管理處、污水處理廠、水電安裝隊伍等水務(wù)企業(yè)或事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)，成立金華市水務(wù)集團有限公司。集團對城鄉(xiāng)輸水、供水、排水、中水回用、污水排放等實行一體化運營管理，實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一投資、建設(shè)、管理。條件成熟后，進一步吸引各縣（市）水務(wù)企業(yè)通過投資、參股等形式成立浙中城市群水務(wù)集團，實現(xiàn)對城市群各縣（市）水務(wù)的投融資和運營管理。水務(wù)集團要在保證國資控股的前提下，積極引入民間資本，建立多元化、多層次、多渠道的水務(wù)投資體系，以滿足水務(wù)工程建設(shè)的資金需求。

2.建立良性的市場運行機制

隨著城市水務(wù)管理體制改革的深化及水務(wù)市場化程度的不斷提高，政府管理角色的定位應(yīng)從水務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樗畡?wù)市場的法規(guī)制定者和市場秩序的監(jiān)管者。

2.1合理分配區(qū)域水權(quán)。合理界定區(qū)域水權(quán)，科學(xué)分配各行政區(qū)的水量，是建立水權(quán)制度的前提，也是統(tǒng)籌金華——義烏都市區(qū)水資源開發(fā)利用的核心環(huán)節(jié)。開展區(qū)域水權(quán)分配工作，最重要的是制定科學(xué)的分配方案和建立完善的協(xié)商機制。一是要按照“以供定需”的原則，科學(xué)核定金華市可分配水資源總量；二是要統(tǒng)籌兼顧區(qū)域之間的水權(quán)分配，尤其是要兼顧上下游之間、發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)的水權(quán)分配。

2.2探索水權(quán)交易機制。金華水資源區(qū)域分配不均和各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀迫切需要建立一套科學(xué)的水權(quán)交易機制。實行水權(quán)交易，應(yīng)以各地水權(quán)分配為基礎(chǔ)，通過市場機制，轉(zhuǎn)移水資源的使用權(quán)。要認真學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外水權(quán)交易的成功案例，認真總結(jié)義烏和東陽水權(quán)交易的經(jīng)驗與得失，建立一套科學(xué)合理、符合金華特色的水權(quán)交易機制。

2.3健全水價形成機制。水價對資源配置、節(jié)約用水、水環(huán)境保護起重要杠桿作用。進一步完善水資源價格與各環(huán)節(jié)水價的比價關(guān)系，逐步使水價達到包括資源成本、供水成本、環(huán)境成本（包括生態(tài)補償成本）的全成本水平。根據(jù)“補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)”的原則，健全水利工程供水價格形成機制。完善城市供水價格管理，加快居民生活用水階梯式計量水價和非居民用水超計劃、超定額加價制度。

2.4完善生態(tài)補償機制。堅持“誰保護誰受益，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的原則，建立健全生態(tài)補償機制。一是要完善區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償機制。各級政府要設(shè)立生態(tài)補償專項資金，重點支持飲用水源保護，加大生態(tài)補償?shù)牧Χ取６且剿骺鐓^(qū)域生態(tài)補償機制。要盡快出臺政策，以制度的形式對水資源下游補償上游、缺水地區(qū)補償豐水地區(qū)的義務(wù)加以明確，并按照供水地區(qū)對受水地區(qū)經(jīng)濟的貢獻量適當(dāng)提高生態(tài)補償標準。

3.建立完善公民參與機制

水環(huán)境的有效保護和治理，離不開公眾的積極參與。通過建立健全公民參與機制，來提高公眾的水環(huán)境參與度，對推進城市水環(huán)境治理進程，顯得尤其必要。一是要完善公眾參與水環(huán)境治理的政治機制。要創(chuàng)造條件使公民通過人大代表、政協(xié)委員、民主黨派等政治途徑參與到水環(huán)境管理活動中。二是完善公眾參與水環(huán)境治理的法律機制。如建立水環(huán)境信息公布制度、公民表達機制、健全監(jiān)督機制等。三是完善公眾參與水環(huán)境治理的社會機制。大力發(fā)展環(huán)保非政府組織，發(fā)動和依靠群眾保護和改善環(huán)境，有利于加快水環(huán)境保護的發(fā)展。

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作者簡介：盧翠丹 （1982.1-），女，漢，浙江東陽人，中共金華市委黨校教務(wù)一處副處長，講師，管理學(xué)碩士，研究方向：行政管理理論與實踐。endprint