論我國行政程序法典化的現(xiàn)狀與設(shè)想

摘 要 依法治國的核心是依法行政，依法行政的核心是行政程序法典化。行政程序法典化對于保障公民的個人權(quán)利、限制行政權(quán)的濫用具有重要作用。本文對我國行政程序法制的現(xiàn)狀進行了分析，并提出了推進我國行政程序法典化的設(shè)想。

關(guān)鍵詞 行政程序法 法典化 現(xiàn)狀 設(shè)想

作者簡介：奐童鶴，四川師范大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D926.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.234

一、問題的提出

行政程序法典化對于保障公民的個人權(quán)利、限制行政權(quán)的濫用具有重要作用。也就是說，憲法上的重要使命通過行政程序法典化來進行落實。行政程序法典化有利于行政權(quán)的規(guī)范化，防止其肆意擴張和濫用，促進行政法治；有利于保障行政相對人的合法權(quán)益得到充分有效的行使，為相對人提供參與的管道；有利于提高行政效率，使得公共利益與私人利益實現(xiàn)有機統(tǒng)一。此外，行政程序法典化也有利于發(fā)展民主政治、遏制腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義。

我國自改革開放以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，被譽作一項經(jīng)濟奇跡，這是我國現(xiàn)代化最大的特色。我國的經(jīng)濟奇跡，主要在于發(fā)展市場經(jīng)濟，鼓勵私有制，尊重市場經(jīng)濟等因素。也就是說，在公有制的基礎(chǔ)上發(fā)展私有制度的經(jīng)濟，是我國經(jīng)濟發(fā)展的根本動力。

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟實現(xiàn)自由化必然會推進政治的民主化。政治民主化之后，人民便會要求參與行政決策的程序。行政程序的公開、公平與公正也就成為人民的要求，這就是行政程序要進行立法的趨勢。

在黨的十九大會議之后，中國的社會主要矛盾已經(jīng)由人民不斷增長的物質(zhì)生活需要同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對社會轉(zhuǎn)型的壓力，各種利益和價值的沖突，需要有健全的行政程序制度、完備的行政救濟制度作為保障。同時行政程序也要考慮效率問題，包括簡化行政程序作業(yè)層級、加速流程，引進單一窗口；行政程序必須由行政主體單方片面作成決定改為引進人民參與等機制；重大建設(shè)必須減少政府支出。這些都是面對社會轉(zhuǎn)型壓力下促使我國行政程序法典化的有利條件。

我國學(xué)界對行政程序的研究成果是非常豐厚的，關(guān)于行政程序的理論也有詳實的介紹。但我國學(xué)界主要的研究對象是美國、德國等民主憲政文化歷史悠久的國家。我國法治起步較晚，用美國、德國等民主憲政文化歷史悠久的國家作為參考，難免有生搬硬套的嫌疑，由于國情以及文化的不同，某些方面也難免出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象。因此，本文嘗試回歸實際，從我國的傳統(tǒng)觀念、法制基礎(chǔ)等客觀因素進行分析，只有對本土的行政程序法典化的現(xiàn)狀有了清醒的認識，才能對癥下藥，有效提出完善行政程序法典化的設(shè)想。

要提出完善我國行政程序法典化的設(shè)想，首先要分析我國行政程序法典化的現(xiàn)狀，從中了解促成其行政程序法典化的條件，才能在此基礎(chǔ)上總結(jié)我國行政程序法典化可能需要的前提；其次，在總結(jié)我國行政程序法典化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，提出我國行政程序法典化的設(shè)想。以下將從前述兩方面分別進行闡述。

二、我國行政程序法制的現(xiàn)狀

我國的行政程序法典化的現(xiàn)狀主要有以下幾方面。從觀念上來說，不論是公民或是行政機關(guān)，行政程序的觀念都比較落后。從實踐上來看，一是行政程序法典化的理論基礎(chǔ)建設(shè)不夠；二是行政程序的立法體制分散，不夠系統(tǒng)化等；三是行政程序?qū)嵶C研究欠缺。下面就從前述這幾個方面分別進行分析：

（一）部分行政機關(guān)人員不重視行政程序

部分行政機關(guān)人員不重視行政程序，是因為行政機關(guān)中存在著一部分傳統(tǒng)習(xí)慣勢力，對他們來說存在一個根深蒂固的觀念：管理才是行政程序的主要用途。他們并非不重視相對人在法律上的權(quán)利，只是在實踐中習(xí)慣性的忽略了程序?qū)τ谙鄬θ说囊饬x。我國過去長期受到集權(quán)主義政府影響，傳統(tǒng)的行政效率和行政結(jié)果至上的制式觀念長期存在于中華大地，行政效率過去長期被作為政府運作中的重心。我國要迅速從這樣傳統(tǒng)的制式思維走出來也是可能性很小的，行政效率和行政結(jié)果至上的觀念已經(jīng)深入人心。因此部分行政機關(guān)人員有時認為程序規(guī)定有時候反而降低了行政效率。甚至有時候他們會覺得行政程序?qū)ψ陨碓斐闪耸`而不顧相關(guān)行政程序的規(guī)定。我國行政程序法典化進程緩慢，在很大程度上是因為部分行政機關(guān)人員不重視行政程序。

（二）部分民眾欠缺程序觀念

民眾在傳統(tǒng)社會的影響下也缺乏程序觀念。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中所提到的中國社會在很大程度上是一個“鄉(xiāng)土社會”。這種“鄉(xiāng)土社會”在當(dāng)下仍然主導(dǎo)了中國的大部分地區(qū)?！班l(xiāng)土社會”是一個血緣與地緣相結(jié)合的社會，“鄉(xiāng)土社會”在根本上是因為經(jīng)濟發(fā)展的不平衡所造成的。因改革開放所倡導(dǎo)的政策是先富帶動后富，國家的經(jīng)濟建設(shè)因而出現(xiàn)了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的不平衡，在經(jīng)濟建設(shè)快速的地區(qū)或城市，社會變遷迅速，城市規(guī)模不斷擴大，大量外地人涌入，因而需要健全的法律制度來進行規(guī)范和調(diào)節(jié)各種矛盾。在這種社會變遷迅速的環(huán)境里，人與人之間關(guān)系就相對較為獨立。但是，另一方面，中國的大部分地區(qū)沒有成為重點經(jīng)濟建設(shè)的對象，因而社會變遷緩慢，社會固化，成為了費孝通先生筆下的“鄉(xiāng)土社會”。在這樣的社會中，人們“生于斯，死于斯”。這樣的社會是一個人口不流動的社會，甚至大量的人口不斷流出，人與人之間熟悉彼此，人與人之間的聯(lián)系尤其緊密。正如一句諺語所說：“抬頭不見低頭見”。因此很多國人在解決爭端的很多時候寄希望于“托人”、“走關(guān)系”，只因“鄉(xiāng)土社會”之下的國人養(yǎng)成了避免傷和氣、壞感情的習(xí)慣。本該由法律解決的矛盾與糾紛卻由法律之外的途徑來解決，就很大地削弱了法律的規(guī)范作用。我國在新中國成立之后歷經(jīng)多次政治運動，法治化道路步履艱難，甚至一度停滯不前。在黨的十一屆三中全會之后，社會經(jīng)濟發(fā)展一日千里，社會事務(wù)越來越繁雜。在這樣的情況下，國家不得不盡快制定相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)對。但是不斷出臺的法律與“鄉(xiāng)土社會”中的傳統(tǒng)文化難以接軌。面對迅速發(fā)展變化的法律制度，部分民眾滯后的法治觀念無法迅速適應(yīng)。這樣的背景之下，部分民眾自然也缺乏相應(yīng)的行政程序觀念。endprint

（三）行政程序理論基礎(chǔ)薄弱

首先，我國過去長期受到集權(quán)主義傳統(tǒng)思維的籠罩，民主法治的觀念長期匱乏，這就導(dǎo)致有關(guān)行政程序的理論很少被提出；其次，現(xiàn)行我國的憲法不能充分提供程序正義的淵源，且中國憲法實施的效果并不徹底。在行政程序法制發(fā)達的國家，往往能在憲法中找到行政程序的依據(jù)。例如英國的自然公正原則、法國的依法行政理論、美國的正當(dāng)法律程序理論等。在我國臺灣地區(qū)的“憲法”和“大法官解釋”中，也能找到程序正義的理論基礎(chǔ)。而我國憲法中難以尋求程序意味的條款，更不用說能直接明了體現(xiàn)程序正義的條款。

因此，我國本土的程序理論缺乏，以及我國憲法中程序條款的缺乏，導(dǎo)致了我國行政程序的理論基礎(chǔ)薄弱。

（四）行政程序立法體制分散

當(dāng)下，我國行政程序法律法規(guī)規(guī)范在形式上缺乏系統(tǒng)性，分布比較分散和零亂。具體說來，首先，沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序散見于一些單行法和地方性法規(guī)規(guī)章之中，公權(quán)力的行使沒有統(tǒng)一規(guī)范或標(biāo)準作為指導(dǎo)，從而在實踐中出現(xiàn)很多沖突；其次，現(xiàn)有的一些行政程序規(guī)范過于籠統(tǒng)，缺乏操作性。我國法律中的行政程序規(guī)則較少且比較籠統(tǒng)，甚至有的程序條款一刀切，不能適應(yīng)實際需要。絕大多數(shù)行政程序仍由行政機關(guān)各自進行設(shè)定。這就導(dǎo)致了有時實際程序運作為了適應(yīng)現(xiàn)實需要而違反法律的情形。同時也導(dǎo)致了行政行為侵犯行政相對人權(quán)益的情況不可避免，因行政機關(guān)各自設(shè)定行政程序就存在很大自由裁量的空間。

（五）行政程序?qū)嵶C研究欠缺

我國現(xiàn)行有關(guān)法律已經(jīng)將一些行政程序予以類型化，例如，《中華人民共和國立法法》設(shè)定了行政立法的程序，《中華人民共和國行政許可法》設(shè)定了行政許可的程序，《中華人民共和國行政處罰法》設(shè)定了行政處罰的程序。也有其他一些行政程序規(guī)則分布在相應(yīng)的法規(guī)范之中。由此看來，統(tǒng)一的行政程序法典已經(jīng)有了一定的實證基礎(chǔ)。但是，行政程序法典化是為了對所有行政行為的程序進行設(shè)定。

就目前而言，在法律層面的行政程序類型還不足以涵蓋所有實踐中的行政行為，例如行政合同，行政指導(dǎo)，行政計劃等方面的程序規(guī)范還沒有上升到由人大制定的法律這一層面。也就是說如果要使行政程序類型化涵蓋所有行政行為，還欠缺一定的實證基礎(chǔ)。只有具備充分的實證基礎(chǔ)，行政程序法典化才有實現(xiàn)的可能。

三、推進我國行政程序法典化的設(shè)想

我國目前沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典。同時，越來越多的聲音催促我國行政程序法典化。雖然我國方面在行政程序的理論與實踐研究也取得了一些成果，但還存在相當(dāng)?shù)木嚯x。若要加快我國行政程序法典化的步伐，對我國行政程序法典化的現(xiàn)狀進行分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)之上提出完善的設(shè)想是十分必要的。

法典因規(guī)范法律明確化而避免規(guī)則復(fù)雜凌亂；法典因其安定性與一致性而避免法適用的沖突；法典因其簡易性而使民眾易于理解法律與遵守法律；法典因其完整與體系而實現(xiàn)更加良好的規(guī)制?！盁o奈行政法規(guī)，又是反映社會現(xiàn)象最快，變遷頻繁的法規(guī)，制定為統(tǒng)一的法典，乃倍見困難?！?事實上行政程序法典化并不是難事，因為程序具有一定的共性和相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性。相對于實體而言更容易進行抽象的歸納。美國、德國、日本以及我國臺灣地區(qū)等的實踐已經(jīng)證明了這一點，因此，我國出臺行政程序法不僅可能，而且必然。

但也不應(yīng)忘記，我國制定統(tǒng)一的行政程序法還有相當(dāng)距離，很多方面需要加強。前文已經(jīng)對我國行政程序法制的現(xiàn)狀進行了分析，以下將在此分析的基礎(chǔ)之上，提出推進我國行政程序法典化的設(shè)想。

（一）行政程序法典化需要行政機關(guān)積極配合

僅僅立法機關(guān)重視行政程序法典化是遠遠不夠的，行政程序法的制定及其實施更需要行政機關(guān)的積極合作才能有條不紊的進行。如果沒有行政機關(guān)的積極合作，行政程序法典化的進程便困難重重。

行政權(quán)不受制約并且充滿恣意是傳統(tǒng)社會中的特點。對于傳統(tǒng)觀念來說，嚴格按照行政程序行使公權(quán)力無疑是一種巨大的沖擊，這樣的沖擊自然會遇到來自行政機關(guān)內(nèi)部傳統(tǒng)習(xí)慣勢力的阻撓。只有行政機關(guān)充分認識到行政程序同時也能給行政機關(guān)自己帶來保障，這樣的困境就能夠進行轉(zhuǎn)化。正如外國學(xué)者指出：“一個體制要想受到有意義的審查，只有行政一方愿意受到這個程序的約束時，才能達成。行政程序能夠為政府好處的分配帶來一致性和監(jiān)督，但是，沒有統(tǒng)治者的同意和支持，它不可能實現(xiàn)公正和責(zé)任”。

（二）行政程序法典化需要根植于國情

如果無視歷史、忽略現(xiàn)實，任何立法都不可能成功。若要制定并實施一部法律，則必須根植于本國國情，從本國歷史和現(xiàn)實出發(fā)。若要進行行政程序法典化，則必須考慮文化、傳統(tǒng)和觀念等方面的因素。

其次，行政程序法典化還與社會經(jīng)濟發(fā)展與行政體制改革等因素相關(guān)。在黨的十九大會議之后，中國的社會主要矛盾已經(jīng)由人民不斷增長的物質(zhì)生活需要同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對社會轉(zhuǎn)型的壓力，各種利益和價值的沖突，需要有健全的行政程序制度、完備的行政救濟制度作為保障。法律的制定是為了迎合經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的需要，后者又對立法工作進行推動。這些客觀因素與立法工作相輔相成，互為補充。

（三）行政程序法典化需要通過憲法解釋構(gòu)建理論基礎(chǔ)

我國的行政程序理論基礎(chǔ)還不夠深厚。在行政程序法制發(fā)達的國家，往往能在憲法中找到行政程序的依據(jù)。例如英國的自然公正原則、法國的依法行政理論、美國的正當(dāng)法律程序理論等。在我國臺灣地區(qū)的“憲法”和“大法官解釋”中，也能找到程序正義的理論基礎(chǔ)。因此我國大陸也可以從中進行借鑒。正如學(xué)界中流傳的一句話：行政法是“憲法的具體化”。也折射出憲法與行政法乃至行政程序法緊密相連。龔祥瑞教授指出：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實施，行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分，沒有行政法，憲法僅僅是一些空洞僵死的綱領(lǐng)和一般原則。而至少不能全部地見諸實踐，反之，沒有憲法作為基礎(chǔ)，則行政法無從產(chǎn)生，或至多不過是一大堆零亂的細則，而缺乏指導(dǎo)思想”。endprint

縱觀我國憲法，能夠體現(xiàn)程序意味的條文相當(dāng)有限，更不用說直接體現(xiàn)正當(dāng)法律程序的條文。但法律往往比立法者更聰明，為了使憲法條文適應(yīng)社會發(fā)展需要，同時也為了維持“法的安定性”，憲法解釋便充當(dāng)了最重要的手段。要構(gòu)建我國行政程序法典化的憲法基礎(chǔ)，就必須采取憲法解釋的手段。與此相關(guān)的是，我國憲法解釋機制也處于不完善的階段，因此，要對我國行政程序法的理論基礎(chǔ)進行構(gòu)建，首先要完善我國的憲法解釋機制。只有憲法解釋啟動之后，才能對行政程序法典化工作尋求程序正義的憲法基礎(chǔ)。當(dāng)憲法解釋啟動之后，行政程序的憲法性理論基礎(chǔ)便迎刃而解，行政程序法典化也將順勢開展。

（四）行政程序法典化需要確立目標(biāo)模式和基本原則

行政程序法的制定離不開一個特定的標(biāo)準。行政程序法的執(zhí)行，也與一個特定的標(biāo)準密切相關(guān)。對行政程序法中的規(guī)范進行法律解釋，也不能脫離一個核心原則。對行政程序法的規(guī)范及程序?qū)嵺`進行評價，同樣也要依據(jù)特定的標(biāo)準。前述“特定的標(biāo)準、原則”等，即行政程序法的目標(biāo)模式?？v觀目前世界各國或地區(qū)的行政程序法制化進程中，公正或效率成為行政程序法的目標(biāo)模式選擇。行政程序法的基本原則是目標(biāo)模式的展開和細化?；驹瓌t指導(dǎo)行政程序法的制定、執(zhí)行、解釋、研究和評價。

我國過去長期受到傳統(tǒng)觀念影響，行政效率的觀念深入人心。目前我國政府雖然追求行政效率，但同時也在大力進行依法治國建設(shè)，倡導(dǎo)國家治理能力現(xiàn)代化，因此我國行政程序法典化的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是公正與效率兼顧。關(guān)于基本原則的選擇，從根本上來說是目標(biāo)模式的細化，但也要立足于我國的行政法實踐。

（五）行政程序法典化需要深化實證研究

行政行為是行政法學(xué)的核心，它涉及范圍廣，技術(shù)含量較高，在執(zhí)法實踐中有時候會造成一定的混亂。為克服這種執(zhí)法實踐的困難，一些大陸法系國家或地區(qū)認為將行政行為在行政程序法中進行規(guī)范是一個重要的解決途徑。這些大陸法系國家或地區(qū)例如德國、法國、日本和我國臺灣地區(qū)等通過這一方式取得了良好的效果。值得一提的是，我國臺灣地區(qū)是受到德國和日本等國家的影響，同樣采取了這樣的做法。但此種盲目照搬的做法與臺灣島內(nèi)本土化之銜接尚有若干差距，使得我國臺灣地區(qū)在行政程序法實施后出現(xiàn)了若干問題。因此我國在行政程序法典化中應(yīng)當(dāng)以此為鑒，要對行政行為的類型化進行充分的實證研究，以規(guī)避行政程序法實施后可能產(chǎn)生的問題。

（六）行政程序法典化需要建立一般性的程序制度

一般性程序制度即總則性的程序規(guī)范，對于所有行政行為起到一般性的指導(dǎo)和規(guī)范作用。一般來說，行政程序的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)包括如下方面：法例、管轄、當(dāng)事人、回避、程序的開始、調(diào)查事實及證據(jù)、信息公開、聽證、費用、送達、時效。前述行政程序制度是世界各國或各地區(qū)在行政法實踐中得出的成果，且各國之間或地區(qū)之間的程序制度基本上大同小異，因而可知這些行政程序制度在適用上已經(jīng)跨越了時空的限制，因而具有廣泛的可借鑒性。我國若要進行行政程序法典化，在程序制度的建立上也同樣差異不大。但在程序制度的具體細則上則需要依據(jù)本土化的實證研究來進行設(shè)計。例如信息公開的范圍、聽證的情形、送達的方式等，都需要根據(jù)我國的行政法本土實踐來進行設(shè)計。

四、結(jié)論

我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，同時也在大力進行依法治國建設(shè)。傳統(tǒng)的行政權(quán)控制理念必然要邁向新的階段。當(dāng)前我國的行政程序法規(guī)范，主要散見于一些單行法律以及地方性法規(guī)和規(guī)章之中。換句話說，關(guān)于行政程序的法律位階相對較低，且形式上比較混亂。同時國內(nèi)學(xué)者也在高聲呼吁出臺統(tǒng)一的行政程序法典。

有了一部統(tǒng)一的行政程序法典后，公權(quán)力的行使就有統(tǒng)一規(guī)范或標(biāo)準作為指導(dǎo)，從而避免在實踐中出現(xiàn)的各種規(guī)范應(yīng)用的沖突，這樣才能避免行政機關(guān)之間出現(xiàn)的推卸責(zé)任的現(xiàn)象，真正有效地提高行政效率。同時，最重要的是能削減行政權(quán)力濫用的空間，保障公民的私權(quán)利。當(dāng)保證了行政活動的公平和效率，依法治國才能有條不紊地進行。

注釋：

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