淺析我國排污權(quán)交易中的政府權(quán)力界定問題

摘 要 排污權(quán)交易制度是一種十分新穎的環(huán)境經(jīng)濟手段，因其發(fā)揮市場機制作用而有效的控制了環(huán)境污染，使得開展排污權(quán)交易試點逐漸成為我國深化經(jīng)濟體制改革的重點。然而，因政府權(quán)力邊界的不明確，造成了排污市場缺乏生機，排污交易市場不能良好的運行。因此，本文認為當前需要迫切明確政府權(quán)力邊界才能使排污權(quán)交易朝更大范圍推廣。

關鍵詞 排污權(quán) 交易 政府權(quán)力 界定

作者簡介： 李林，河南大學法學院2016級環(huán)境與資源保護法專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.185

一、排污權(quán)交易中界定政府權(quán)力邊界的重要性

（一） 排污權(quán)交易的產(chǎn)生及發(fā)展

1968年，美國經(jīng)濟學家戴爾斯首次提出了排污權(quán)交易的概念，其實質(zhì)就是把污染當作一種可以交易的產(chǎn)權(quán)，在保證環(huán)境質(zhì)量的基礎上，通過污染者之間交易排污權(quán)從而來控制污染物的總量。作為一種有效的解決環(huán)境問題的經(jīng)濟手段，排污權(quán)交易確立了合法的污染物排污的權(quán)利，不僅使企業(yè)花費較低取得了較好的治理污染的效果，而且促使企業(yè)積極改革生產(chǎn)方式，創(chuàng)新生產(chǎn)技術。

最早將排污權(quán)從概念變?yōu)閷嵺`的是美國。1970年美國通過的《清潔空氣法》，制定了大氣環(huán)境質(zhì)量標準實施行動計劃，在這個行動計劃中.要求各個廠商排放的污染物必須在規(guī)定的總量以下。后來從空氣污染領域逐漸推廣到水污染控制領域和其他領域。統(tǒng)計表明，環(huán)境問題呈現(xiàn)出的區(qū)域化和國家化，使得環(huán)境問題的解決不能僅僅依靠一個地區(qū)或國家。澳大利亞、英國、德國、智利等國在看到排污權(quán)交易使美國在環(huán)保費用方面節(jié)省了100億美元的益處后，陸續(xù)加入排污權(quán)交易制度的隊伍中來。在多邊環(huán)境合作中最典型的就是《（聯(lián)合國氣候變化框架公約）京都議定書》，《（聯(lián)合國氣候變化框架公約）京都議定書》確定了三種境外減排的靈活機制旨在幫助發(fā)達國家完成減排目標。第一種是聯(lián)合履行機制是指通過合作獲得低價的減排單位，第二種是清潔發(fā)展主要是指締約方為了抵消國內(nèi)減排，在不承擔減排義務的締約方進行投資減排項目。國家排放貿(mào)易鼓勵那些減排成本較低的國家，使減排成本低的國家不僅治理了環(huán)境而且獲得了收入。因此《（聯(lián)合國氣候變化框架公約）京都議定書》的三種減排機制的核心思想是排污權(quán)交易制度。因此排污權(quán)交易制度是針對企業(yè)、地區(qū)或國家的經(jīng)濟活動進行分析，以市場交易為手段，通過成本變動來達到減排的方法。

（二）政府權(quán)力界定的重要性

法國思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼伺盼蹤?quán)交易中劃定政府權(quán)力邊界的重要性也不言而喻。政府權(quán)力邊界分為內(nèi)邊界和外邊界，也被稱為行政權(quán)力邊界。權(quán)力的內(nèi)邊界是指行政組織內(nèi)部應如何配置權(quán)力。行政權(quán)力的外邊界是指權(quán)力的外在約束，它是確定政府與社會之間的權(quán)力分配。本文主要是從外邊界這個角度來談政府權(quán)力界定。雖然排污權(quán)交易是基于市場的經(jīng)濟手段，但市場的有效運行卻離不開政府的宏觀調(diào)控，政府運用環(huán)境管理手段作用于市場是排污權(quán)交易的本質(zhì)。在管理模式下，由于政府與市場的關系隨著社會的發(fā)展也應當進行相應的轉(zhuǎn)變與調(diào)整。因此筆者認為應當結(jié)合我國的實際情況，合理界定我國政府在排污權(quán)交易市場中的權(quán)力，使政府和市場相互協(xié)調(diào)發(fā)揮好彼此應有的職能。

二、我國政府干預下的排污權(quán)交易現(xiàn)狀

排污權(quán)交易在中國完全是一個外來引進的環(huán)境經(jīng)濟手段。自1987年上海市嘗試排污權(quán)交易以來，環(huán)保部、財政部、發(fā)改委陸續(xù)批準了天津、陜西等11個省份，而四川、福建等也自行開展了試點工作，并且各地在制度建設、政策創(chuàng)新等取得了初步成效。

（一）政府干預下排污權(quán)交易取得的成效

首先，在政策文件制定上，天津市出臺了交易管理辦法、排污指標核定方案的2份文件。湖北省、重慶市在大氣、水污染方面出臺的文件非常多。其次，在有償使用和交易推進方面，陜西省的排污權(quán)交易除了財政部批復的火電行業(yè)SO2的排污權(quán)交易外又進行了6項污染物的交易。另外天津市在鋼鐵、紡織等多個行業(yè)開展試點。江蘇省工業(yè)廢水量大于80%的污水處理廠都要接受排污權(quán)交易。從政策發(fā)布和技術路線都實行水污染物和二氧化硫分開管理的方式，在組織機構(gòu)方面專門成立了省環(huán)保廳成立了排污權(quán)交易管理中心。然后，在能力建設方面，天津市成立了天津排放權(quán)交易所、河北省建立了河北省污染物排放權(quán)交易服務中心、山西省設立了山西省排污權(quán)交易中心等。最后，在政策創(chuàng)新方面，山西省環(huán)保廳與中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《排污權(quán)抵押貸款暫行規(guī)定》，隨即實施了排污權(quán)抵押貸款政策，目前已基本建立排污權(quán)有償使用制度。浙江省以制度創(chuàng)新引領減排，創(chuàng)新建立主要污染物財政收費和排污權(quán)基本賬戶制度，創(chuàng)新構(gòu)建企業(yè)刷卡排污和總量準入制度，創(chuàng)新推行排污權(quán)抵押貸款融資機制和主要污染物總量激勵制度。從全國試點地區(qū)看，排污權(quán)交易的工作取得積極進展，獲得一些經(jīng)驗和成績，但是實踐中各地試點地區(qū)由于政府沒有正確的行使權(quán)力，大大降低了市場機制的調(diào)節(jié)作用，制約了排污權(quán)交易的向前發(fā)展。

（二）政府權(quán)力的不當行使

第一，過度干預。政府對排污權(quán)交易的過度干預，導致了交易價格被政府控制。有的企業(yè)甚至為了低價購買排污指標，與政府搞好關系，不得不積極做政府的公關工作。此時排污權(quán)交易制度就會變得形同虛設，排污交易過程就會被政府牢牢掌控，將不能靈活的發(fā)揮市場作用。此外有些地區(qū)地方保護主義思想嚴重，地方領導認為向其他地區(qū)轉(zhuǎn)讓排污權(quán)指標會給本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展帶來消極的影響，因而會限制賣出方排污指標交易只能在本地區(qū)進行。如果不改變這種現(xiàn)狀，將會使排污權(quán)交易制度的優(yōu)勢大打折扣，逐漸的也就失去了存在的意義。

第二，政府失靈。政府失靈主要表現(xiàn)在政府監(jiān)管不力以及忽視公眾參與。為了追求經(jīng)濟發(fā)展政府有時對所轄區(qū)企業(yè)超標排污的行為視而不見，這將會阻礙排污權(quán)交易市場上交易企業(yè)間的公平競爭，會導致排污權(quán)交易中的不公平現(xiàn)象發(fā)生，也必將擾亂市場的正常秩序，降低市場機制的基礎調(diào)節(jié)作用，限制市場的正常運轉(zhuǎn)。由于公眾被政府排斥在排污權(quán)交易之外，無法了解到排污權(quán)交易的最新信息，無法參與決策過程，更無法起到監(jiān)督作用。在這樣的市場上，政府決策缺乏監(jiān)督。而公眾既沒有決策權(quán)也不能自由買賣排污指標，一旦排污權(quán)交易造成買方地區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化，也沒有相應的法律救濟去維護公眾的合法環(huán)境權(quán)益。endprint

三、我國排污權(quán)交易中政府權(quán)力邊界問題的應對策略

為了使排污交易權(quán)交易制度更好的發(fā)揮其協(xié)調(diào)經(jīng)濟和環(huán)保的功能，應當明確的界定政府的權(quán)力，即哪些是政府必須做，哪些是可以交給市場做。本文把政府在排污權(quán)交易中行使的權(quán)力分成了兩部分。

（一）政府在排污權(quán)交易中的擔責部分

第一，提高應用技術。各地方環(huán)保部門負責嚴格監(jiān)督企業(yè)的檢測系統(tǒng)，為確保排污數(shù)據(jù)的真實性，應建立并實時關注企業(yè)排污的數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)。為有效的跟蹤監(jiān)控各類污染物的排放，須擴大在線監(jiān)測設備的排放單位范圍。另外，為有效地進行查詢排污權(quán)的初始配額、剩余指標和交易規(guī)模，還要建立并完善排污權(quán)交易信息系統(tǒng)，以確保企業(yè)排污權(quán)交易的真實性。

第二，完善政策制度。首先，在確定污染物排放總量時，各地環(huán)境主管部門不能脫離區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，應綜合考慮質(zhì)量標準和當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量狀況以及經(jīng)濟和技術發(fā)展水平等因素。其次，在確定排污權(quán)發(fā)放總量時，應考慮適當小于當前各地區(qū)實際的排放總量。最后，在制定總量控制的實施細節(jié)時，不僅應包括污染物排放的控制目標、污染物測算的標準依據(jù)、監(jiān)督的形式和檢測方法等等甚至可以突破行政區(qū)域范圍，對區(qū)域污染物總量進行科學合理的分配，并且制定配套的獎懲措施。

第三，制定交易規(guī)則。政府應積極聽取專業(yè)機構(gòu)或?qū)＜覍W者的意見并制定合理的初始排污權(quán)分配的指導性辦法。規(guī)定排污權(quán)指標的核定方法、明確合理的排污權(quán)交易規(guī)則，以建立合理的排污權(quán)交易市場。與此同時國家也應因地制宜，面對不同的市場環(huán)境采取不同的政策及合理的措施進行應對。政府可在排污權(quán)交易稅收收入方面給予企業(yè)以緩征的政策扶持，在排污權(quán)占有指標占用方面可以根據(jù)不同的情況征收占有稅，以稅收去促進市場的發(fā)展。另外政府可以建立跨區(qū)域性的交易平臺，為更多企業(yè)提供交易機會。

第四，建立監(jiān)管機制。排污權(quán)交易使得環(huán)境容量變?yōu)橛袃r資產(chǎn)，隨之也會加大企業(yè)違規(guī)的幾率。為了預防減少這種現(xiàn)象的發(fā)生，相關部門應當強化監(jiān)督意識，做好應對措施。環(huán)保部門要保證監(jiān)管設施運行順暢，首先，可以綜合運用排放檢測手段、許可證審核手段等檢查企業(yè)的排污情況。其次，提高環(huán)境監(jiān)測技術，增強專業(yè)人員的水平，加大監(jiān)測設備的投入，保障每一個污染源和每一種污染物都處于檢測范圍之中，確保監(jiān)管不留死角。

（二）政府在排污權(quán)交易中的權(quán)力邊界放權(quán)部分

公開交易信息，促進公眾參與。由于目前我國缺乏一套健全統(tǒng)一的排污權(quán)交易制度，我國各地區(qū)的排污權(quán)交易也大都是由政府大力主導完成的，排污指標也是由政府進行拍賣，政府的這種介入方式在一定程度上阻礙了市場定價機制的形成。因而政府及時公開排污權(quán)交易信息，并規(guī)范排污權(quán)交易。在初始指標分配和排污權(quán)定價及交易監(jiān)管方面，政府可以實施公眾聽證制度，提高公眾參與的積極性。

引進環(huán)境合同，實現(xiàn)資源利用最大化。環(huán)保部門可以將排污許可證通過環(huán)境合同的形式下放到排污企業(yè)，排污企業(yè)之間利用環(huán)境消費合同進行排污權(quán)交易買賣。為了更好的實施環(huán)境合同，政府應監(jiān)督企業(yè)在合同中的購買、出賣、定價、減排等行為，必要時可以利用稅收和信貸等手段規(guī)制企業(yè)的信用狀況。政府應將交易信息最大化反饋給需要交易的排污主體，并監(jiān)督合同的真實合法履行。

增強環(huán)保宣傳力度，提高公眾環(huán)境保護意識。政府應積極開展多層次環(huán)保宣傳教育活動，大力引導公眾節(jié)能減排，提高社會對治污減排公眾的關注和認識。讓公眾逐漸養(yǎng)成自覺保護生態(tài)環(huán)境的意識，打造積極治污減排、創(chuàng)建美好藍天的前景。此外，應引入公眾監(jiān)督機制。可以通過網(wǎng)絡媒體、新聞報刊等渠道公開交易信息，全方位接受公眾監(jiān)督，并允許公眾參與聽證發(fā)表意見，從而使排污權(quán)交易更透明、公正。

四、結(jié)語

綜上所述，為減少我國政府在排污權(quán)交易中過度干預、濫用職權(quán)以及政府怠于履行職責、監(jiān)管不力的現(xiàn)象出現(xiàn)，應當清晰的界定我國政府的權(quán)利邊界。雖然我國的排污權(quán)交易相關的制度建設和配套設施還很不完善，排污權(quán)交易的各項工作還處于起步階段，但是相信通過不斷地努力，不久的將來排污權(quán)交易制度一定能更好的為環(huán)境保護做貢獻。

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