論人民調(diào)解工作與訴訟銜接工作的發(fā)展困境

摘 要 人民調(diào)解是解決民間糾紛的有效方式，其調(diào)解方式靈活、便利、高效，在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的新形勢下，各種矛盾不斷凸顯，應(yīng)注重將訴訟調(diào)解與人民調(diào)解相結(jié)合，充分發(fā)揮人民調(diào)解“定紛止?fàn)帯钡淖饔谩Ｒ詫幭奈骷h為例，本文認(rèn)為應(yīng)著重從明確訴訟調(diào)解與人民調(diào)解程序銜接的階段、建立刑事和解聯(lián)調(diào)聯(lián)動機制、打造專業(yè)化的人民調(diào)解隊伍等三個方面入手，使人民調(diào)解與訴訟調(diào)解更好地銜接，為化解社會矛盾開辟新路徑。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解 刑事和解 訴訟銜接

作者簡介：倪菊紅，寧夏大學(xué)2016級民商法學(xué)研究生。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.167

一、西吉縣人民調(diào)解工作與民事訴訟工作銜接狀況

根據(jù)人民調(diào)解“四張網(wǎng)”的工作要求，西吉縣司法局在西吉縣人民法院成立“西吉縣人民法院庭前人民調(diào)解工作室”， 選派兩名優(yōu)秀專職人民調(diào)解員長期坐班，目前主要負(fù)責(zé)與法院家事審判庭做好婚姻家庭訴訟案件的、與行政庭做好民間借貸訴訟案件的調(diào)解銜接工作，在一定程度上，有效的化解了矛盾糾紛，緩解了訴訟壓力。據(jù)初步統(tǒng)計，2017年截至目前，庭前人民調(diào)解工作室調(diào)解成功的案件總數(shù)達(dá)144件。另外，西吉縣人民法院根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)高級人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)多元化糾紛解決機制改革的實施意見》，不斷開拓糾紛解決機制，在訴訟中心建立“訴調(diào)對接中心”，以“委托調(diào)解函”的形式將案件移送給各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會，將口頭上的“委托調(diào)解”以書面形式正式化，讓當(dāng)事人親身感受到“調(diào)解”程序的正規(guī)化、合法化，從而愿意將他們之間的實體問題進(jìn)行“調(diào)解”，這樣也將原、被告的訴訟身份在調(diào)解中得以委婉、巧妙的轉(zhuǎn)化。這種工作體制在某種意義上是推崇“調(diào)審分離”、“調(diào)解前置”原則，取得了良好的效果。

二、西吉縣人民調(diào)解工作與訴訟銜接工作發(fā)展困境

（一）人民調(diào)解與刑事和解工作基本處于脫節(jié)狀態(tài)

與單純的民事案件相比，刑事附帶民事案件以及刑事自訴案件有其自身的特殊性。對于符合《中華人民共和國刑事訴訟法》第277條規(guī)定的案件，被害人自愿與犯罪嫌疑人、被告人和解的，雙方當(dāng)事人可以和解。公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院可以參加或主持和解程序，但是必須對和解的自愿性、合法性進(jìn)行審查，并制作書面和解協(xié)議書，保證和解程序及和解結(jié)果的合法、公平、公正。對于達(dá)成刑事和解的案件，公安機關(guān)可以建議檢察機關(guān)予以從寬處理；同時，檢察機關(guān)可以建議人民法院予從寬處罰；對于犯罪情節(jié)輕微、社會危害性不大的案件，檢察機關(guān)可以做出不起訴的決定；對于需要判處刑罰的，人民法院按照檢察院從寬處罰的建議書，對能適用緩刑的盡量適用緩刑，并提出社區(qū)矯正建議書，這對于減少社會對抗，維護(hù)社會安定有序、修復(fù)被犯罪行為破壞的社會關(guān)系無疑具有十分積極的意義。①根據(jù)上海市金山區(qū)人民法院統(tǒng)計，該院2008-2010年共受理11件自訴案件，其中10件實現(xiàn)和解后撤訴處理；；適用刑事和解程序處理的故意傷害案件、交通肇事案件共計192件，和解率為63%，無一例存在上訴、抗訴情況。②

盡管理論和實踐都證明：“人民調(diào)解”有助于刑事和解工作的開展，然而西吉縣還沒有完全建立起“刑事和解司法聯(lián)動”機制。

（二）欠缺專業(yè)化調(diào)解隊伍

目前，西吉縣人民調(diào)解員隊伍基本上已經(jīng)實現(xiàn)了專職化。在19個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所分別設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會，調(diào)解員均由西吉縣司法局以公開招考的形式招聘，共計招聘了38名專職人民調(diào)解員，這些專職人民調(diào)解員工資由西吉縣財政局統(tǒng)一發(fā)放，采取“一年一簽”的雇傭合同制形式，并實行年度考核，對不合格人員予以解聘；對調(diào)解成功的案件實行“以案定補”制度。雖然人民調(diào)解員已經(jīng)專職化，但是還不夠?qū)I(yè)化，例如多數(shù)調(diào)解員不清楚人身損害賠償?shù)姆秶约百r償額的計算公式，嚴(yán)重影響調(diào)解工作的有效開展。

（三）人民調(diào)解工作“重調(diào)解，輕履行”

調(diào)解的目的是真正化解矛盾糾紛，節(jié)省社會成本，緩和社會矛盾，然而調(diào)解工作迫于調(diào)解率和調(diào)解量的要求，往往只注重眼前的調(diào)解工作，而忽略了調(diào)解結(jié)束后的“協(xié)議履行”。比如：對于離婚糾紛，只要當(dāng)事人在婚姻登記機關(guān)辦理了離婚手續(xù)，領(lǐng)取了離婚證，那么調(diào)解到此結(jié)案，但是對于協(xié)議中有關(guān)孩子的撫養(yǎng)費問題或涉及婚后共同財產(chǎn)分割、共同債務(wù)承擔(dān)的部分卻往往沒有督促當(dāng)事人及時履行，致使“調(diào)解協(xié)議”只能部分實現(xiàn)，其余部分又將轉(zhuǎn)入訴訟程序解決。

三、完善“人民調(diào)解”與訴訟銜接機制的建議

（一）完善立法，健全法律體制

《人民調(diào)解法》自2011年實施以來，學(xué)界爭議不斷，這也從側(cè)面說明《人民調(diào)解法》在理論和實踐中都存在一定的缺陷和弊端，原湘潭大學(xué)法學(xué)院副教授李喜蓮在其《<中華人民共和國人民調(diào)解法>的五大不足》一文中，詳細(xì)闡釋了這一點。在接下來的幾年里，學(xué)界各種呼聲不斷，然而《人民調(diào)解法》自實施以來，至今未曾修改過。

1.建議司法解釋明確司法行政部門對人民調(diào)解委員會的監(jiān)督、管理職能

《人民調(diào)解法》第七條規(guī)定：“ 人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”；第五條規(guī)定：“國務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的人民調(diào)解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作?；鶎尤嗣穹ㄔ簩θ嗣裾{(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。本條款規(guī)定基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，那么縣級以上地方人民政府司法行政部門的“指導(dǎo)”是指行政指導(dǎo)嗎？是否具有監(jiān)督職能？理論上，筆者認(rèn)為：人民調(diào)解委員會作為群眾性自治組織，其不受任何單位的行政管理；另外，法院在訴累不堪重負(fù)的情況下，其對人民調(diào)解委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能已經(jīng)弱化。實踐中，“人民調(diào)解”工作已經(jīng)納入司法行政部門的工作職能和業(yè)績考核范圍。結(jié)合西吉縣實際，轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會均設(shè)立在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所，由公開招聘的專職人民調(diào)解員坐班，各司法所對人民調(diào)解委員會的工作進(jìn)行具體的業(yè)務(wù)和工作指導(dǎo)，并對人民調(diào)解委員會的工作進(jìn)行監(jiān)督；同時幫助各人民調(diào)解委員會建立工作制度，不斷打造業(yè)務(wù)精湛、調(diào)解技術(shù)適民、調(diào)解程序規(guī)范的人民調(diào)解委員會。endprint

2.考量“司法確認(rèn)期限為三十日”是否具有合理性和可操作性

《人民調(diào)解法》第三十三條規(guī)定：“ 經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力?！北緱l款看似規(guī)定的相當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)，實則是強人所難。首先，如何處理“雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要”的時間段和“自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)”的時間段之間的沖突問題？即雙方當(dāng)事人協(xié)商、考慮是否要申請司法確認(rèn)的時間已經(jīng)超過了“調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日”，那么雙方當(dāng)事人認(rèn)為確有必要申請司法確認(rèn)，并且都同意進(jìn)行司法確認(rèn)，法院對此卻沒有具體規(guī)定。其次，從規(guī)定中可以看出，當(dāng)事人申請司法確認(rèn)必須要達(dá)成共識，否則不得申請，這明顯不利于保護(hù)權(quán)利人的利益。司法確認(rèn)是保證雙方當(dāng)事人的合法利益，如果權(quán)利方要求申請“司法確認(rèn)”，而義務(wù)方不同意，那么這種規(guī)定是否明顯會損害權(quán)利人的利益呢？根據(jù)學(xué)界相關(guān)理論研究，筆者認(rèn)為，建立強制“司法確認(rèn)”制度，即對于不能即時履行的協(xié)議，由作出“人民調(diào)解協(xié)議”的人民調(diào)解委員會在“人民調(diào)解協(xié)議”約定的履行期限屆滿之日起30日內(nèi)，將協(xié)議主動提交法院進(jìn)行“司法確認(rèn)”；確認(rèn)有效合法的，立即轉(zhuǎn)入強制執(zhí)行程序。

法律只有被信仰才有存在的意義。司法確認(rèn)制度所依賴的正是法律的強制執(zhí)行力，也只有賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行的效力，公民才會主動選擇并支持這一高效便捷的糾紛解決路徑。因此只有將法院的強制執(zhí)行程序與司法確認(rèn)制度相互對接好，新時代背景下調(diào)解制度才會迸發(fā)出新的活力。③

（二）突破狹義的“民事糾紛”牢籠，積極拓展刑事和解“聯(lián)調(diào)聯(lián)動”機制

在縣黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，樹立正確的“大調(diào)解”觀念，積極創(chuàng)新“刑事和解聯(lián)調(diào)聯(lián)動”機制，在公安、檢察院、法院、司法局等單位設(shè)專人負(fù)責(zé) “刑事和解聯(lián)調(diào)聯(lián)動”的對接工作，同時建立“聯(lián)調(diào)聯(lián)動”對接工作的監(jiān)督與激勵機制，將“聯(lián)調(diào)聯(lián)動”工作開展情況納入獎懲考核和晉級升職的范圍。另外，要保障“聯(lián)調(diào)聯(lián)動”對接工作的經(jīng)費。如果對“聯(lián)調(diào)聯(lián)動”對接的經(jīng)費來源沒有具體規(guī)定，就會直接影響“聯(lián)調(diào)聯(lián)動”對接工作的進(jìn)行和調(diào)解人員的工作熱情。筆者認(rèn)為，可以通過地方立法或政策將司法機關(guān)用于訴調(diào)對接工作的經(jīng)費納入財政預(yù)算，?？顚ｍ椫С衷V調(diào)對接工作的實施與工作人員的培訓(xùn)。

（三）打造專業(yè)化的調(diào)解隊伍

西吉縣著力構(gòu)建人民調(diào)解“四張網(wǎng)”，不斷打造專業(yè)化人民調(diào)解體系。一是健全農(nóng)村人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會19個，調(diào)解員191名；村調(diào)委會297個，調(diào)解員910名；調(diào)解小組1527個，調(diào)解員6736名。二是健全社區(qū)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。建立和完善社區(qū)調(diào)委會，成立社區(qū)調(diào)委會8個，調(diào)解員39名；成立西吉縣人民法院庭前人民調(diào)解工作室1個，調(diào)解員2名。三是健全企事業(yè)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。成立工業(yè)園區(qū)調(diào)委會1個，調(diào)解員5名；成立學(xué)校調(diào)委會6個，調(diào)解員30名。四是健全行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。成立西吉縣道路交通事故損害賠償人民調(diào)解委員會1個，調(diào)解員3名。五是結(jié)合目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅工作需要，適時成立了脫貧攻堅人民調(diào)解委員會，調(diào)委會主任及成員由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧工作的負(fù)責(zé)人、司法所工作人員和各村組主任組成，立足實際，依法積極處理在精準(zhǔn)扶貧工作中出現(xiàn)的各類矛盾糾紛。

筆者認(rèn)為，隨著專業(yè)化人民調(diào)解隊伍的建立健全，“人民調(diào)解協(xié)議”就具有更強的規(guī)范性和可行性，因此，“訴前強制調(diào)解”制度更適宜于司法實踐，盡管有的法院立案部門已經(jīng)從事了立案后的調(diào)解工作，并在程序上規(guī)定了時限，但是在實踐中，五日或者七日往往不能認(rèn)定一個糾紛調(diào)解是否成功，然而由于已經(jīng)立案，即在程序上已經(jīng)開始計算這個民事案件的審限，可能調(diào)成的案件由于審限原因也不得不進(jìn)入審判程序，因此，保障訴前調(diào)解的實施，還需在司法機關(guān)在審判管理方面予以配合。④

四、結(jié)語

人民調(diào)解作為一種具有平等自愿、方便靈活、經(jīng)濟便利特點的糾紛解決途徑，在化解人民內(nèi)部矛盾、預(yù)防糾紛發(fā)生、防止矛盾激化、維護(hù)社會和諧方面發(fā)揮出其特有的魅力，因此， 在實踐的基礎(chǔ)上提煉出人民調(diào)解工作自身的發(fā)展規(guī)律，不斷完善訴訟調(diào)解工作與人民調(diào)解工作的程序銜接，最大限度地實現(xiàn)化解社會矛盾的多種力量整合，為構(gòu)建和諧社會提供強有力的保障。

注釋：

①費文彬.廣西刑事和解：在諒解與懲罰的平衡木上舞蹈.人民法院報.2014年10月20，第007版.

②沈銘.公訴案件刑事和解若干問題研究.復(fù)旦大學(xué)碩士論文.2011年10月14日.

③鄭家勇.司法確認(rèn)案件的實踐研究.廣西師范大學(xué)法律碩士論文.2015年3月.

④蘇荔莎.當(dāng)下民事司法調(diào)解的困境與出路.吉林大學(xué)碩士論文.2017年4月.

參考文獻(xiàn)：

[1]吳瓊.論人民調(diào)解與訴訟程序相銜接的理論與實踐.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)碩士論文.2006.

[2]楊澄.人民調(diào)解與訴訟相銜接機制的完善.南昌大學(xué)碩士論文.2014.

[3]李青青.人民調(diào)解與訴訟銜接機制研究.法制博覽.2016（11）.

[4]秦梓耀.調(diào)審分視野度下委托調(diào)解制度研究.湘潭大學(xué)碩士論文.2016.endprint