關(guān)于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法學(xué)思考

王廣宇　董晉良

摘 要 《消防法》第二十二條規(guī)定了相關(guān)場(chǎng)所的消防設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并且已經(jīng)設(shè)置的場(chǎng)所仍要符合新制定、修訂的標(biāo)準(zhǔn)。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不是消防法的表現(xiàn)形式，經(jīng)過(guò)法律法規(guī)的規(guī)定才具有法律效力，才能直接作為消防行政執(zhí)法的法律依據(jù)。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是維護(hù)消防安全的基本準(zhǔn)則，應(yīng)當(dāng)可以具有溯及力，但其溯及力的范圍應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)明確規(guī)定。

關(guān)鍵詞 消防技術(shù) 標(biāo)準(zhǔn) 法律效力 溯及力 法學(xué)思考

基金項(xiàng)目：武警學(xué)院優(yōu)秀碩士學(xué)位論文培育計(jì)劃YP201701。

作者簡(jiǎn)介：王廣宇，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院研究生部法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：消防法學(xué)；董晉良，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院研究生部安全科學(xué)與工程專業(yè)研究生，研究方向：消防技術(shù)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.154

一、問題的提出

生產(chǎn)、儲(chǔ)存、裝卸易燃易爆危險(xiǎn)品的工廠、倉(cāng)庫(kù)和專用車站、碼頭以及易燃易爆氣體和液體的充裝站、供應(yīng)站、調(diào)壓站是消防安全重點(diǎn)單位，這些場(chǎng)所一旦發(fā)生火災(zāi)，將造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失和嚴(yán)重的人員傷亡，為此《中華人民共和國(guó)消防法》（下簡(jiǎn)稱《消防法》）第二十二條第一款對(duì)上述場(chǎng)所的消防設(shè)置作出了嚴(yán)格的規(guī)定。然而，隨著社會(huì)與技術(shù)的飛速發(fā)展，火災(zāi)危險(xiǎn)性的影響因素也在不斷變化，我國(guó)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的速度、修改的頻率也隨之加快。對(duì)于已經(jīng)設(shè)置的上述場(chǎng)所是否適用新制定、新修訂的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，第二十二條第二款作出了相應(yīng)的規(guī)定，已經(jīng)設(shè)置的上述場(chǎng)所不再符合前款規(guī)定的，為保證消防安全，地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織、協(xié)調(diào)有關(guān)部門、單位限期解決。

對(duì)于本條款的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為可以做如下理解：首先，若相對(duì)人想要設(shè)置該條款所述的相關(guān)場(chǎng)所，必須符合現(xiàn)有的相關(guān)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。其次，上述場(chǎng)所已經(jīng)按原標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置但不符合新制定、新修訂的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，相對(duì)人需要按新標(biāo)準(zhǔn)整改。最后，已經(jīng)設(shè)置的上述場(chǎng)所盡管適用的是新標(biāo)準(zhǔn)，但沒有嚴(yán)格依據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的，也必須整改執(zhí)行。

然而，實(shí)踐中該條款的落實(shí)常常受到各方面的阻礙。一方面，行政相對(duì)人認(rèn)為其場(chǎng)所設(shè)置已經(jīng)符合申報(bào)、驗(yàn)收的適用時(shí)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)生變化的新制定、新修訂的標(biāo)準(zhǔn)大多存在排斥情緒，特別是整改需要經(jīng)濟(jì)成本的投入，目前也沒有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，行政相對(duì)人對(duì)整改缺乏原動(dòng)力。另一方面，在消防行政執(zhí)法中也有三個(gè)問題值得深究：一是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可否直接作為消防監(jiān)督執(zhí)法的法律依據(jù)；二是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為被援引的規(guī)范性文件，是否具有溯及力；三是對(duì)于已經(jīng)設(shè)置的上述場(chǎng)所，不再符合新標(biāo)準(zhǔn)的，如何要求整改。

二、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力

（一）消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不是消防法的淵源

“標(biāo)準(zhǔn)”，原意為目的，也就是標(biāo)靶，由于標(biāo)靶本身的特性，衍生出一個(gè)“如何與其他事物區(qū)別的規(guī)則”的意思。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理局（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)）先后以“指南”的形式給“標(biāo)準(zhǔn)”的定義作出統(tǒng)一規(guī)定，其最新制定的GB/T2000.1-2014《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第一部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語(yǔ)》給“標(biāo)準(zhǔn)”作出如下定義：標(biāo)準(zhǔn)是指“通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，按照規(guī)定的程序，經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動(dòng)或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或者特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件” 。由這一定義不難得出，在消防技術(shù)領(lǐng)域由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，為該領(lǐng)域相關(guān)活動(dòng)或產(chǎn)品提供共同規(guī)則、指南或特性的，可以重復(fù)使用的規(guī)范性文件就是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是消防安全領(lǐng)域相關(guān)活動(dòng)、行為以及產(chǎn)品的準(zhǔn)用規(guī)則，也是判斷該領(lǐng)域活動(dòng)及產(chǎn)品好壞的根據(jù)。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，法的淵源就是法的表現(xiàn)形式。消防法的淵源主要包括消防法、其他涉及消防領(lǐng)域的行政法律、公安部相關(guān)規(guī)定以及各省、市、自治區(qū)或直轄市的消防條例等。然而，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由全國(guó)消防標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定，這是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理局領(lǐng)導(dǎo)的下屬委員會(huì)。該委員會(huì)下設(shè)九個(gè)分會(huì)，負(fù)責(zé)修訂和審查各類消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)草案，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)消防標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)審定后，報(bào)送國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理局或公安技術(shù)監(jiān)督委員會(huì)批準(zhǔn)后即可公布施行。根據(jù)《立法法》第二條，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不屬于其規(guī)定的立法事項(xiàng)，也不是消防法的表現(xiàn)形式。因此，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不是消防法的淵源。

（二）消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的效力由法律法規(guī)規(guī)定

消防安全事關(guān)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是保障消防安全的重要技術(shù)基礎(chǔ)，但消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身不是法律，也不能設(shè)定相關(guān)行為人的權(quán)利與義務(wù)。根據(jù)適用范圍不同，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)強(qiáng)制力不同，可以將其分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。所謂強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，是指在一定范圍內(nèi)通過(guò)法律、行政法規(guī)等強(qiáng)制性手段加以實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，具有法律屬性。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)于保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的技術(shù)要求的需要在范圍內(nèi)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身并不能增減行為人的權(quán)利與義務(wù)，但是法律、行政法規(guī)可以將遵守消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)因此而獲得法律意義上的約束力。比如，GB50016-2014《建筑防火設(shè)計(jì)規(guī)范》中強(qiáng)制實(shí)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是消防設(shè)計(jì)、施工以及審核驗(yàn)收的準(zhǔn)則和依據(jù)，若不按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置、施工或使用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)工程則不能通過(guò)消防審核、驗(yàn)收或者消防監(jiān)督檢查中被消防行政執(zhí)法部門依據(jù)《消防法》進(jìn)行處罰。因此，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能否直接作為消防監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)關(guān)鍵在于法律、行政法規(guī)是否有相應(yīng)的規(guī)定。只有當(dāng)法律法規(guī)規(guī)定消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在一定范圍內(nèi)強(qiáng)制實(shí)施時(shí)，其具有法律意義上的效力。以《消防法》為例，共有15條法律文本對(duì)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用作出了規(guī)定，這些法條涉及的相關(guān)執(zhí)法可以直接以相應(yīng)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。

三、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的溯及力

（一）消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)可以溯及既往

法的溯及力問題，就是法律規(guī)則的時(shí)間效力問題，即法律規(guī)則是否適用于其生效以前的事件和行為?！胺ú凰菁凹韧笔恰读⒎ǚā返诰攀龡l明確基本原則，如上文所述，強(qiáng)制性消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力來(lái)自于法律法規(guī)的援引與規(guī)定，那么從邏輯上消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)具有溯及力。然而，從《消防法》第二十二條第二款的文本中不難看出，該法條所述場(chǎng)所的設(shè)置不僅要符合當(dāng)時(shí)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，若日后消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變動(dòng)而導(dǎo)致原設(shè)置不再符合新標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整改，換言之，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在上述場(chǎng)所的適用中具有溯及力，這似乎與“法不溯及既往”的原則矛盾。endprint

對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重新回到《立法法》第九十三條的文本。那么對(duì)于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的溯及力問題就出現(xiàn)了兩種理解：一是與其法律效力一樣，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是否溯及既往應(yīng)當(dāng)以規(guī)定該技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律條文的溯及力為基礎(chǔ)，如果該法條屬于《立法法》第93條但書的規(guī)定，即該法條溯及既往，則法條中的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也具有溯及力；二是考慮到消防安全與人們生命、財(cái)產(chǎn)安全緊密相連，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是提高火災(zāi)防控、保障消防安全的基本準(zhǔn)則，舊的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)囿于科學(xué)技術(shù)水平的限制，繼續(xù)適用會(huì)導(dǎo)致火災(zāi)隱患無(wú)法消除，因此消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身就屬于但書中的特別規(guī)定。

值得注意的是，從行政法學(xué)角度來(lái)說(shuō)，如果允許消防技術(shù)規(guī)范溯及既往，行政相對(duì)人的信賴?yán)姹銜?huì)受到一定程度的損害，因此，筆者認(rèn)為將消防技術(shù)規(guī)范本身看作《立法法》第九十三條但書中的特別規(guī)定并不穩(wěn)妥。因?yàn)橐坏┻@樣規(guī)定，無(wú)論法律條文如何規(guī)定，所有的技術(shù)規(guī)范都可以溯及既往，在執(zhí)法實(shí)踐中必然導(dǎo)致執(zhí)法活動(dòng)違反信賴保護(hù)原則。但是，如果嚴(yán)格遵循法不溯及既往的原則，也存在消防設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)落后技術(shù)發(fā)展、不能有效排除火災(zāi)隱患等弊端。綜上所述，筆者認(rèn)為，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)可以具有溯及力，但是應(yīng)當(dāng)對(duì)可以溯及既往的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的范圍作出嚴(yán)格的限定——對(duì)人們生命、財(cái)產(chǎn)安全有重大影響的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)的特別規(guī)定可以溯及既往。

（二）消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)溯及力的實(shí)現(xiàn)方式

1.立法中明確規(guī)定消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)溯及力

目前立法中對(duì)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以溯及既往的范圍并不明確，如上文所述，《消防法》中一共有十五條賦予了相對(duì)人相關(guān)行為應(yīng)當(dāng)符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律義務(wù)，但明確規(guī)定已經(jīng)設(shè)置的場(chǎng)所仍要符合新標(biāo)準(zhǔn)的僅第二十二條一條。這就很容易導(dǎo)致實(shí)務(wù)中應(yīng)當(dāng)整改的相對(duì)人鉆“法律沒有明確規(guī)定溯及力”的空子，拒絕或者拖延整改，執(zhí)法活動(dòng)也很容易因沒有明確的執(zhí)法依據(jù)招致行政復(fù)議甚至行政訴訟。因此，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)可以溯及既往的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的范圍進(jìn)行更明確的規(guī)定，合理權(quán)衡消防安全利益與相對(duì)人信賴?yán)?，?jǐn)慎適用特別規(guī)定。

2.最大限度地科學(xué)制定消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

與一般行為規(guī)范不同，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以人與自然、科學(xué)技術(shù)的關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，其本質(zhì)上是該領(lǐng)域內(nèi)行業(yè)內(nèi)約定的規(guī)則或準(zhǔn)則。雖然制定程序不及法律法規(guī)嚴(yán)格，但經(jīng)過(guò)法律法規(guī)的明確規(guī)定，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律上的影響。尤其是溯及既往的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還可能損害相對(duì)人的信賴?yán)?，這就對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身的質(zhì)量提出了更高的要求，既要緊跟科學(xué)技術(shù)發(fā)展的步伐，有效保障消防安全，也要考慮付諸實(shí)施的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)效益。因此，要最大限度地科學(xué)制定消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是可能溯及既往的重要的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要考慮其實(shí)施對(duì)消防安全帶來(lái)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益，也盡量減少對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴那趾Α?/p>

3.配套措施促進(jìn)新標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)

在行政法領(lǐng)域，由于規(guī)范性法律文件的變更給相對(duì)人權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政補(bǔ)償。然而，目前我國(guó)并沒有對(duì)因技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，僅第二十二條第二款最后一句提及“地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織、協(xié)調(diào)有關(guān)部門、單位限期解決”。由此可見，由于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)溯及既往使行政相對(duì)人進(jìn)行整改而投入的經(jīng)濟(jì)成本目前還無(wú)法得到補(bǔ)償。據(jù)了解，各國(guó)原有建筑適用新制定、新修訂的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，有關(guān)對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償?shù)囊?guī)定都仍處于空白階段，但在日本和美國(guó)，為了支持鼓勵(lì)相對(duì)人基于新標(biāo)準(zhǔn)的整改，在限定期限內(nèi)主動(dòng)整改的，可以依據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)為其提供低息貸款或者減免相關(guān)稅收?！断婪ā返诙l以及國(guó)外先進(jìn)做法給我們實(shí)務(wù)中促進(jìn)相對(duì)人落實(shí)新標(biāo)準(zhǔn)提供了新思路，地方人民政府組織、協(xié)調(diào)銀行、金融以及稅收部門對(duì)限定期限內(nèi)主動(dòng)整改的相對(duì)人提供一定的便利，促進(jìn)相對(duì)人積極整改火災(zāi)隱患，有效保障消防安全。

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