《民辦教育促進法》修訂案給民辦高職院校帶來的發(fā)展契機

劉江紅

摘要：2017年9月1日正式實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》修訂案對民辦院校進行了營利性和非營利性的劃分，進一步明確了兩類民辦院校的性質(zhì)、權(quán)利、組織、扶持與獎勵、責(zé)任等，為民辦院校發(fā)展清除了許多法律上的障礙。修訂案的出臺對緩解民辦高職院校發(fā)展融資方面的壓力有著積極的意義。

關(guān)鍵詞：民辦教育促進法；高職教育；融資

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）01-0032-05

2002年，我國通過了首部《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》），自此，民辦高職院校步入了快速發(fā)展的階段。隨著高職院校數(shù)量的不斷增加和生源的相對減少，民辦高職院校的發(fā)展逐漸從數(shù)量擴張階段進入到質(zhì)量提升階段，但對民辦高職院校來說，資金問題卻成為制約這一過程實現(xiàn)的最大障礙。

一、目前民辦高職院校面臨的資金問題

（一）財政資金支持乏力

近年來，我國政府加大了通過市場化手段對民辦高職教育的引導(dǎo)，在民辦高職教育方面的財政投入逐年增加，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國對民辦高職院校的財政支持在其整體經(jīng)費來源中占比仍然較低（見表1）。而美國對民辦大學(xué)的財政投入達(dá)到其經(jīng)費來源的17.6%，日本對民辦大學(xué)的財政投入達(dá)到其經(jīng)費來源的16%[1]，教育作為一種直接影響國民意識形態(tài)的特殊的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，完全的市場化顯然會產(chǎn)生諸多弊端。現(xiàn)行《民促法》產(chǎn)生于我國教育經(jīng)費相對短缺的背景下，民辦高職教育雖定位為公益性，但為鼓勵民間資本投入，同時又允許舉辦者取得“合理回報”，在缺乏相關(guān)資金使用監(jiān)管制度的背景下，這使得政府在對民辦高職教育方面的財政支持一直“心有不甘”，因為，對可以取得“合理回報”的民辦高職院校來說，政府過多的財政投入，最終可能會成為舉辦者的“超額回報”。

（二）學(xué)費收入面臨瓶頸

現(xiàn)階段，學(xué)費收入是民辦高職院校辦學(xué)經(jīng)費的主要來源，盡管由于財政資金投入的相對增加學(xué)費收入占比呈現(xiàn)相對下降（見下頁表2），但是，自2008年全國高考生源創(chuàng)1 050萬人新高之后，生源數(shù)量開始逐年下降。而民辦高職院校，一方面，學(xué)費較公辦高職院校已經(jīng)過高（見下頁表3），另一方面，辦學(xué)質(zhì)量上較公辦高職院校卻沒有明顯優(yōu)勢。這使得民辦高職院校再想通過過去那種生源規(guī)模擴張和學(xué)費漲價來增加學(xué)費收入變得十分困難。此外，作為非營利機構(gòu)，《民促法》規(guī)定民辦學(xué)校收取費用雖由學(xué)校制定，但要報有關(guān)部門批準(zhǔn)和公示。這意味著民辦高職院校的學(xué)費收入不僅要考慮市場的承受能力，還面臨政府的監(jiān)管壓力。

（三）股權(quán)融資發(fā)展滯后

現(xiàn)行《民促法》及實施條例規(guī)定，民辦學(xué)校對多種方式形成的資產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)，但同時又規(guī)定，國家的資助、向?qū)W生收取的費用和民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈財產(chǎn)，不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資。對民辦高職院校產(chǎn)權(quán)歸屬方面的界定模糊及“合理回報”的限定，使得在民辦高職院校很難像正常企業(yè)一樣在資本市場上進行多元化的股權(quán)融資。目前，我國A股市場上以教育為主營業(yè)務(wù)的只有兩家公司新南洋和全通教育[2]，但都是以非學(xué)歷教育為主，以學(xué)歷教育為主的上市公司還沒有。雖有民辦學(xué)校通過其他方式繞開法律障礙在境外成功上市的先例，但由于諸多因素影響，最終以失敗告終的居多[3]。股權(quán)融資在多重因素的影響下，民辦高職教育投資主體只是局限于最初的舉辦者，其他有意民辦教育的投資者只能望而卻步。此外，《民促法實施條例》規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者不得向社會公開募集資金，進一步限制了民辦高職教育通過股權(quán)方式利用社會閑散資金的可能。

（四）債權(quán)融資障礙重重

我國民辦高校的平均負(fù)債率在30～40%之間[4]，而根據(jù)現(xiàn)行《民促法》，我國民辦教育為公益性事業(yè)，而我國《擔(dān)保法》又明確規(guī)定，“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施”不得抵押，這就意味著民辦高職院校想要通過正常的學(xué)校財產(chǎn)抵押、辦學(xué)收益擔(dān)保方式獲得銀行長期貸款變得十分困難?？梢韵胂?，如此高的負(fù)債比例，民辦高職院校只能通過其他渠道，如信用貸款、民間借貸等方式進行債務(wù)融資，而采取這些方式募集的債務(wù)資金由于資金期限短、成本高，無疑也成為民辦高職院校爆發(fā)財務(wù)危機的隱患[5]。

（五）社會捐贈收入有限

在國外，社會捐贈收入在私立學(xué)校經(jīng)費來源中占有較大比重，通過校友基金會向外界募集學(xué)校發(fā)展資金已成為國外高等私立學(xué)校融資的一個重要途徑[6]。然而，我國許多民辦高職院校由于辦學(xué)時間短、知名度較低，學(xué)校品牌尚未形成[7]，在接受社會捐贈方面無法和國外相比。特別是《民促法》對民辦學(xué)校性質(zhì)界定的矛盾、對捐贈資金使用監(jiān)管制度的不完善，使得社會公眾對民辦高職院校的捐贈心存芥蒂。因此，我國民辦高職院校的捐贈資金收入占比相比美國、日本等國家仍然很低。

（六）社會服務(wù)收入規(guī)模很小

歐美國家許多民辦大學(xué)辦學(xué)歷史悠久，整體師資水平和學(xué)生素質(zhì)相對較高，對外提供社會服務(wù)能力較強。如美國民辦大學(xué)利用出售專利和提供咨詢等方式取得的收入占教育經(jīng)費的20%左右[8]。由于一些特定原因，我國民辦高職院校一方面師資隊伍自身科研技術(shù)、對外服務(wù)實力相對較弱，生源素質(zhì)整體偏低，許多民辦高職院校除了在后勤服務(wù)方面取得一定收入外，在通過校企合作方式參與地方經(jīng)濟活動、參與社區(qū)服務(wù)等方面形成的收入規(guī)模依然很??；另一方面，由于民辦高職院校在產(chǎn)權(quán)、性質(zhì)等方面的界定模糊，以校企合作方式進行社會服務(wù)時，合作形式比較松散，合作雙方無法形成一種緊密的利益紐帶，無法充分調(diào)動合作雙方的積極性，很多時候更多是民辦高職院校對外宣傳的需要，并無實質(zhì)性成效。民辦高職院校通過利用自身專業(yè)、師資等優(yōu)勢提供社會服務(wù)形成的經(jīng)費收入微乎其微。

二、《民辦教育促進法》修訂案對民辦高職院校融資方面的積極影響

2016年11月《民促法》修訂案對民辦學(xué)校性質(zhì)重新界定，劃分為營利性和非營利性。經(jīng)過重新界定后，營利性民辦高職院校具有了更為明顯的企業(yè)特征，將主要采用市場化的經(jīng)營模式進行發(fā)展；非營利性民辦高職院校具有了更為明顯的公益事業(yè)單位特征，將享受更多的政策支持。無論哪種性質(zhì)的民辦高職院校，其融資環(huán)境都將得到改善。endprint

（一）對營利性民辦高職院校融資方面的積極影響

1.股權(quán)融資方面

我國民辦教育機構(gòu)上市進行股權(quán)融資不乏先例，然而，由于對民辦教育機構(gòu)的法律定位模糊，大多采用的是“曲線上市”，股權(quán)融資成本較高[9]?！睹翊俜ā沸抻啺敢?guī)定，重新定性為營利性民辦高職院校的將進行財務(wù)清算，依法明確財產(chǎn)權(quán)屬，同時規(guī)定營利性民辦高職院校可以取得辦學(xué)收益，而不再是“合理回報”?！爱a(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)明確”在產(chǎn)權(quán)制度上為營利性民辦高職院校進入資本市場，通過合法的市場化手段吸引社會閑散資金進入教育領(lǐng)域打開了大門，也為營利性民辦高職院校股權(quán)多元化，提高企業(yè)抗風(fēng)險能力奠定了制度基礎(chǔ)。對取得辦學(xué)收益合理性的認(rèn)定，充分肯定和利用資本的逐利性，調(diào)動那些看好我國未來高職教育發(fā)展的機構(gòu)投資者的積極性，不僅可以改變現(xiàn)有民辦高職教育由于投資主體單一而導(dǎo)致的抗風(fēng)險能力差的局面，而且也能使得民辦高職院校的治理結(jié)構(gòu)更加完善。

2.債務(wù)融資方面

《民促法》修訂案對營利性民辦高職院校產(chǎn)權(quán)歸屬的明確，意味著營利性民辦高職院?？赏ㄟ^對學(xué)校資產(chǎn)抵押進行貸款融資，對取得辦學(xué)收益的合理性認(rèn)定，使得民辦高職院校還可以辦學(xué)收益擔(dān)保進行融資，甚至可以發(fā)行教育債券來募集資金[10]。相比過去單一的信貸融資，一方面可以擴大民辦高職院校債務(wù)融資規(guī)模，延長了資金使用期限，另一方面，可以大幅降低民辦高職院校的債務(wù)融資成本，降低其財務(wù)風(fēng)險。更為重要的是，這改變了民辦高職院校債務(wù)融資結(jié)構(gòu)單一的局面，有利于民辦高職院校根據(jù)自己資金需要安排，靈活調(diào)整資金期限結(jié)構(gòu)，靈活調(diào)整債務(wù)規(guī)模，控制財務(wù)風(fēng)險。當(dāng)然，債務(wù)融資方面的順利推進，還需要進一步破除有關(guān)法律條款的約束，如進一步明確營利性民辦高職院校的企業(yè)屬性。

3.學(xué)費收入方面

《民促法》修訂案中監(jiān)管機構(gòu)對民辦高職院校的學(xué)費收入從“批準(zhǔn)并公示”改為“公示”，這意味著營利性民辦高職教育機構(gòu)擁有了更加自主的市場化學(xué)費定價權(quán)。一方面，民辦高職院校可以擺脫單純依賴生源數(shù)量來提高學(xué)費收入的束縛，而是通過提升辦學(xué)品質(zhì)、辦學(xué)特色來提升高職教育的附加值，獲得市場認(rèn)可，以此提升學(xué)費收入；另一方面，盈利性民辦高職院校擁有了更加靈活的辦學(xué)機制，可充分利用自身靈活的辦學(xué)機制，彌補與公辦高職院校在主流專業(yè)上的學(xué)費價格競爭劣勢。通過市場調(diào)研分析，尋找市場間隙，針對高職教育培訓(xùn)市場的差異化需求，提供更有針對性的高職教育服務(wù)，來提高學(xué)費總量收入。

4.社會服務(wù)收入方面

《民促法》修訂案對營利性民辦高職院校的產(chǎn)權(quán)做了進一步明晰，使得盈利性民辦高職院校在辦學(xué)機制上更加靈活，在產(chǎn)權(quán)制度上為民辦高職院校和地方企業(yè)之間展開更緊密的股權(quán)合作奠定了基礎(chǔ)；《民促法》修訂案對盈利性民辦高職院校取得辦學(xué)收益的合理性進行認(rèn)定，在利益分配機制上為民辦高職院校參與社會服務(wù)提供了動力；靈活的辦學(xué)機制及對剩余索取權(quán)的完整享有，使得盈利性民辦高職院校的投資者能夠且愿意更深入更廣泛的利用高職院校的資源，在市場機制的引導(dǎo)下，參與到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)服務(wù)活動當(dāng)中，在服務(wù)地方經(jīng)濟，提供社會服務(wù)的同時，實現(xiàn)辦學(xué)收入的增加。

（二）對非營利性民辦高職院校融資方面的積極影響

重新選擇認(rèn)定為非營利性的民辦高職院校，在學(xué)費收入、股權(quán)融資、債務(wù)融資等方面會受到一定影響，然而，在稅收、土地使用、財政扶持等方面將享受到更多的支持，政府對非營利民辦高職院校的政策扶持更具針對性，扶持力度將更大。

1.稅收政策方面

現(xiàn)行《民促法》由于對民辦學(xué)校定位模糊，使得針對民辦學(xué)校的稅收政策在各個地方具體實施時有很多差異，特別是在企業(yè)所得稅方面，民辦學(xué)校存在較大負(fù)擔(dān)[11]。為鼓勵民辦教育發(fā)展，《民促法》修訂案延續(xù)原來針對民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策，但針對非營利性民辦院校，則進一步強化了政策的扶持力度。《民促法》修訂案中特別指出：“非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”。由此可以看出，未來非營利性民辦高職院校在稅收方面享受的不再是一般意義上的優(yōu)惠，相比現(xiàn)在，非營利性民辦高職院校將在房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅、增值稅等更多稅種方面享受直接減免，這對非營利性民辦高職院校而言，將大大緩解短期資金方面的壓力，間接提升其融資能力。

2.土地使用方面

占地面積是民辦高職院校辦學(xué)的一項硬性條件，根據(jù)《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)（試行）》，根據(jù)專業(yè)類別不同，生均占地面積最低不少于54平方米。根據(jù)相關(guān)研究統(tǒng)計，土地征用費在民辦高校的籌建費用中所占的比例超過30%[12]?！睹翊俜ā沸抻啺笇⒚褶k院校享受土地使用的政策，從“按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠”改為“按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠”，意味著未來非營利民辦高職院校新建、擴建形成的土地需求，將從現(xiàn)在的“價格優(yōu)惠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o償獲得”。這將徹底擺脫非營利民辦高職院校發(fā)展過程在土地使用方面的束縛，緩解非營利性民辦高職院校在基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金壓力，從而緩解非營利民辦高職院校面臨的長期資金融資壓力。

3.社會捐贈方面

《民促法》修訂案對非營利性民辦學(xué)校維持了公益性事業(yè)的定位，但同時又規(guī)定“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”，這意味著政府機構(gòu)將加強對非營利民辦學(xué)校辦學(xué)收益的監(jiān)管和審計，從法律和制度層面消除人們對民辦學(xué)校捐贈收入去向的顧慮，提高資金使用的透明度，使得非營利性民辦高職教育的公益性更加純粹，也將大大提高非營利民辦高職教育募集社會捐贈資金方面的收入。當(dāng)然，要想提高非營利民辦高職院校的捐贈收入，除了對非營利民辦學(xué)校辦學(xué)收益進行限定之外，還需要出臺其他更多的制度措施，如進一步加大企業(yè)捐贈的稅收優(yōu)惠力度，提高稅前抵扣比例和限額，減少企業(yè)對公益性單位直接捐贈的限制，給予同樣的稅收優(yōu)惠政策。只有這樣，才能進一步激發(fā)人們對公益教育事業(yè)的關(guān)心。endprint

4.財政補貼方面

美國著名教育經(jīng)濟學(xué)家約翰·斯通的高等教育成本分?jǐn)偫碚撜J(rèn)為，高等教育成本應(yīng)由政府、學(xué)生、學(xué)生家長和社會捐贈共同分擔(dān)[13]。教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，單純依賴市場調(diào)節(jié)必然出現(xiàn)問題。為彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷，政府應(yīng)發(fā)揮其積極作用?！睹翊俜ā沸抻啺柑貏e強調(diào)，政府對非營利性民辦學(xué)校還可以采取“政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施”，首次通過立法的形式明確了政府對民辦教育補貼的合理性，這使得地方政府，特別是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，通過制定財政預(yù)算扶持民辦高職教育機構(gòu)發(fā)展有了法律依據(jù)，也使民辦高職教育機構(gòu)在獲得政府補貼方面實現(xiàn)持續(xù)性和穩(wěn)定性。這在一定程度上將大幅緩解民辦高職院校的融資壓力。

三、結(jié)論與展望

《民促法》修訂案對民辦高職院校重新分類定性后，使得民辦高職院校的公益性或營利性特征更加突出。營利性民辦高職院校除了作為學(xué)校享受一般性政策扶持之外，還將作為“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的“企業(yè)”進行運營，擁有更大的經(jīng)營自主權(quán)；而非營利民辦高職院校除了作為學(xué)校享受一般性政策扶持之外，還會享受到作為純粹公益性事業(yè)單位應(yīng)有的政策扶持?，F(xiàn)有民辦高職院校無論選擇定性為哪種民辦高職院校，對其融資方面都有積極的影響，這對我國民辦高職院校實現(xiàn)辦學(xué)質(zhì)量的提升有著重要的意義。

然而，我們可以看出，民辦學(xué)校無論選擇定性為營利性或非營利性，其市場化的經(jīng)營主體身份或公益性的事業(yè)主體身份都是不完整的。營利性民辦高職院校還不能完全像一個普通企業(yè)那樣完全由自己掌控自己的命運，如在招生、專業(yè)設(shè)置等方面，也就意味著營利性民辦高職院校無法充分利用市場機制，提升其辦學(xué)收益，緩解融資方面的壓力；而非營利性民辦高職院校也不能完全像公辦高職院校那樣享受雄厚且持續(xù)的財政資金支持，而由資本逐利形成的發(fā)展動力也可能會被扼殺掉，自身“造血”能力的缺失有可能會導(dǎo)致非營利民辦高職院校長期面臨資金短缺的困境。

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（責(zé)任編輯：楊在良）endprint