PPP模式的 宜昌實踐及啟示

李燈強+陳莉莉+管志鵬

[摘 要] 湖北省宜昌市在推進PPP模式過程中注重構(gòu)建完整的制度體系和理順部門職責(zé)，勇于創(chuàng)新探索財政金融協(xié)作模式，開創(chuàng)了全國首個國際金融組織與中國地方政府開展PPP項目合作的先例。同時，宜昌市穩(wěn)健推進并強調(diào)PPP模式的規(guī)范運作，以PPP模式運作的公共項目的進展速度和社會效益優(yōu)于按其他模式運作的公共項目，對各地PPP項目實踐探索具有很強的借鑒意義和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；宜昌市；創(chuàng)新；財政；社會資本

[中圖分類號] F061.5 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）01-0096-04

在經(jīng)濟成長趨緩、財政收入增長緩慢的背景下，推進PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。湖北省宜昌市在推廣應(yīng)用PPP模式上體現(xiàn)出勇于創(chuàng)新和穩(wěn)步推進的特點，具有重要的借鑒價值。

一、宜昌市推進PPP模式的做法及成效

（一）理順部門職責(zé)，形成合力

一是財政統(tǒng)籌推進PPP工作。宜昌市政府專門成立“宜昌市政府和社會資本合作管理中心”（PPP），機構(gòu)設(shè)在市財政局，由財政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，市發(fā)改委安排專職人員到PPP管理中心掛職，各部門積極配合。二是明確各部門職責(zé)。財政部門主導(dǎo)推進項目識別，特別是物有所值評估及財政承受能力論證；行業(yè)主管部門主導(dǎo)推進項目準(zhǔn)備、項目采購。各部門明確角色定位，操作過程中積極對接，順利過渡，既不攬權(quán)貪功，也不推卸責(zé)任，保障了PPP項目的有效組織和執(zhí)行。

（二）構(gòu)建制度體系，形成保障

宜昌市在PPP的推廣應(yīng)用中結(jié)合實際，逐步完善形成“頂層設(shè)計+配套政策+操作指引”三位一體的制度體系。宜昌市政府印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見（試行）》（宜府發(fā)〔2015〕20號）；國土、稅務(wù)、金融等部門，展開專題調(diào)研，落實配套及扶持政策；行業(yè)主管及其他相關(guān)部門，根據(jù)行業(yè)特點和經(jīng)營屬性，制定和公布行業(yè)技術(shù)規(guī)范。

（三）完善推進機制，真抓實干

一是主要領(lǐng)導(dǎo)推動，市委、市政府統(tǒng)一部署，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓PPP工作；二是強化績效考核，將PPP工作推進納入到各部門、縣市區(qū)工作目標(biāo)績效考核中；三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，財政部門每年編印一冊《政府和社會資本合作文件資料匯編》，印發(fā)到全市各部門；四是完善項目采購，政府采購PPP咨詢服務(wù)，安排財政預(yù)算1500萬元，通過政府采購確定20家PPP咨詢機構(gòu)，為PPP項目提供專業(yè)服務(wù)；五是加強知識共享，建立PPP專家?guī)?，包括工程、財?wù)、金融、法律、稅務(wù)及綜合類領(lǐng)域?qū)＜遥ㄆ谂嘤?xùn)學(xué)習(xí)交流，為項目策劃、論證等獻計獻策，提供智力支持。

（四）穩(wěn)健推進，務(wù)求實效

一是積極推介，把控風(fēng)險。將危險廢物處置中心、公交候車亭等投資金額較小，但收益較為可觀的項目予以推介，吸引民營資本參與，2016年落地的7個市級項目，4個有民營企業(yè)參與，占比57%。其中，公交候車亭一期項目每年上交財政收入3000多萬元，并保證每年公益廣告時間不少于25%，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益與社會效益的有效結(jié)合。二是規(guī)范決策程序。將PPP項目支出列入中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算，并作為按規(guī)定需提交市人大常委會討論決定的重大事項，嚴(yán)格履行法定程序。三是嚴(yán)控管理質(zhì)量。將項目可研、物有所值評價、財政承受能力論證、財政投資評審、審計等一系列嚴(yán)控制度落到實處，將推進PPP與地方財力、債務(wù)情況與發(fā)展?fàn)顩r相匹配，不貪圖一時之快，防止PPP“異化變形，野蠻生長”。

（五）敢于創(chuàng)新，探索財政金融協(xié)作模式

借力國家級基金和國際金融組織，拓寬項目融資渠道，爭取中國政企合作投資基金2.4億元，爭取亞洲開發(fā)銀行PPP養(yǎng)老貸款項目5000萬美元。與世界銀行集團國際金融公司（IFC）在北京簽訂了PPP合作備忘錄，雙方將在交通等多個領(lǐng)域展開合作，開創(chuàng)了全國首個國際金融組織與中國地方政府開展PPP項目合作的先例。同時，按照1：9的比例，引導(dǎo)金融資本共同設(shè)立50億元的宜昌PPP民生事業(yè)發(fā)展基金。

（六）注重民生，助力轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方式

設(shè)立宜昌城市建設(shè)發(fā)展基金（50億元）和宜昌PPP民生事業(yè)發(fā)展基金（50億元），主要用于支持基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、交通、環(huán)保、食品安全等關(guān)乎民生的公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，讓PPP模式成為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生及提高公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量的“助推器”和“加速器”。

截至2016年底，宜昌市共有8個PPP項目落地，總投資98億元；進入采購階段項目6個，總投資30億元；前期準(zhǔn)備階段項目33個，總投資370億元。其中有7個項目被列入部、省示范項目，位居湖北省第二，僅次于武漢。其中，宜昌市與亞行達成養(yǎng)老PPP項目貸款意向，是國內(nèi)首個主權(quán)貸款PPP項目；香溪長江大橋是湖北省財政廳指導(dǎo)并落地實施的全省首個PPP項目。

二、宜昌PPP實踐的啟示

無需諱言，盡管國家財政部、發(fā)改委等部門近年來力推PPP模式，但在地方層面遇到很多困難，PPP項目的落地率是不高的。一些PPP項目運行不規(guī)范，“明股實債”背離PPP發(fā)展的初衷。宜昌市的PPP實踐既是為上級部門所稱贊的創(chuàng)新之舉，也沒有明顯的疏漏之處，因而具有重要的借鑒價值。比較同類城市，宜昌市的PPP實踐具有以下啟示：

（一）強化組織領(lǐng)導(dǎo)

改革到了今天，容易改的都已改了，剩下的都是硬骨頭。現(xiàn)在所面臨的改革，沒有主要領(lǐng)導(dǎo)拿在手上親自抓，都是寸步難行的。PPP的推進尤其如此，凡是主要領(lǐng)導(dǎo)不了解、不重視、不下大力氣去對待PPP工作的，當(dāng)?shù)氐腜PP推進必定進展緩慢；反之像宜昌市這樣的主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)PPP、大力推動PPP實踐的，相關(guān)部門也必定積極跟進PPP的學(xué)習(xí)和實施。

（二）加強部門協(xié)作

PPP模式的推廣運用，不僅僅是為了解決地方融資需求，更重要的是解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，PPP的核心要義之一就是更加關(guān)注后期的運營管理。為此，宜昌市注重發(fā)揮財政部門善于當(dāng)家理財，注重項目全生命周期管理的優(yōu)勢，將PPP中心設(shè)在財政部門，同時針對發(fā)改部門長于項目籌劃和立項程序的優(yōu)勢，其他諸如交通等部門對項目的實際需求和技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)比較熟悉的優(yōu)勢，積極吸納發(fā)改等其他部門長期派人參與PPP的實際運作。由此產(chǎn)生的一個不為人知的重要效果是：宜昌PPP模式運作的公共項目的進展速度和社會效益優(yōu)于按其他模式運作的公共項目。

（三）注重培育民間資本

就調(diào)研中所接觸到的民間資本，實際上對PPP了解甚少，或者說不是很熱衷于PPP模式的長效運作。宜昌市PPP中心有鑒于此，籌劃了一些投資額不大、效益較有保障的項目來吸引民間資本進入。通過這些項目的示范效應(yīng)，來激發(fā)民間資本參與PPP項目的信心，提高民間資本運作PPP項目的能力。

（四）完善項目規(guī)范運作，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)作用

PPP模式，顧名思義是政府和社會資本合作來提供公共服務(wù)，考驗的是雙方的信譽和履約能力。無論是對于地方政府還是社會資本而言，能夠在法律框架下有效運作一個公共項目十余年是不容易的，因而PPP的初始設(shè)計十分重要。宜昌市PPP中心非常注重項目的規(guī)范運作，聘請專業(yè)的會計師事務(wù)所和律師事務(wù)所為每一個PPP項目把關(guān)，促進PPP項目的運作程序規(guī)范，保障了PPP模式在助推宜昌經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。

[參考文獻]

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[2]李仁貴.首個PPP項目“回頭看”[N].中國財經(jīng)報，2016-10-27.

[責(zé)任編輯：朱苗苗]endprint