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    PPP模式的 宜昌實踐及啟示

    2018-01-27 15:47:08李燈強陳莉莉管志鵬
    決策與信息 2018年1期
    關(guān)鍵詞:社會資本宜昌市PPP模式

    李燈強+陳莉莉+管志鵬

    [摘 要] 湖北省宜昌市在推進PPP模式過程中注重構(gòu)建完整的制度體系和理順部門職責(zé),勇于創(chuàng)新探索財政金融協(xié)作模式,開創(chuàng)了全國首個國際金融組織與中國地方政府開展PPP項目合作的先例。同時,宜昌市穩(wěn)健推進并強調(diào)PPP模式的規(guī)范運作,以PPP模式運作的公共項目的進展速度和社會效益優(yōu)于按其他模式運作的公共項目,對各地PPP項目實踐探索具有很強的借鑒意義和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

    [關(guān)鍵詞] PPP模式;宜昌市;創(chuàng)新;財政;社會資本

    [中圖分類號] F061.5 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129(2018)01-0096-04

    在經(jīng)濟成長趨緩、財政收入增長緩慢的背景下,推進PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用,提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。湖北省宜昌市在推廣應(yīng)用PPP模式上體現(xiàn)出勇于創(chuàng)新和穩(wěn)步推進的特點,具有重要的借鑒價值。

    一、宜昌市推進PPP模式的做法及成效

    (一)理順部門職責(zé),形成合力

    一是財政統(tǒng)籌推進PPP工作。宜昌市政府專門成立“宜昌市政府和社會資本合作管理中心”(PPP),機構(gòu)設(shè)在市財政局,由財政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進,市發(fā)改委安排專職人員到PPP管理中心掛職,各部門積極配合。二是明確各部門職責(zé)。財政部門主導(dǎo)推進項目識別,特別是物有所值評估及財政承受能力論證;行業(yè)主管部門主導(dǎo)推進項目準(zhǔn)備、項目采購。各部門明確角色定位,操作過程中積極對接,順利過渡,既不攬權(quán)貪功,也不推卸責(zé)任,保障了PPP項目的有效組織和執(zhí)行。

    (二)構(gòu)建制度體系,形成保障

    宜昌市在PPP的推廣應(yīng)用中結(jié)合實際,逐步完善形成“頂層設(shè)計+配套政策+操作指引”三位一體的制度體系。宜昌市政府印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見(試行)》(宜府發(fā)〔2015〕20號);國土、稅務(wù)、金融等部門,展開專題調(diào)研,落實配套及扶持政策;行業(yè)主管及其他相關(guān)部門,根據(jù)行業(yè)特點和經(jīng)營屬性,制定和公布行業(yè)技術(shù)規(guī)范。

    (三)完善推進機制,真抓實干

    一是主要領(lǐng)導(dǎo)推動,市委、市政府統(tǒng)一部署,主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓PPP工作;二是強化績效考核,將PPP工作推進納入到各部門、縣市區(qū)工作目標(biāo)績效考核中;三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn),財政部門每年編印一冊《政府和社會資本合作文件資料匯編》,印發(fā)到全市各部門;四是完善項目采購,政府采購PPP咨詢服務(wù),安排財政預(yù)算1500萬元,通過政府采購確定20家PPP咨詢機構(gòu),為PPP項目提供專業(yè)服務(wù);五是加強知識共享,建立PPP專家?guī)?,包括工程、財?wù)、金融、法律、稅務(wù)及綜合類領(lǐng)域?qū)<遥ㄆ谂嘤?xùn)學(xué)習(xí)交流,為項目策劃、論證等獻計獻策,提供智力支持。

    (四)穩(wěn)健推進,務(wù)求實效

    一是積極推介,把控風(fēng)險。將危險廢物處置中心、公交候車亭等投資金額較小,但收益較為可觀的項目予以推介,吸引民營資本參與,2016年落地的7個市級項目,4個有民營企業(yè)參與,占比57%。其中,公交候車亭一期項目每年上交財政收入3000多萬元,并保證每年公益廣告時間不少于25%,實現(xiàn)了經(jīng)濟效益與社會效益的有效結(jié)合。二是規(guī)范決策程序。將PPP項目支出列入中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算,并作為按規(guī)定需提交市人大常委會討論決定的重大事項,嚴(yán)格履行法定程序。三是嚴(yán)控管理質(zhì)量。將項目可研、物有所值評價、財政承受能力論證、財政投資評審、審計等一系列嚴(yán)控制度落到實處,將推進PPP與地方財力、債務(wù)情況與發(fā)展?fàn)顩r相匹配,不貪圖一時之快,防止PPP“異化變形,野蠻生長”。

    (五)敢于創(chuàng)新,探索財政金融協(xié)作模式

    借力國家級基金和國際金融組織,拓寬項目融資渠道,爭取中國政企合作投資基金2.4億元,爭取亞洲開發(fā)銀行PPP養(yǎng)老貸款項目5000萬美元。與世界銀行集團國際金融公司(IFC)在北京簽訂了PPP合作備忘錄,雙方將在交通等多個領(lǐng)域展開合作,開創(chuàng)了全國首個國際金融組織與中國地方政府開展PPP項目合作的先例。同時,按照1:9的比例,引導(dǎo)金融資本共同設(shè)立50億元的宜昌PPP民生事業(yè)發(fā)展基金。

    (六)注重民生,助力轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方式

    設(shè)立宜昌城市建設(shè)發(fā)展基金(50億元)和宜昌PPP民生事業(yè)發(fā)展基金(50億元),主要用于支持基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、交通、環(huán)保、食品安全等關(guān)乎民生的公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域,讓PPP模式成為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生及提高公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量的“助推器”和“加速器”。

    截至2016年底,宜昌市共有8個PPP項目落地,總投資98億元;進入采購階段項目6個,總投資30億元;前期準(zhǔn)備階段項目33個,總投資370億元。其中有7個項目被列入部、省示范項目,位居湖北省第二,僅次于武漢。其中,宜昌市與亞行達成養(yǎng)老PPP項目貸款意向,是國內(nèi)首個主權(quán)貸款PPP項目;香溪長江大橋是湖北省財政廳指導(dǎo)并落地實施的全省首個PPP項目。

    二、宜昌PPP實踐的啟示

    無需諱言,盡管國家財政部、發(fā)改委等部門近年來力推PPP模式,但在地方層面遇到很多困難,PPP項目的落地率是不高的。一些PPP項目運行不規(guī)范,“明股實債”背離PPP發(fā)展的初衷。宜昌市的PPP實踐既是為上級部門所稱贊的創(chuàng)新之舉,也沒有明顯的疏漏之處,因而具有重要的借鑒價值。比較同類城市,宜昌市的PPP實踐具有以下啟示:

    (一)強化組織領(lǐng)導(dǎo)

    改革到了今天,容易改的都已改了,剩下的都是硬骨頭。現(xiàn)在所面臨的改革,沒有主要領(lǐng)導(dǎo)拿在手上親自抓,都是寸步難行的。PPP的推進尤其如此,凡是主要領(lǐng)導(dǎo)不了解、不重視、不下大力氣去對待PPP工作的,當(dāng)?shù)氐腜PP推進必定進展緩慢;反之像宜昌市這樣的主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)PPP、大力推動PPP實踐的,相關(guān)部門也必定積極跟進PPP的學(xué)習(xí)和實施。

    (二)加強部門協(xié)作

    PPP模式的推廣運用,不僅僅是為了解決地方融資需求,更重要的是解決政府職能錯位、越位和缺位的問題,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此,PPP的核心要義之一就是更加關(guān)注后期的運營管理。為此,宜昌市注重發(fā)揮財政部門善于當(dāng)家理財,注重項目全生命周期管理的優(yōu)勢,將PPP中心設(shè)在財政部門,同時針對發(fā)改部門長于項目籌劃和立項程序的優(yōu)勢,其他諸如交通等部門對項目的實際需求和技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)比較熟悉的優(yōu)勢,積極吸納發(fā)改等其他部門長期派人參與PPP的實際運作。由此產(chǎn)生的一個不為人知的重要效果是:宜昌PPP模式運作的公共項目的進展速度和社會效益優(yōu)于按其他模式運作的公共項目。

    (三)注重培育民間資本

    就調(diào)研中所接觸到的民間資本,實際上對PPP了解甚少,或者說不是很熱衷于PPP模式的長效運作。宜昌市PPP中心有鑒于此,籌劃了一些投資額不大、效益較有保障的項目來吸引民間資本進入。通過這些項目的示范效應(yīng),來激發(fā)民間資本參與PPP項目的信心,提高民間資本運作PPP項目的能力。

    (四)完善項目規(guī)范運作,發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)作用

    PPP模式,顧名思義是政府和社會資本合作來提供公共服務(wù),考驗的是雙方的信譽和履約能力。無論是對于地方政府還是社會資本而言,能夠在法律框架下有效運作一個公共項目十余年是不容易的,因而PPP的初始設(shè)計十分重要。宜昌市PPP中心非常注重項目的規(guī)范運作,聘請專業(yè)的會計師事務(wù)所和律師事務(wù)所為每一個PPP項目把關(guān),促進PPP項目的運作程序規(guī)范,保障了PPP模式在助推宜昌經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。

    [參考文獻]

    [1]夏祖軍.PPP熱潮涌動荊楚大地[N].中國財經(jīng)報,2017-01-21.

    [2]李仁貴.首個PPP項目“回頭看”[N].中國財經(jīng)報,2016-10-27.

    [責(zé)任編輯:朱苗苗]endprint

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