基層治理中的村規(guī)民約

宋文咨

（中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北 武漢 430073）

習總書記在《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》中指出，要推進基層治理法治化，鞏固基層政權，完善基層民主制度?；鶎又卫矸ㄖ位彩侨嫱七M依法治國的要求之一。《報告》還指出，要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體規(guī)章等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的地位和作用尤為突出，基層治理很大程度上要依靠村民自治，而村規(guī)民約作為村民自治的重要組成部分，其合法性至關重要。就目前而言，很多地區(qū)的村規(guī)民約出現(xiàn)了侵犯公民基本權利的情形，這對基層治理的開展造成了嚴重的影響。鑒于此，文章將從村規(guī)民約的合法性出發(fā)，探究村規(guī)民約作為農(nóng)村基層治理依據(jù)的合法性問題，并結合司法實踐中的相關案例，尋求村規(guī)民約合法性審查的基本路徑，以期實現(xiàn)村規(guī)民約等“民間規(guī)范”與國家法律之間的平衡。

一、村規(guī)民約：問題之表現(xiàn)

村規(guī)民約是村民以道德傳統(tǒng)為基礎，以現(xiàn)行法律、政策為依據(jù)，結合當?shù)貙嶋H，移風易俗，共同制定并遵守的行為規(guī)范。村規(guī)民約的核心特征之一是要具備合法性。村規(guī)民約的合法性包括三個方面內(nèi)容：第一是內(nèi)容合法，第二是程序合法，第三是監(jiān)督合法。村規(guī)民約作為村落共同體的行為規(guī)范，其為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻，但是其在合法性問題仍然十分明顯，具體言之：

（一）村規(guī)民約的基本內(nèi)容與國家法律相違背

我國《村委會組織法》第二十七條第二款對村規(guī)民約制定提出了要求，當前在我們國家的村落中，存在各種各樣逾越法律規(guī)定的行為，盡管存在由亂到治的迫切，但“村規(guī)民約不能大過法律”這條底線不能破。村規(guī)民約更不是圈起一塊地，拋棄國家法律搞自己的那一套。例如有的村規(guī)民約規(guī)定，“有兒子戶不許外來女婿落戶”，“本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫的遺產(chǎn)”等，很明顯是對村民合法權利的侵害。再如蘭家窯村《村民公約》第四條規(guī)定：土地承包戶負有保護土地資源的責任，嚴禁在承包土地上采沙、挖土、建房，違者在限期拆除并恢復土地原貌外，一次性罰款500－1000元。這則村民民約規(guī)定了罰款事項，那么村規(guī)民約是否可以設定罰款的事由，這個問題也存在較大爭議。筆者認為，縱觀我國所有規(guī)范性文件，規(guī)定罰款的最低級別的規(guī)范性文件是行政規(guī)章，村規(guī)民約雖是一種規(guī)范，但其級別低于規(guī)章，況且并沒有任何法律或者行政法規(guī)授權給村委會，使其擁有罰款的職能，這是處罰主體的不適格。再從行為的性質(zhì)上看，只有違反法律法規(guī)的規(guī)定，才會采取罰款的處罰方式，而違反村規(guī)民約規(guī)定的內(nèi)容，并不一定違反法律，所以村規(guī)民約對違反村規(guī)民約的村民進行罰款，缺乏合理性。

（二）制定程序違反法律規(guī)定

村規(guī)民約與國家法律沖突的第二個表現(xiàn)是村規(guī)民約的制定主體、程序不符合《村委會組織法》的規(guī)定。我國《村委會組織法》第二十七條第一款已經(jīng)明確規(guī)定村規(guī)民約的制定主體和程序，現(xiàn)實的情況與國家法律規(guī)定確是截然不同的。在某些地區(qū)，存在“家長”作風，也就是村委會主任或者副主任，對于村里的重大事務，不經(jīng)過一定的程序，根據(jù)自己的意愿，制定村規(guī)民約。在村規(guī)民約制定方面，同樣是幾個人在本村有一定“特權”的代表人物“私下商量”決定，然后在村民大會上宣布實施。在有的地方還出現(xiàn)了“富人治村”，更有甚者，在某些地方的村規(guī)民約直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定，然后發(fā)放到村里等等，名義上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為村規(guī)民約的制定提供了范本，但是實際上卻在無形之中將干預了村民自治。上述的這些情形不但與《村民委員會組織法》有關村規(guī)民約制定修改的規(guī)定相抵觸，而且還違背了村規(guī)民約所體現(xiàn)的民主精神，對基層民主的充分發(fā)揮造成了一定影響。

（三）備案審查的缺失

村規(guī)民約合法性的第三個表現(xiàn)是監(jiān)督合法，而對村規(guī)民約進行備案審查是監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式。我國憲法與法律盡管規(guī)定了村民自治，但是村民自治也不是無限制的自治，必須要受到一定程度的監(jiān)督。就目前而言，對村規(guī)民約的審查并沒有像規(guī)范性文件那樣有法律直接進行規(guī)定，我們只能從現(xiàn)有的法律中直接或者間接推出審查的主體。我國《村委會組織法》第二十七條是對村規(guī)民約進行合法性審查的規(guī)定，其第一款內(nèi)容為：村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府備案。第三款內(nèi)容為：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民代表會議違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。從《村委會組織法》二十七條可推知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村規(guī)民約備案審查的主體。但是在現(xiàn)實操作中，確又存在著“不備不審”與“備而不審”兩種尷尬狀態(tài)。不僅如此，很多地方對村規(guī)民約備案審查的部門并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是縣政府的民政部門。這與《村委會組織法》的規(guī)定相違背，其危害在于，一方面使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逃避了備案的職責，容易使其在這方面產(chǎn)生行政不作為，另一方面將村規(guī)民約納入民政部門，也在一定程度上加劇了民政部門的工作壓力，這種“越級備案”的做法不值得提倡。私以為造成這兩種情況的原因有：首先，法律備案規(guī)定過于籠統(tǒng)，《村委會組織法》只規(guī)定了要備案，但是沒有明確規(guī)定要進行審查，所以很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村規(guī)民約，只進行備案，不進行審查?！耙环矫?，象征政府沒有足夠的法律資源履行其備案審查之職，另一方面在于《村委會組織法》未明確規(guī)定未經(jīng)備案審查的村規(guī)民約是否有效”。其二，《村委會組織法》第二十七條第三款規(guī)定，違反前款規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責令改正，有可能過分干預村民自治，違背基層群眾自治的基本原則。再次，縣鄉(xiāng)兩級政府對村民自治的認識不夠。盡管我國憲法第一百一十一條規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)為基層群眾自治組織，但并不意味著所有事情村民都可以“自治”，村民自治也需要有一定的界限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往認為只要是村里的事情，都可以交給村民解決，自己“多一事不如少一事”，其對村民自治“置之不理”，反而導致了基層群眾自治的無序，進而使基層治理困難重重。

二、村規(guī)民約在訴訟中的應用

村規(guī)民約是村民自治的依據(jù)之一，村里的諸多事項都通過村規(guī)民約進行規(guī)定，這就使其具有了定紛止爭的功能。在訴訟實踐中，有關村規(guī)民約的案件存在著一定的混亂。這類案件到底屬于什么性質(zhì)以及由哪個庭來審存在著不同的做法，只能從裁判梳理中得出結論。就裁判文書而言，筆者在中國裁判文書網(wǎng)上搜索“村規(guī)民約”，發(fā)現(xiàn)2017年至今總共有這類案件3854件，其中民事案件3179件，行政案件261件。排除引用重復以及說理簡陋者，筆者對其中的117個案例進行閱讀與整理，發(fā)現(xiàn)涉及到村規(guī)民約的案件，不管是行政訴訟還是民事訴訟，由于法律規(guī)定的籠統(tǒng)以及對起訴條件和案件評價體系以及相應規(guī)制原則的混亂，導致權責配置失衡，使得法院對村規(guī)民約的審查只局限于個案，并沒有統(tǒng)一的審查標準。更直接的表現(xiàn)為部分法院認為其屬于行政權的范圍以及部分法院認為其不屬于法院受案范圍。試舉例說明：在原告廖某、朱某、朱某與被告常德市鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)五里崗村7村民小組侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛一案中，原告廖某、朱某、朱某向本院提出訴訟請求：請求依法撤銷被告制定的《五里七組征地分配決議》，以及依法判決三原告與其他村民享有同等的分配權利，并要求被告向三原告支付土地補償款6600元，法院在判決中確表明，土地補償分配決議不是該集體經(jīng)濟組織直接作出，而是通過村民會議表決方式作出的決定，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條的規(guī)定，村民會議的決定侵犯村民合法財產(chǎn)權利的，應由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令改正，人民法院無權撤銷，故對三原告要求撤銷被告制定的《五里七組征地分配決議》的訴訟請求，本院不予支持。由此可見，法院直接將該案推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，認為其應該是屬于鎮(zhèn)政府的職責，與法院并沒有關系。在上訴人焦谷囤、劉會云訴鄭州高新區(qū)祥營村村委會侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛案中，法院認為村民能否享受村民待遇，由此產(chǎn)生的糾紛屬于村民自治的范圍，不應屬于民事訴訟范圍。在上訴人徐金林因與被上訴人武漢市江夏區(qū)金港新區(qū)余嶺村二組（以下簡稱余嶺村二組）、原審第三人武漢市江夏區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)金港新區(qū)余嶺村村民委員會（以下簡稱余嶺村村委會）侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛一案中，為侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛，一審法院對《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第三款“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”規(guī)定的適用有誤。本案中，徐金林對用于分配的土地補償費總金額沒有異議，主要是對村組的分配方案中對徐金林不予分配有異議，徐金林作為本村村民，應當平等參與分配的權益，村組作出的分配方案侵害徐金林的權益。

上述的兩個案例都是有關民事訴訟的案件，就法院是否可以審查村規(guī)民約，民事案件與行政案件確有不同，其區(qū)別在于，在行政訴訟中，法院審查的范圍僅限于作為行政機關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否履行了村委會組織法所履行的職責，而對村規(guī)民約本身是否合法，是否侵犯村民的基本權利，屬于行政權的范疇，司法權不應該干涉。在民事訴訟中，法院對這類案件的處理有三種情形：第一種是“以案件屬于村民自治為由，直接駁回起訴”，第二種則是根據(jù)“《村民委員會組織法》第二十七條第三款的規(guī)定，將類似案件交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決”，第三種則認為村民與村民小組或者村民委員會的民事糾紛，不屬于平等主體間的關系，法院通常以“不屬于民事訴訟”為由，對這類案件當事人的訴訟請求進行駁回。法院之所以這么做，主要考慮到司法權與村民自治的關系問題。如果法院直接審查村規(guī)民約，是對村民自治的干預，這違背了村民自治的基本原則，基于這種考慮，法院不對村規(guī)民約進行司法審查，似乎情有可原。但法院的這種做法，嚴重影響了村民權利的維護，不利于解決村民糾紛。

三、合法性審查：完善之路徑

村規(guī)民約自身存在的種種問題，以及備案審查和訴訟實踐中的難題，使得村規(guī)民約的合法性審查已經(jīng)逐漸提上日程。當然，解決村規(guī)民約問題方式有多種，諸如提高村民法律素質(zhì)，加強對村民的教育等，但是光這樣做還不夠，需建立相應的合法性審查機制，才能有效緩解目前的問題。對村規(guī)民約的合法性審查，需要從審查方式、審查主體、審查限度三個方面進行：

（一）審查方式的確立

普通規(guī)范性文件的審查，通常需要提請主體，由法院主動進行審查的很少。而對于村規(guī)民約的審查，筆者認為無論主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是人民法院，都應該進行審查。不過政府扮演的是一種直接審查角色，而法院是被動審查，需要根據(jù)個案來進行。私以為，這樣的安排一方面，基于村民的法律意識淡薄，法制觀念淡薄，對一些專業(yè)的法律術語并不清楚，因此不方便由村民委員會或者村民會議作為提起審查的主體。另一方面，對村規(guī)民約進行審查，本來就是《村委會組織法》、《地方政府組織法》所賦予的政府職權所在，如果再是一種被動的審查方式，不利于政府更好地履行職責。同樣，對人民法院的審查而言，也要主動對村規(guī)民約進行審查，但是前提是由訴訟案件的發(fā)生，不能以為法律沒有賦予審查職責而推卸責任。由法院進行審查一方面具有專業(yè)性，另一方面也能彌補政府審查的不足，使得裁判更加準確無誤。需要特別說明的是，對《村委會組織法》第三十六條的理解應該有兩個方面，具體而言，在違法村規(guī)民約侵害村民權益而引起的訴訟中，法院首先要審查被訴村規(guī)民約的合法性，其次再判定侵權事實是否成立，最后才行使撤銷權，也既遵循“先審查，后撤銷”的方式本文認為，這里的“撤銷”也要進行一定區(qū)分，如果法院審查發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約違法，則不能直接進行撤銷，其一是因為法律并未授權人民法院可以對村規(guī)民約進行撤銷，而且村規(guī)民約是村民自治的結果，法院只能就個案認定村規(guī)民約違法及侵權事實并依法維護受害人的權益；其二，如果法院對村規(guī)民約進行撤銷，便是司法權干預村民自治的行為。漢密爾頓曾說，司法，既沒有劍，也沒有錢，既不引導社會的力量也不引導社會的財富，他們無法主動提出解決方案，也許真的可以說，它既沒有武力，也沒有意志，只有判斷……司法權作為一種國家權力，不宜直接干預自治權，其本質(zhì)上是國家對個案正義的一種判斷權，直接行使會造成與我國基本憲法所規(guī)定的村民自治基本原則相違背的不利后果。就此，針對有問題的村規(guī)民約，法院可以在對村委會行為進行判決撤銷的同時，針對村規(guī)民約所存在問題向該村所在鎮(zhèn)政府提出司法建議，通過鎮(zhèn)政府的直接指導，去督促村召開村民會議，糾正村規(guī)民約，充分發(fā)揮其自治性。這樣一方面避免了司法權對村民自治的直接干預，另一方面又能督促村民正確行使法律所賦予的村民自治權。

（二）政府與法院的二元審查模式

對于村規(guī)民約的合法性審查，筆者認為應該堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主，法院為輔的二元審查模式。這種“二元主體審查”模式，是從“前”到“后”，從村規(guī)民約的制定到運行過程中引發(fā)的問題進行的安排，有很大的優(yōu)越性。我國《村民委員會組織法》第二十七條第一款、第三款和第三十六條第一款對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人民法院關于村規(guī)民約的審查做了規(guī)定，在法律上賦予這兩個機關進行合法審查的正當性；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民聯(lián)系密切，更容易了解村民規(guī)約的制定情況，而法院則根據(jù)自身優(yōu)勢，結合案情行使職責；第三，這種模式是在現(xiàn)有備案審查制度中的完善與調(diào)整，能夠避免新建機構所帶來的資金費用、人員安排、分工合作問題。需要說明的是，盡管政府對村規(guī)民約的備案審查是一種事前審查，而且也有諸多學者認為這是在干預村民自治的行為，不值得提倡，其認為政府對村規(guī)民約的備案審查應該提供一種指導，而不是直接進行實質(zhì)性審查。本文認為，這種看法有一定的合理性，但是筆者仍然對此采取保留態(tài)度。首先，法律既然這樣做了規(guī)定，是法律賦予了政府備案審查的職權，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不進行審查，是置法律規(guī)定于不顧，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的樹立；第二，從審查的性質(zhì)而言，政府的審查也是一種形式的審查，并不是實質(zhì)的干預，這是由行政權自身的性質(zhì)決定的。如果發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約違反法律規(guī)定，并非直接撤銷，而是責令村民會議改正。

（三）審查限度的把握

村規(guī)民約的效力來源于兩方面，一是內(nèi)容合法，二是程序合法，二者必須同時具備。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約進行審查時，首先審查制定程序是不是民主合法，制定的主體是不是村民會議或者經(jīng)其授權的村民代表會議，其次才是村規(guī)民約內(nèi)容是不是符合法律要求，這一點筆者在上文已經(jīng)有所論述。這里面最難處理的，還是對村規(guī)民約限度的把握，如果管得過寬，容易觸及村民自治范圍，過窄可能使得村規(guī)民約觸及法律。因此這就給村規(guī)民約與法律的銜接提出了更高的要求。針對這一點，本文以為，在司法實踐遇到個案時，要留有一定的限度，存在一定的空間，要允許私了的存在，這樣一方面能夠?qū)⒓m紛化解在基層，另一方面又符合村民自治的要求，使解決糾紛在合理的村民自治范圍內(nèi)進行，從而減少司法資源不必要的浪費。就政府的備案審查，在限度層面，可以對村規(guī)民約進行類型化整理。在進行類型化分類之后，其內(nèi)容如果直接或者間接違背法律規(guī)定，直接將其發(fā)回，不予備案。一般來講，村規(guī)民約所涉及的條款，大多數(shù)符合國家政策的精神，從規(guī)范的分類角度，村規(guī)民約大部分內(nèi)容都是規(guī)定具有調(diào)控性質(zhì)的，涉及權利義務構成性的規(guī)定并不多。從村規(guī)民約的表述上可以看出，禁止性表達較多，也即不得如何、禁止如何等規(guī)則表達模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對村規(guī)民約進行審查時，有必要分清楚村規(guī)民約所體現(xiàn)的法治精神，針對村的實際情況給出制定村規(guī)民約的標準，并指導村民按照當?shù)氐囊话銟藴嗜ブ贫ù逡?guī)民約，做到村規(guī)民約與國家法律的協(xié)調(diào)。

四、結語

在建設社會主義法治國家的進程中，村規(guī)民約以其獨特的法治價值和社會價值為法治社會的建設貢獻力量。在實現(xiàn)村民自治與基層治理的過程中，如何對村規(guī)民約進行合法性審查，避免其與國家法律的沖突，減少村規(guī)民約對村民基本權利的侵害，是一項重要的課題。當然，僅僅靠司法的被動審查與個案處理，只能暫時提供一定的解決辦法，但是從長遠來看，建立一套系統(tǒng)的村規(guī)民約的合法審查標準，才是有利于村民自治發(fā)展的長久之路。不論是政府還是法院，既要充分發(fā)揮職能，又不能干預村民自治原則，處理好這個問題，也事關基層治理的走向，對法治國家建設具有深遠意義。●