人民利益：當(dāng)代中國公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)及其實現(xiàn)路徑

琚挺挺

（南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇 南通 226019）

對于公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探討，是推進我國行政倫理研究的一項重要的基礎(chǔ)性工作。本文試圖論證：我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)體現(xiàn)在服務(wù)人民、致力于實現(xiàn)最廣大人民群眾利益的公共行政價值取向，而這就意味著當(dāng)代中國的行政倫理研究必須深入發(fā)掘我國歷史上無比豐厚的民本主義思想資源，以及中國共產(chǎn)黨為人民謀福祉、全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念，最終通過多元化的實現(xiàn)路徑，將這種價值選擇轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)人民利益的公共行政實踐。

一、人民利益：中國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)

在當(dāng)代公共行政倫理研究中，一個至關(guān)重要的問題是：什么是行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)？美國著名行政倫理學(xué)家特里·L·庫珀認(rèn)為，對于行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探尋，是當(dāng)前行政倫理研究面臨的“大問題”，更“是所有從事行政倫理研究、教育和培訓(xùn)的人員都想要去理解的”，而據(jù)庫珀之所見，美國公共行政學(xué)界至少提供了五種不同的視角，試圖對“這個惱人的問題”進行解答，分別是：（1）政體價值、憲法理論和建國思想；（2）公民權(quán)理論；（3）社會公正；（4）美德；（5）公共利益[1]。

與之相比，我國大國治理的歷史不但更為悠久，而且，由于深受儒家文化的影響，“以德治國”（“德治”）的理念早已經(jīng)深入人心，并在當(dāng)代中國得到了更進一步的繼承與發(fā)展。長期治國理政的經(jīng)驗總結(jié)，再加上歷代“樂以天下，憂以天下”的知識分子們自動自發(fā)的思考，積累了極為豐富的行政倫理思想資源。然而，不可否認(rèn)的是，我國正式的行政倫理研究仍起步較晚，至今尚未形成為一個真正意義上獨立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域[2]，這就使得當(dāng)前我國的行政倫理研究突顯出缺乏學(xué)術(shù)共識、知識積累緩慢等一系列的問題。有必要特別提醒我們注意的是，由于我國的公共行政學(xué)研究深深地受到西方（尤其是美國）公共行政學(xué)的影響，甚至在很大程度上體現(xiàn)為西方學(xué)界的“舶來品”，行政倫理研究亦不例外。在這種情況下，探尋我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)經(jīng)常面臨著雙重困境：一方面，學(xué)術(shù)共識的缺乏導(dǎo)致公共行政學(xué)界難以保持長期、持續(xù)的興致；另一方面，大量的行政倫理研究只不過是在轉(zhuǎn)述西方行政倫理學(xué)界的話語或概念體系，研究重心的“非中國化”同樣致使中國公共行政學(xué)者很難對這一問題做出回應(yīng)。

令人感到不安的是，行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)不僅僅是行政倫理研究應(yīng)當(dāng)致力于解答的“大問題”，否則，行政倫理研究很可能就會陷入“有趣但瑣碎”、“細(xì)枝末節(jié)的關(guān)注”[3]，更重要的是，任何一個國家行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)都需要與這個國家自身的歷史與現(xiàn)實高度契合，從國家或者民族不屈不撓、艱苦奮斗凝結(jié)起來的智慧之中尋求靈感、汲取思想資源，而不可能存在任何普遍的、“放之四海而皆準(zhǔn)”的準(zhǔn)則。這實際上是由公共行政和倫理兩者的性質(zhì)共同決定的。

從倫理的一面來看，“倫理”這個詞源于古希臘的“ethos”（品格、氣質(zhì)），而“ethos”又是與“風(fēng)俗、習(xí)慣”等意涵緊密關(guān)聯(lián)的[4]，倫理體現(xiàn)的正是一個國家、民族或社群對于善、正義及幸福生活的追尋和思考；而在公共行政這一邊，羅伯特·達爾早已指出，“任何一個特定的民族國家都是諸多歷史事件、創(chuàng)傷、失敗和成功的結(jié)果，這些結(jié)果反過來又塑造了特殊的習(xí)慣、風(fēng)俗、制度化的行為模式、世界觀，乃至‘民族心理’”，公共行政不可能擺脫它們的影響，更不可能“以某種方式獨立于或隔離于它在其中發(fā)展起來的文化和社會環(huán)境”[5]。由此可見，對于公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探討，不可能是本質(zhì)意義上（或者說本體論層面）的，而只能夠在與某種特定情境相適合的、“社會建構(gòu)”的意義上展開。

因此，我國行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)不僅需要融入中國歷史上優(yōu)秀行政文化（尤其是儒家行政文化）的精髓，而且，還應(yīng)在當(dāng)代中國政治與公共行政過程中得到更進一步的繼承與發(fā)展。在這個意義上，本文認(rèn)為，服務(wù)人民、致力于最廣大人民利益的實現(xiàn)是當(dāng)代中國公共行政最根本的價值追求，而人民利益正是我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)，它理應(yīng)引領(lǐng)我國行政倫理問題的致思，并且推動朝向公共行政實踐的轉(zhuǎn)化。

二、人民利益的行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)：歷史淵源與現(xiàn)實依據(jù)

為什么說服務(wù)人民、致力于實現(xiàn)人民利益是我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)？在前文的論述中，已經(jīng)指出，行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)不可能是普遍的、“放之四海而皆準(zhǔn)”的準(zhǔn)則，而需要與一個國家的歷史與現(xiàn)實高度契合。事實上，致力于人民利益實現(xiàn)的行政倫理思想，既是與我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化，尤其是居于主流地位的儒家行政文化一脈相承的，又完全符合當(dāng)代中國政治與公共行政實踐的價值追求。

（一）民本主義：中國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的精髓

中國大國治理的歷史悠久，歷代知識分子們更是多“以天下為己任”，積淀了大量的行政倫理思想資源，是我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的重要組成部分。而民本主義的行政倫理觀念不僅是我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的精髓所在，還是當(dāng)代中國致力于人民利益實現(xiàn)的行政倫理思想的歷史淵源。

事實上，從春秋戰(zhàn)國時期的諸子百家（如：儒家、道家、墨家）的著述當(dāng)中，我們都可以清楚地看到民本主義的政治與行政觀[6]，當(dāng)然，對于民本主義思想最詳盡、最具體、最精彩的闡發(fā)，仍歸功儒家。據(jù)傳為孔子本人親自整理、有著“政事之紀(jì)”美譽的《尚書》曾明確提出了“民惟邦本，本固邦寧”（《五子之歌》）、“天矜于民，民之所欲，天必從之”（《泰誓上》）、“天視自我民視，天聽自我民聽”（《泰誓中》）等重要的思想，而孟子更進一步強調(diào)“民為貴，社稷次之，君為輕”（《盡心下》），主張“保民而王”（《梁惠王上》），并為政府設(shè)定了“養(yǎng)民”、“教民”等一系列的政治義務(wù)。

從民本主義的立場出發(fā)，儒家知識分子們一再強調(diào)維護和實現(xiàn)人民利益的重要意義?？鬃铀f的“節(jié)用愛人，使民以時”（《論語·學(xué)而》）、“既庶矣，則富之”、“既富矣，則教之”（《子路》），孟子縱論的“使民養(yǎng)生喪死無憾”、“五十者衣帛食肉，黎民不饑不寒”（《梁惠王上》）的王道政治，以及荀子積極倡導(dǎo)的“以政裕民”（《富國》）、“養(yǎng)人之欲，給人之求”（《禮記》）等等，都清晰地表明了這一點。而這種關(guān)注人民利益的民本主義思想，在此后儒學(xué)（如：漢唐儒學(xué)、宋明理學(xué)）漫長的演變、發(fā)展過程中得以延續(xù)，形成為中國政治思想的主旋律。

由此可見，民本主義思想在中國歷史上堪稱源遠(yuǎn)流長、一脈相承，從而為當(dāng)代中國服務(wù)人民、致力于人民利益實現(xiàn)的行政倫理思想奠定了必不可少的歷史淵源。

（二）人民主權(quán)：中國國家性質(zhì)與國家治理的合法性根源

服務(wù)人民、致力于實現(xiàn)人民利益的行政倫理思想，還是由我國人民民主專政的國家性質(zhì)決定的。近代史清楚地表明，我國國家構(gòu)建（state—building）走的是一條不同于美、英、法、德等西方資本主義國家的道路，臧乃康教授指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家建構(gòu)過程并不是基于西方的‘天賦人權(quán)’和‘社會契約’、體現(xiàn)公民內(nèi)涵的政治價值，而是通過動員群眾、組織群眾的社會革命實現(xiàn)的?！盵7]可以說，在整個國家建構(gòu)、轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程中，人民群眾都扮演了主人翁的角色，發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，《中華人民共和國憲法》鄭重地規(guī)定我國的國家性質(zhì)為“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”。

國體的性質(zhì)不僅決定了政體的性質(zhì)，也深刻地影響著公共行政實踐的價值追求。人民主權(quán)意味著人民是國家的主人，當(dāng)代中國國家治理的合法性根源于人民，而公共行政必須服務(wù)人民、致力于最廣大人民根本利益的實現(xiàn)。只有堅持這一點，政府治理才能有效地調(diào)動各方面的資源，凝聚起全社會的力量，諸如“效率”、“責(zé)任”等標(biāo)準(zhǔn)才會具有實質(zhì)性的意義，這也就意味著必須將人民利益確立為我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

（三）為人民服務(wù)：中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨

我國致力于實現(xiàn)人民利益的行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，是與執(zhí)政黨，也就是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨密切關(guān)聯(lián)的。近代史上，中國共產(chǎn)黨正是通過深入人民群眾當(dāng)中，“和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)”[8]，贏得了廣大人民的認(rèn)同，從而領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得了新民主主義革命和社會主義革命的勝利，推動了人民民主專政的社會主義國家的建構(gòu)，奠定了自身不可動搖的執(zhí)政地位。

而在全面建成小康社會決勝階段、在中國特色社會主義進入新時代的關(guān)鍵時期，中國共產(chǎn)黨能否穩(wěn)固保持其執(zhí)政地位，仍在于黨能否堅持其全心全意地為人民服務(wù)執(zhí)政宗旨，不忘習(xí)近平總書記在十九大報告中指出的“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的初心和使命。這就決定了當(dāng)代中國的公共行政必須時刻將人民利益擺在中心位置，致力于最廣大人民利益的實現(xiàn)。在這個意義上，人民利益同樣理所當(dāng)然應(yīng)是我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

綜上所述，服務(wù)人民、致力于人民利益的實現(xiàn)是當(dāng)代中國行政倫理的一個合適的規(guī)范基礎(chǔ)，它既具有深厚的歷史淵源，又與當(dāng)代中國政治和公共行政實踐的價值追求高度契合。

三、實現(xiàn)人民的利益：理論要求與現(xiàn)實的路徑選擇

在前文中，我們論述了把實現(xiàn)人民利益作為當(dāng)代中國行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的歷史淵源和現(xiàn)實依據(jù)，而這個行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，實際上對于當(dāng)代中國行政倫理研究及公共行政實踐也都有著重要的影響。從推進當(dāng)代中國行政倫理的研究來看，人民利益的規(guī)范基礎(chǔ)意味著行政倫理研究需要深入發(fā)掘我國悠久的民本主義思想傳統(tǒng)，以及中國共產(chǎn)黨與時俱進的人民觀念，不斷地深化對于人民利益的理解，并且，在公共行政實踐當(dāng)中實現(xiàn)人民利益。同時，人民利益的行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)不排斥其他視角或概念話語，如：德性、責(zé)任、社會公正等等，而是試圖重新賦予這些概念術(shù)語以中國化的意涵，也就是幫助我們從維護和實現(xiàn)人民利益的角度，重新審視公共行政人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的德性、當(dāng)代中國公共行政需要承擔(dān)起哪些責(zé)任，乃至何謂一個公平、正義的社會。

尤其值得一提的是，當(dāng)代中國的行政倫理研究需要正確地看待人民利益和公共利益二者的區(qū)別與關(guān)聯(lián)。“長期以來，公共行政學(xué)研究都假定公共行政的目的是為了實現(xiàn)公共利益”[9]，毫無疑問，當(dāng)代中國的公共行政應(yīng)當(dāng)致力于實現(xiàn)公共利益，行政倫理研究同樣必須深化對于公共利益的理解。但本文認(rèn)為，與無論是自身概念界定，還是實現(xiàn)路徑均眾說紛紜、莫衷一是的公共利益相比，人民利益仍更適合作為我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。原因在于，人民利益與公共利益兩者之間既有關(guān)聯(lián)，又有著重要的區(qū)別[10]，在我國行政倫理研究中，人民利益不僅僅是一個更加中國化、更具中國意蘊的概念，而且，人民利益通常也更為詳盡和具體。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出的“人民日益增長的美好生活需要”，也就是隨著人民對于美好生活的期望不斷增長，“不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”，正是本文所謂的人民利益。它既代表著廣大中國人民對于“養(yǎng)生喪死無憾”、“食欲有芻豢，衣欲有文繡，行欲有車輿”（《荀子·榮辱》）的物質(zhì)生活期待，渴望政府和公共行政在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等方面有所作為，從而保障并滿足他們在這些方面的基本需求，更意味著人民對環(huán)境優(yōu)美、社會公正、政治清明的美好中國的期盼。因此，以人民利益作為行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)，要求在這一行政倫理觀念的關(guān)照下，推動從倫理關(guān)懷向公共行政實踐的轉(zhuǎn)化：

（一）制度與政策層面

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，隨著中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，當(dāng)前我國社會的主要矛盾“已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。致力于服務(wù)人民、實現(xiàn)最廣大人民根本利益的當(dāng)代中國公共行政，需要做到統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步、扎實地推進各項惠民政策，即：不僅在宏觀層面通過財政轉(zhuǎn)移支付、政策扶持等方式，統(tǒng)籌兼顧和全面協(xié)調(diào)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，更要針對人民群眾日益增長的物質(zhì)文化期待，適時地推出各項惠民政策，滿足人民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的需求，保障人民的基本權(quán)利，使人人皆能夠“學(xué)有所教，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居”。

（二）組織層面

在組織層面，同樣有必要做出相應(yīng)的調(diào)整：首先，從組織設(shè)計來說，現(xiàn)代政府通常采取的是科層制組織模式，層層節(jié)制、分權(quán)明確的科層制能夠最大效度地調(diào)動全社會的力量和資源辦大事，但也很容易陷入疏遠(yuǎn)人民，將服務(wù)對象非人格化的困境，因此，現(xiàn)代公共組織設(shè)計應(yīng)致力于增強其對人民的回應(yīng)性和回應(yīng)能力，這樣就要求當(dāng)代公共組織設(shè)計盡可能地扁平化，并且，減少不必要的、繁瑣的環(huán)節(jié)和程序。

其次，從組織的主體構(gòu)成來看，由于科層組織必然存在回應(yīng)性、民主性不足等問題，難以滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要，這就要求盡可能地釋放社會自我組織、自我治理的力量?？茖咏M織應(yīng)該主動放權(quán)，讓非盈利組織、公民團體以及其他各類性質(zhì)的社會組織參與公共事務(wù)的管理，其中，最值得重視的是發(fā)揮社區(qū)在公共事務(wù)管理中的重要作用，從而更靈活、有效地回應(yīng)人民的需求，實現(xiàn)人民的利益。

最后，從組織的行為方式來說，當(dāng)代中國的公共行政需要避免陷入官僚化的運作模式，在公共決策和公共政策出臺、實施與反饋的過程中，鼓勵公眾參與，調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造力。這一方面，中國共產(chǎn)黨始終堅持的群眾路線（“從群眾中來，到群眾中去”）能夠帶給我們極為有益的啟示。在公共行政過程中走群眾路線，意味著“政府在公共決策之前對其可能產(chǎn)生的副作用進行公開討論和意見征集，保證公眾的知情權(quán)與參與權(quán)”，隨著社會調(diào)研和信息技術(shù)（如：網(wǎng)絡(luò)問政、大數(shù)據(jù)）等在當(dāng)代公共治理過程之中的廣泛運用，實際上公共部門已經(jīng)掌握了更多、更現(xiàn)代化的手段，而這些現(xiàn)代化的治理手段必須與群眾路線相結(jié)合，致力于匯聚和了解人民群眾的真實愿望和需求，才能夠更好地、更有針對性地實現(xiàn)人民利益。

（三）個體層面

在個體層面上，以人民利益為中心的行政倫理觀也能夠帶來諸多啟示，它要求我們重新去反思公共行政人員的美德乃至倫理準(zhǔn)則，過去那種鑲嵌在組織利益當(dāng)中的忠順、遵從等不再被簡單地視為美德。換言之，公共行政人員既需要體現(xiàn)出其對于組織的責(zé)任，更應(yīng)當(dāng)服務(wù)于人民利益的實現(xiàn)。因此，公共行政人員不僅應(yīng)當(dāng)具備理性、忠誠、自律的美德，更需要培育其仁慈、熱情、關(guān)懷他人、耐心傾聽等品質(zhì)。如此一來，公共行政人員的工作方式和作風(fēng)不再是馬克斯·韋伯所描述的照章辦事、“無愛亦無恨”（sine ira ac studio），而是想人民群眾之所想、急人民群眾之所急，耐心地傾聽人民群眾面臨的困難和提出的要求，更積極、主動、有創(chuàng)造性地為實現(xiàn)人民群眾的利益開拓新的途徑?！?/p>