“一帶一路”倡議下海外企業(yè)反腐面臨的問(wèn)題及其治理

廖 偉

(重慶大學(xué) 法學(xué)院,重慶400044)

2013年9月,在統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)大局的基礎(chǔ)上,習(xí)近平總書記首次提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的構(gòu)想,同年10月又提出“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議,兩者并稱為“一帶一路”倡議。伴隨著“一帶一路”倡議的縱深發(fā)展,中國(guó)企業(yè)紛紛走出國(guó)門,不斷與沿線國(guó)家簽署重大合作項(xiàng)目,海外企業(yè)的貿(mào)易體量隨之增大。據(jù)媒體報(bào)道,中國(guó)已同全球74個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織簽署了“一帶一路”合作文件,貿(mào)易總額超過(guò)3萬(wàn)億美元,投資累計(jì)超過(guò)500億美元[1]?！耙粠б宦贰币灿稍瓉?lái)的多國(guó)倡議形成全球共識(shí),發(fā)展模式由“搭建框架”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)化升級(jí)”,迎來(lái)了“一帶一路”的2.0版時(shí)代。

在“一帶一路”倡議下,海外企業(yè)作為展示與傳播中國(guó)形象的新名片,但也并非“凈土”。以2015年的張某案為例,張某在擔(dān)任某海外企業(yè)高管期間,直接受賄、貪污人民幣270多萬(wàn)元,間接造成幾十億元公司資產(chǎn)的虧損(〔2015〕昆鐵中刑初字第29號(hào))。海外企業(yè)的腐敗雖說(shuō)是個(gè)案,但毋庸置疑也會(huì)影響中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的良好形象。為此,黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書記多次將“依法治國(guó)”與“從嚴(yán)治黨”并列提出,彰顯黨和政府直面腐敗的決心與斗志。通過(guò)觀察《中國(guó)人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》白皮書和《最高人民檢察院年度工作報(bào)告》等文件,發(fā)現(xiàn)相比較十八大之前的數(shù)據(jù),查懲腐敗的案件、人數(shù)明顯增加,足見(jiàn)中央反腐決心之大、力度之強(qiáng)。2017年5月習(xí)近平總書記在“一帶一路”高峰論壇上強(qiáng)調(diào),中國(guó)要加強(qiáng)反腐敗國(guó)際合作,將“一帶一路”建成“廉潔之路”。有鑒于此,本文以海外企業(yè)為研究對(duì)象,著重探討海外企業(yè)反腐面臨的問(wèn)題及其治理思路。

1 海外企業(yè)反腐面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

眾所周知,在“一帶一路”倡議背景下,海外企業(yè)對(duì)外投資經(jīng)營(yíng)成為我國(guó)對(duì)外投資合作的重要構(gòu)成部分,體現(xiàn)的是中國(guó)智慧和大國(guó)形象,海外企業(yè)的廉潔自律對(duì)“一帶一路”倡議而言具有重大意義。如果不能及時(shí)將反腐措施落實(shí)到海外企業(yè)之中,將可能出現(xiàn)反腐的盲區(qū),影響“一帶一路”的整體效果,但與此同時(shí),由于海外情況的復(fù)雜性,落實(shí)反腐措施也會(huì)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn),亟需充分利用各種現(xiàn)實(shí)機(jī)遇積極應(yīng)對(duì)。

1.1 海外企業(yè)反腐的重大意義

一是有助于加強(qiáng)與沿線國(guó)家的經(jīng)貿(mào)互通?！耙粠б宦贰背h提出后,沿線各國(guó)經(jīng)貿(mào)交流日趨密切,資源互補(bǔ)和市場(chǎng)融合不斷強(qiáng)化,多數(shù)國(guó)家共存的“產(chǎn)能過(guò)?！卑l(fā)展瓶頸得以較大改觀。中國(guó)作為“一帶一路”倡議的提出國(guó),在建設(shè)“一帶一路”過(guò)程中,通過(guò)強(qiáng)化海外企業(yè)的腐敗打擊力度,能夠一定程度上防止出現(xiàn)海外企業(yè)違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象,贏得沿線國(guó)家的好評(píng),從而進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)企業(yè)走出去,加強(qiáng)與沿線國(guó)在設(shè)備聯(lián)通、貿(mào)易暢通與資金融通等領(lǐng)域的密切合作。

二是促進(jìn)沿線國(guó)交易的公平正義。隨著民主思想的傳播和各國(guó)互動(dòng)的頻繁,公平正義顯然不再局限于一國(guó)內(nèi)部的司法領(lǐng)域,已經(jīng)成為全球各領(lǐng)域、各行業(yè)所普遍關(guān)注的話題。在“一帶一路”倡議下,查辦海外企業(yè)中的腐敗問(wèn)題,能夠減少海外企業(yè)通過(guò)行賄等方式獲取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)商業(yè)機(jī)會(huì),進(jìn)而有助于維護(hù)第三國(guó)的市場(chǎng)交易公平,推動(dòng)構(gòu)筑公平正義的新型國(guó)際關(guān)系。

三是推動(dòng)中國(guó)軟實(shí)力的輸出。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出,應(yīng)當(dāng)“積極推進(jìn)‘一帶一路’國(guó)際合作,繼續(xù)參與全球治理體系改革和建設(shè)”。投身全球治理體系的改革和建設(shè)是新時(shí)代中國(guó)擔(dān)當(dāng)?shù)木唧w表現(xiàn),但這一擔(dān)當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)前提是獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可和支持。海外企業(yè)反腐是中國(guó)展現(xiàn)軟實(shí)力的重要窗口。在中國(guó)企業(yè)“走出去”的過(guò)程中,海外企業(yè)反腐使中國(guó)的文化、制度等軟實(shí)力也以良好的形象伴隨輸出,有助于提高中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的支持和認(rèn)可程度,進(jìn)而增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)的影響力。

1.2 海外企業(yè)反腐面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

一是人、財(cái)、物的跨國(guó)性增加了案件的查辦難度。在海外企業(yè)中,貪污與職務(wù)侵占往往表現(xiàn)為以侵吞、竊取等非法方式占有國(guó)有或者公司資產(chǎn);受賄表現(xiàn)為在不正當(dāng)利益的誘導(dǎo)下,以本單位的商業(yè)機(jī)會(huì)為籌碼交換他國(guó)人員的財(cái)物;行賄則表現(xiàn)為將單位資金或者國(guó)有資產(chǎn)輸送給他國(guó)公務(wù)人員,以期通過(guò)不正當(dāng)?shù)姆绞将@取商業(yè)機(jī)會(huì)。由于上述腐敗行為中的涉案人員或財(cái)物發(fā)生在國(guó)外或境外,本國(guó)的反腐資源難以聯(lián)合發(fā)力,在一定程度上增加了查辦案件的難度。

二是犯罪管轄權(quán)的雙重性可能會(huì)引發(fā)管轄爭(zhēng)議或管轄盲點(diǎn)。一般而言,根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則,本國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)的所有刑事案件都具有管轄權(quán)。但隨著國(guó)際交流和經(jīng)濟(jì)交往的加深,為維護(hù)本國(guó)主權(quán)免受外國(guó)勢(shì)力的干預(yù),在本國(guó)領(lǐng)土外,犯罪行為對(duì)母國(guó)產(chǎn)生影響的行為,母國(guó)同樣具有管轄權(quán),這就生成了管轄權(quán)的沖突。如此,對(duì)于海外犯罪便會(huì)存在“都想管”或者“都不管”的問(wèn)題。

三是危害后果的多重性,加劇了腐敗行為的危害。傳統(tǒng)意義上的腐敗后果相對(duì)單一,如果簡(jiǎn)單套用國(guó)內(nèi)腐敗后果闡釋海外企業(yè)的腐敗危害,顯然不夠客觀全面。在“一帶一路”倡議下,需要以新的視角剖析海外企業(yè)腐敗的危害。以侵害的領(lǐng)域?yàn)橐暯?不僅有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,還包含政治領(lǐng)域;以侵害的客體為視角,不僅有公職人員的廉潔性,還包含各種經(jīng)濟(jì)利益;以國(guó)別劃分為視角,至少會(huì)危害海外企業(yè)的母國(guó)和東道國(guó),甚至是與之有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的第三國(guó)。這些加重了腐敗的危害后果。

四是各國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性加大了對(duì)反腐工作的挑戰(zhàn)。當(dāng)前,在“一帶一路”框架下,全球已經(jīng)有70多個(gè)國(guó)家和組織同中國(guó)簽訂合作文件,中國(guó)海外企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易也遍布?xì)W、亞、非三大洲。但由于不同國(guó)家具有各自的本土特性,查辦海外企業(yè)腐敗案件時(shí)會(huì)面臨著國(guó)家政體、法律體系、宗教信仰、民族種族、地域文化等方面的差異。不同國(guó)度之間內(nèi)在因素的差異性、復(fù)雜性,加大了海外企業(yè)反腐的挑戰(zhàn)。

1.3 海外企業(yè)反腐面臨的機(jī)遇

一是國(guó)內(nèi)反腐事業(yè)已取得顯著成效。黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書記多次就反腐問(wèn)題進(jìn)行重大部署,反腐倡廉也一直作為紀(jì)委監(jiān)察部門的工作重心。在此背景下,國(guó)內(nèi)對(duì)腐敗問(wèn)題秉持著“零容忍”“無(wú)禁區(qū)”的反腐態(tài)勢(shì),有腐必反、有貪必肅,成效顯著。尤其隨著監(jiān)察體制改革的全面鋪開(kāi),更是實(shí)現(xiàn)了反腐敗的全覆蓋。

二是“一帶一路”倡議已取得廣泛認(rèn)可。時(shí)至今日,“一帶一路”倡議已經(jīng)由最初的中國(guó)單方倡導(dǎo)變成了全球多方參與,眾多國(guó)家積極主動(dòng)參與其中,體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)“一帶一路”的高度認(rèn)可。中國(guó)作為“一帶一路”的最初倡議者和有力建設(shè)者,伴隨著“一帶一路”的發(fā)展,也隨之獲得了沿線國(guó)的認(rèn)同與信任,這為中國(guó)在海外企業(yè)的東道國(guó)開(kāi)展反腐創(chuàng)造了便利條件。

三是“主場(chǎng)外交”日益呈現(xiàn)多元化。黨的十八大以來(lái),“主場(chǎng)外交”成為中國(guó)新時(shí)期外交工作的一大亮點(diǎn),在中國(guó)召開(kāi)的國(guó)際盛會(huì)越來(lái)越多,會(huì)議的影響力也越來(lái)越大,如亞信上海峰會(huì)、博鰲亞洲論壇、G20領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)等。通過(guò)“主場(chǎng)外交”,既能夠傳播中國(guó)理念,展現(xiàn)中國(guó)實(shí)力,同時(shí)也能為海外反腐“搭臺(tái)”,易于就解決海外企業(yè)反腐中遭遇的諸多現(xiàn)實(shí)障礙形成合意。

2 海外企業(yè)反腐存在的問(wèn)題

2.1 國(guó)內(nèi)反腐資源整合不夠

在以往海外企業(yè)反腐案件的偵查活動(dòng)中,根據(jù)涉案人員是否具有公職,分別由檢察院或者公安機(jī)關(guān)管轄。但實(shí)踐中,由于腐敗類案件往往會(huì)牽涉公職人員,屬于職務(wù)犯罪的范疇,以至于海外企業(yè)的反腐更多是由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查。通常而言,按照《刑事訴訟法》有關(guān)地域管轄的規(guī)定,海外企業(yè)的腐敗犯罪是由企業(yè)總部所在地的檢察院管轄。此時(shí),該檢察院會(huì)臨時(shí)組建專門的辦案組,由我國(guó)檢察院前往東道國(guó)自行搜集證據(jù);或按照與東道國(guó)之間的刑事司法協(xié)助協(xié)議或者互惠承諾,由東道國(guó)協(xié)助提供犯罪證據(jù)、查明案件基本事實(shí)。此外,根據(jù)案件的實(shí)際需要,檢察院往往也可能會(huì)聯(lián)合國(guó)內(nèi)的部分機(jī)關(guān)、單位,提供必要的偵查協(xié)助。當(dāng)公安機(jī)關(guān)偵查海外企業(yè)腐敗犯罪時(shí),其辦案方式也基本相似。

值得強(qiáng)調(diào)的是,海外企業(yè)犯罪具有涉外性的特征,辦公單位或者工程項(xiàng)目所在地遠(yuǎn)離母國(guó),如果純粹復(fù)制國(guó)內(nèi)反腐案件的偵辦方式顯然難以奏效。目前的辦案方式主要存在著兩方面不足之處。其一,臨時(shí)組建辦案組可能配合不足。當(dāng)海外企業(yè)發(fā)生腐敗犯罪時(shí),國(guó)內(nèi)偵查機(jī)關(guān)根據(jù)案件類別的不同,選派專業(yè)性較強(qiáng)的偵查人員組建辦案組,其好處在于因案制宜,提高辦案效率,但缺點(diǎn)在于彼此缺少長(zhǎng)時(shí)間的偵查互動(dòng),相互之間的協(xié)調(diào)配合往往會(huì)有所不足。其二,可能缺少國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)或單位的偵查協(xié)助。在國(guó)內(nèi)犯罪的偵查實(shí)踐中,根據(jù)案件的具體需要,部分機(jī)關(guān)或單位提供相應(yīng)的協(xié)助,是偵破犯罪、查明案件極為重要的輔助力量,能夠有效提高辦案效率。但在海外反腐中,受制于涉案的人財(cái)物跨國(guó)性,國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位難以提供有力協(xié)助。整體而言,在實(shí)踐中海外企業(yè)反腐資源的整合仍然不足,還有待深層次的改進(jìn)與完善。

2.2 易與沿線國(guó)發(fā)生法律沖突

如前所述,沿線國(guó)在國(guó)家政體、風(fēng)土人情、宗教信仰、民族種族等方面均存在差異,而法律是一國(guó)、地區(qū)與民族全部“基因”的人為產(chǎn)物,這些差異性都將不同程度地對(duì)本國(guó)法律產(chǎn)生影響,導(dǎo)致各國(guó)之間易出現(xiàn)法律沖突。在發(fā)生法律沖突時(shí),對(duì)于沒(méi)有與我國(guó)簽訂雙邊或者多邊司法協(xié)助協(xié)議的國(guó)家,考慮各國(guó)主權(quán)對(duì)外具有平等性,彼此之間的法律沖突往往難以得到妥善解決。實(shí)踐中,這往往也容易成為國(guó)內(nèi)涉腐人員離境出逃的“保護(hù)傘”,尤其是在“一帶一路”的背景下,相關(guān)交往合作活動(dòng)更為密切,與沿線國(guó)之間出現(xiàn)的法律沖突現(xiàn)象將更為頻發(fā)。

在海外企業(yè)反腐中,隨著偵查工作的推進(jìn),辦案人員可能面臨著法律適用、承認(rèn)和執(zhí)行、引渡等法律沖突問(wèn)題。其中,由于證據(jù)本身的稀缺性和取證過(guò)程的合法性,與其他國(guó)家在取證規(guī)定間的法律沖突尤為常見(jiàn)。一是取證理由和依據(jù)的沖突。海外企業(yè)反腐通常始于發(fā)現(xiàn)一定的案件線索,但線索往往達(dá)不到大部分國(guó)家的取證要求,這就可能導(dǎo)致我國(guó)的取證請(qǐng)求達(dá)不到東道國(guó)規(guī)定的取證協(xié)助標(biāo)準(zhǔn)。二是與被取證國(guó)有關(guān)取證規(guī)定的沖突。取證規(guī)定包含具體取證方式、手段、內(nèi)容等事項(xiàng),如果上述內(nèi)容的規(guī)定,東道國(guó)與我國(guó)發(fā)生沖突,取證活動(dòng)也就難以有效開(kāi)展。以德國(guó)為例,偵查機(jī)關(guān)的勘驗(yàn)需要取得法官的令狀[2]91,同樣在俄羅斯、法國(guó),辨認(rèn)采用雙盲辨認(rèn)方法,要求主持辨認(rèn)的偵查人員不是本案的偵查人員[3]90。但在我國(guó),偵查機(jī)關(guān)可以自行決定勘驗(yàn),而且即便是先前已經(jīng)參與辦案的偵查人員,也可以繼續(xù)主持辨認(rèn)程序。此外,相比較國(guó)內(nèi)辦案,在海外取證遭遇法律沖突時(shí),如掌握證據(jù)的單位基于保護(hù)客戶隱私等理由拒絕提供證據(jù)時(shí),因?yàn)槿狈?guó)內(nèi)其他機(jī)關(guān)和單位的有力協(xié)助,也會(huì)導(dǎo)致海外取證進(jìn)度緩慢,取證效果不理想。

2.3 企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管剛性不夠

建立完善的企業(yè)管理體制,是企業(yè)“安身立命”的根本,這在海外企業(yè)中表現(xiàn)得尤為突出。在企業(yè)內(nèi)部,如果能建立完善的企業(yè)管理體制,規(guī)范內(nèi)部員工行為,既能有效避免公司資產(chǎn)的流失,也能提高現(xiàn)有資本的再生能力。但在部分海外企業(yè)中,仍然存在著管理上的不足和漏洞,尤其是會(huì)計(jì)和審計(jì)監(jiān)督兩個(gè)關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”,往往是造成海外企業(yè)腐敗的“危險(xiǎn)源”。我國(guó)現(xiàn)行的《會(huì)計(jì)法》《審計(jì)法》《公司法》等法律法規(guī)都對(duì)海外企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督作出了較為全面的規(guī)定,但因?yàn)闂l文規(guī)定略顯粗疏,且部分海外企業(yè)考慮到身處境外,便心存“僥幸”心理,時(shí)有違法違規(guī)行為。例如,在會(huì)計(jì)監(jiān)督方面,部分海外企業(yè)的會(huì)計(jì)和出納由一人負(fù)責(zé);對(duì)于關(guān)鍵的財(cái)務(wù)崗位,設(shè)置工作人員的數(shù)量過(guò)少,導(dǎo)致“買通”的可能性較大;輪崗制度的欠缺以及與公司高管具有親密關(guān)系的人擔(dān)任會(huì)計(jì)職位等。

在會(huì)計(jì)監(jiān)督方面出現(xiàn)的問(wèn)題,進(jìn)入審計(jì)監(jiān)督階段后,雖然海外企業(yè)也能認(rèn)識(shí)到內(nèi)審工作極為重要的道理,但海外企業(yè)的審計(jì)部門時(shí)常遭遇著“層次低、單位領(lǐng)導(dǎo)難以充分重視”的困境,即便內(nèi)審中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題,仍不能作出有效的處理。據(jù)媒體報(bào)道,近些年,部分海外企業(yè)私設(shè)“小金庫(kù)”、海外企業(yè)工作人員虛假報(bào)賬、“票實(shí)不符”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。追本溯源,關(guān)鍵原因在于這些企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管剛性不夠,會(huì)計(jì)、審計(jì)監(jiān)督的力度相對(duì)不足。

2.4 企業(yè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)明顯

“一帶一路”沿線國(guó)家大部分是在“二戰(zhàn)”后獨(dú)立的,由于它們受到殖民主義的長(zhǎng)期影響,依舊處于探索符合本土本國(guó)國(guó)情的政治制度過(guò)程之中,民主化進(jìn)程更是處于“照貓畫虎”的水平,軍政府執(zhí)政情形較為常見(jiàn)[4]152,這是內(nèi)生海外企業(yè)投資時(shí)遭受政治風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。政治風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是政權(quán)不穩(wěn)定,政權(quán)更迭頻繁。在政權(quán)更迭之后,由于不同政權(quán)之間在立場(chǎng)、態(tài)度、理念等方面的差異,政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性往往不足,直接影響著我國(guó)海外企業(yè)與東道國(guó)簽訂的貿(mào)易合同是否能得到繼續(xù)履行。例如在2014年斯里蘭卡大選之后,中斯關(guān)系面臨變局,一些大型中資項(xiàng)目被斯方政府單方面暫停,并被無(wú)理由要求重新審查[5]15;再例如,2015年7月,中泰雙方已就鐵路合作項(xiàng)目達(dá)成共識(shí),并準(zhǔn)備于年底動(dòng)工,但在英拉政府下臺(tái)之后,高鐵建設(shè)被迫擱置。這些實(shí)例都反映出東道國(guó)政權(quán)更替對(duì)我國(guó)海外企業(yè)造成的負(fù)面影響。當(dāng)海外企業(yè)面對(duì)不穩(wěn)定的政治環(huán)境時(shí),為避免自身虧損,部分海外企業(yè)有可能鋌而走險(xiǎn),通過(guò)向東道國(guó)官員行賄等方式從而尋求貿(mào)易“庇護(hù)”。

二是政治局勢(shì)不穩(wěn)定。政治局勢(shì)包括政治斗爭(zhēng)、腐敗問(wèn)題、政治透明度等。一般而言,在發(fā)生武裝動(dòng)亂的情形下,因缺少有秩序的投資環(huán)境,人身和財(cái)產(chǎn)安全都將處于威脅之中,相關(guān)投資建設(shè)處于癱瘓甚至破壞的狀態(tài),在該國(guó)的投資企業(yè)也將被迫撤資撤離,熱播電影《戰(zhàn)狼2》便是這一現(xiàn)象的生動(dòng)寫照。在沿線國(guó)腐敗問(wèn)題上,我國(guó)有學(xué)者通過(guò)一系列調(diào)查,發(fā)現(xiàn)“一帶一路”的重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū)是腐敗問(wèn)題的易發(fā)區(qū),“一帶一路”堪稱腐敗現(xiàn)象的“高風(fēng)險(xiǎn)路”[6]159。泰國(guó)商會(huì)大學(xué)發(fā)起的《2011年泰國(guó)腐敗情況調(diào)查報(bào)告》中顯示,有82.1%的私人企業(yè)行賄政府官員,行賄金額高達(dá)企業(yè)項(xiàng)目的25%至30%。馬其頓更是曾經(jīng)曝光出該國(guó)總理在與中國(guó)某大型企業(yè)就建設(shè)合同商談的過(guò)程中,主動(dòng)向該中國(guó)海外企業(yè)索要“好處費(fèi)”[7]98。由此可見(jiàn),“一帶一路”部分沿線國(guó)確實(shí)存在著比較嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。

3 海外企業(yè)反腐的解決思路

腐敗是破壞國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治秩序的“殺手”,在反腐問(wèn)題上,許多國(guó)家和國(guó)際性組織均達(dá)成基本共識(shí),認(rèn)為加強(qiáng)反腐是當(dāng)前各國(guó)最應(yīng)優(yōu)先關(guān)注的問(wèn)題,是海外投資的先決問(wèn)題。所以,海外企業(yè)反腐既是國(guó)內(nèi)反腐無(wú)“禁區(qū)”“盲區(qū)”的應(yīng)有之義,也是對(duì)國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的積極回應(yīng)。在認(rèn)清海外企業(yè)反腐不足的基礎(chǔ)上,需要優(yōu)化解決思路,一一破解現(xiàn)有難題。

3.1 結(jié)合監(jiān)察體制改革調(diào)整應(yīng)對(duì)

在監(jiān)察體制改革之后,當(dāng)前除少量海外私企的腐敗犯罪仍由公安偵查外,大部分案件已經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)偵查轉(zhuǎn)由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查。針對(duì)海外企業(yè)中反腐資源整合不夠的現(xiàn)象,就地域管轄而言,海外企業(yè)是母國(guó)總部的子部分,一般來(lái)說(shuō),均應(yīng)當(dāng)由總部所在地的監(jiān)察委員會(huì)管轄。就級(jí)別管轄而言,考慮到縣級(jí)的人力、物力等資源有限,如果對(duì)本地區(qū)的海外企業(yè)進(jìn)行管轄,難以形成有力監(jiān)督。為此,對(duì)于海外企業(yè)腐敗犯罪應(yīng)當(dāng)由總部所在地的地市級(jí)及以上的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)管轄,這有助于更大程度統(tǒng)籌本轄區(qū)的反腐資源。與此同時(shí),為避免出現(xiàn)不必要的訴累,實(shí)現(xiàn)起訴和審判級(jí)別的對(duì)應(yīng),對(duì)于地市級(jí)及以上監(jiān)察委員負(fù)責(zé)調(diào)查的也應(yīng)當(dāng)交由相應(yīng)級(jí)別的檢察院負(fù)責(zé)起訴。

海外企業(yè)的經(jīng)營(yíng)地主要在國(guó)外,為了實(shí)現(xiàn)反腐的專業(yè)化和抓早抓小,需要在地市級(jí)及以上的監(jiān)察委員會(huì)中新設(shè)海外反腐機(jī)構(gòu),專司監(jiān)管我國(guó)駐外機(jī)關(guān)、國(guó)企等組織及其人員。同時(shí),按照《監(jiān)察法》第十二條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況,可以向國(guó)有企業(yè)派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者派出監(jiān)察專員。鑒于此,監(jiān)察委員會(huì)還可以在海外企業(yè)中設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)海外反腐派駐站,由海外反腐機(jī)構(gòu)安排監(jiān)察專員常駐海外企業(yè),派駐監(jiān)察官在發(fā)現(xiàn)海外企業(yè)的工作人員存在腐敗情形時(shí),可以展開(kāi)監(jiān)督或者調(diào)查,并移交紀(jì)委進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分或移送檢察院提起公訴。此外,為了緩解海外辦案工作量與派駐站監(jiān)察官數(shù)量之間的不對(duì)等,在掌握一定的線索之后,可以請(qǐng)求派駐站所屬的監(jiān)察委員會(huì)予以人力、物力的支援,必要時(shí)按照《監(jiān)察法》第四條監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)之間具有互相配合、互相制約的關(guān)系的規(guī)定,也可請(qǐng)求公安、檢察、海關(guān)等機(jī)關(guān)予以協(xié)助,從而形成以監(jiān)察委員會(huì)為主,公安、檢察、海關(guān)等機(jī)關(guān)為輔助的反腐合力。

3.2 加強(qiáng)沿線國(guó)刑事司法協(xié)助

根據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)已經(jīng)同32個(gè)國(guó)家簽訂了刑事司法協(xié)助。但相較于“一帶一路”沿線國(guó)的數(shù)量,現(xiàn)有的協(xié)助條約明顯不夠。這就導(dǎo)致在海外企業(yè)反腐過(guò)程中,可供參照的準(zhǔn)據(jù)法相對(duì)匱乏,取證、送達(dá)、引渡等障礙時(shí)有發(fā)生。為此,需要加強(qiáng)與沿線國(guó)的刑事司法協(xié)助。具體方式如下：

一是強(qiáng)化與沿線國(guó)的協(xié)商與互惠。協(xié)商與互惠是當(dāng)前不同國(guó)家之間化解問(wèn)題的理性選擇,應(yīng)當(dāng)引入刑事司法協(xié)助的簽訂之中。前已述及,中國(guó)的“主場(chǎng)外交”日趨多元化,可以依托國(guó)際組織的平臺(tái),如“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇,與沿線國(guó)就海外反腐中頻發(fā)的法律沖突事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商,先就彼此分歧不大的沖突形成合意,再逐步解決彼此分歧較大的法律沖突;由個(gè)別到整體,在一項(xiàng)項(xiàng)協(xié)助措施簽署之后,最終形成完整的刑事司法協(xié)助條約。

二是制定統(tǒng)一的《刑事司法協(xié)助法》。目前,我國(guó)能夠?qū)ν膺_(dá)成刑事協(xié)助條約的機(jī)關(guān)較為分散,沒(méi)有形成“一個(gè)窗口對(duì)外”的簽署機(jī)關(guān)。在缺乏統(tǒng)一參照文本的前提下,除不同機(jī)關(guān)與同一國(guó)家簽署的協(xié)助條約存在差異外,同一機(jī)關(guān)與不同國(guó)家簽署的協(xié)助條約也往往懸殊較大,這挫傷了相關(guān)國(guó)家與中國(guó)達(dá)成刑事司法協(xié)助的積極性。鑒于此,需要制定統(tǒng)一的《刑事司法協(xié)助法》。此外,還可通過(guò)勸返等方式避免法律沖突。

3.3 實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部有效監(jiān)督

在海外企業(yè)中內(nèi)部監(jiān)督過(guò)于松軟,是預(yù)防腐敗難收實(shí)效的根源。為此,海外企業(yè)更需要落實(shí)有效監(jiān)督。

一是落實(shí)崗位人數(shù)規(guī)定,建立職位輪崗制度。強(qiáng)有力的會(huì)計(jì)監(jiān)督是防止海外企業(yè)腐敗的首要防線,在強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)人員勤勉、真實(shí)義務(wù)的基礎(chǔ)上,確保每崗位兩人及兩人以上的人員安排,實(shí)現(xiàn)彼此間的相互監(jiān)督。同時(shí),要建立輪崗制度,輪崗周期可設(shè)置為2～5年,避免部分海外企業(yè)的相關(guān)人員久居重要崗位,為違法違規(guī)行為提供可乘之機(jī),逐漸滋生腐敗。

二是強(qiáng)化任職回避,設(shè)置財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定?！捌埜毁F,勿相忘”作為一種傳統(tǒng)文化,已經(jīng)根植于人們的成長(zhǎng)過(guò)程和血脈之中。然而,將這種傳統(tǒng)文化體現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部管理中,就會(huì)異化為“拉幫結(jié)派”“裙帶關(guān)系”等流弊。有鑒于此,海外企業(yè)要嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)任職回避的規(guī)定,禁止在同一海外企業(yè)中擔(dān)任董事長(zhǎng)、監(jiān)事和高級(jí)管理人員等領(lǐng)導(dǎo)班子成員的近親屬或關(guān)系親密的人員任職于人事、紀(jì)律、財(cái)務(wù)等關(guān)鍵崗位。設(shè)置財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,要求海外企業(yè)的高管定期申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn),并效仿美國(guó)等西方國(guó)家的先進(jìn)做法,建立可疑交易匯報(bào)制度,對(duì)大額和可疑財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)記錄和追蹤,做到“陽(yáng)光反腐”。

三是提高審計(jì)部門層級(jí),發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督實(shí)效。逐步提高海外企業(yè)中審計(jì)部門的層級(jí),從而達(dá)到“高于一般部門、制約領(lǐng)導(dǎo)人員”的監(jiān)督效果,要對(duì)部分海外企業(yè)中領(lǐng)導(dǎo)班子成員“打招呼”“寫批條”等活動(dòng)做好記錄存檔工作,以便日后追責(zé)需要。與此同時(shí),應(yīng)當(dāng)避免發(fā)票實(shí)際消費(fèi)與發(fā)票內(nèi)容不一致等虛開(kāi)發(fā)票現(xiàn)象,通過(guò)對(duì)發(fā)票內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,從而實(shí)現(xiàn)“票實(shí)相符”。

四是加強(qiáng)海外國(guó)企廉潔自律,落實(shí)內(nèi)部巡視制度?！把惨暋笔屈h的十八大以來(lái)夯實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)黨員問(wèn)題的創(chuàng)新之舉。在黨的十九大報(bào)告中,習(xí)近平總書記將巡視比作懲治黨內(nèi)腐敗的“利劍”,反映了巡視的重要地位。目前,在全國(guó)各海外企業(yè)之中,均設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察部門,并設(shè)置了黨委巡視制度,通過(guò)巡視及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗問(wèn)題,并作出相應(yīng)的處理。但從巡視情況來(lái)看,內(nèi)部巡視主要是在境內(nèi)國(guó)企,對(duì)海外企業(yè)的巡視很少出現(xiàn)?？梢哉f(shuō),海外企業(yè)已經(jīng)成為內(nèi)部巡視的薄弱區(qū)域。鑒于此,國(guó)企黨委巡視小組要加強(qiáng)對(duì)海外國(guó)企的巡視,并將巡視中的腐敗問(wèn)題及時(shí)反饋給紀(jì)檢部門或者監(jiān)察委員會(huì),實(shí)現(xiàn)國(guó)企內(nèi)部巡視與紀(jì)檢部門、監(jiān)察委員會(huì)的銜接。

3.4 多舉措緩解運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是海外企業(yè)異國(guó)經(jīng)營(yíng)中不可避免的現(xiàn)實(shí)障礙,也是難以完全化解的重大難題,只有多管齊下才能有效抵御運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),讓腐敗無(wú)立足之地。

一是強(qiáng)化海外企業(yè)反腐的宣傳力度。將海外企業(yè)的反腐重心前移,注重廉政文化的宣傳和反腐工作的預(yù)防,實(shí)現(xiàn)“防懲”一體化建設(shè)?？梢园押Ｍ馄髽I(yè)可能存在的腐敗隱患及時(shí)告知預(yù)防對(duì)象,并有針對(duì)性地提出對(duì)策和建議。同時(shí),要注重“以案釋法”的宣傳方式,將查辦的重大、典型貪腐案件,編輯成案例警示讀本,或者納入崗前培訓(xùn)和巡回宣講之中,營(yíng)造“行賄受賄皆是犯罪”的廉潔氛圍。

二是協(xié)助海外企業(yè)建立東道國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。海外企業(yè)在選擇投資國(guó)時(shí),國(guó)家應(yīng)當(dāng)協(xié)助海外企業(yè)在實(shí)地考察和專家論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。政治風(fēng)險(xiǎn)作為海外企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中最為重要的一類,明確需要包含政權(quán)合法性、民主程度、法令執(zhí)行力度等指標(biāo)。根據(jù)政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系數(shù)的大小,并在依據(jù)東道國(guó)海關(guān)、反腐、稅務(wù)等方面規(guī)定的基礎(chǔ)上,作出更為安全科學(xué)的投資方案。據(jù)媒體報(bào)道,這一舉措在實(shí)踐中已有嘗試,目前有55家央企已經(jīng)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)展開(kāi)腐敗風(fēng)險(xiǎn)的研究與評(píng)估[8]。

三是購(gòu)買海外投資保險(xiǎn)?，F(xiàn)代意義上的保險(xiǎn)自誕生起就具有國(guó)際性質(zhì),而且隨著國(guó)際貿(mào)易自由化進(jìn)程的加快,國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)日臻完善。當(dāng)前,多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(MIGA)是國(guó)際社會(huì)中享有盛名的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),我國(guó)也在1988年4月正式成為該保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)始國(guó)之一,但購(gòu)買跨國(guó)投資保險(xiǎn)只能作為臨時(shí)之舉。隨著我國(guó)對(duì)外貿(mào)易出境投資的增多,需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家做法,如美國(guó)海外私人投資公司(OPIC)、日本出口投資保險(xiǎn)公司(NEXI)、加拿大出口發(fā)展公司(EDC),由政府出資設(shè)置海外投資機(jī)構(gòu),承接本國(guó)海外企業(yè)的保險(xiǎn)。

四是建立“一帶一路”爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。目前,當(dāng)海外企業(yè)在出現(xiàn)交易爭(zhēng)議時(shí),往往是向“解決投資爭(zhēng)議國(guó)際中心(ICSID)”申請(qǐng)國(guó)際仲裁,但該中心解決投資爭(zhēng)議的周期較長(zhǎng),而且裁決的可接受性差。隨著“一帶一路”體量的日益增大,這并非是長(zhǎng)久之計(jì)。鑒于此,要通過(guò)沿線國(guó)共同磋商的方式,制定統(tǒng)一的爭(zhēng)議解決規(guī)范,并成立一致認(rèn)可的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。在海外企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)時(shí),當(dāng)與沿線國(guó)之間出現(xiàn)爭(zhēng)議事項(xiàng)時(shí),可以提交該機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解或者裁決,以此消解沿線國(guó)在國(guó)家政體、法律體系、風(fēng)土人情、宗教信仰、民族種族、地域文化等方面存在的差異,實(shí)現(xiàn)各國(guó)利益的最大公約數(shù)。

3.5 搭建“互聯(lián)網(wǎng)+海外企業(yè)”公開(kāi)平臺(tái)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代,信息技術(shù)的高速發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交匯融合引發(fā)了大數(shù)據(jù)的極速增長(zhǎng),這為海外企業(yè)反腐提供了更為新穎的解決思路。但需要強(qiáng)調(diào)的是,目前關(guān)于海外企業(yè)信息資源的擁有者和使用者存在著各自為陣、各自建庫(kù)、單獨(dú)使用、封閉保留的不足,導(dǎo)致“數(shù)據(jù)堡壘”“信息煙囪”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,海外企業(yè)的信息資源難以實(shí)現(xiàn)共建共享。為此,應(yīng)當(dāng)搭建“互聯(lián)網(wǎng)+海外企業(yè)”公開(kāi)平臺(tái)。

一是搭建“互聯(lián)網(wǎng)+海外企業(yè)”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+海外企業(yè)”公開(kāi)平臺(tái)旨在通過(guò)事項(xiàng)公開(kāi)預(yù)防、懲治海外企業(yè)腐敗問(wèn)題,監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗機(jī)構(gòu),理當(dāng)由其主導(dǎo)設(shè)立和維護(hù)管理;但監(jiān)察委員會(huì)的人手、資金、信息等資源有限,難以實(shí)現(xiàn)事無(wú)巨細(xì)的統(tǒng)籌安排。因此,這就需要聯(lián)合法院、檢察院、工商、海關(guān)以及“走出去”的國(guó)有與私有企業(yè)等有關(guān)聯(lián)的主體,將自身?yè)碛械男畔⑼扑椭凉_(kāi)平臺(tái)。同時(shí),事先制定信息的傳送、審核、管理、發(fā)布制度,保障信息能夠真實(shí)發(fā)布、及時(shí)更新。

二是盡可能擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍。就公開(kāi)的范圍而言,根據(jù)公開(kāi)主體的不同,主要由兩部分組成。其一,由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的公開(kāi)。這類公開(kāi)包含紀(jì)檢等機(jī)關(guān)的處分處罰以及法院等機(jī)關(guān)的刑事裁判,對(duì)于依法查實(shí)的海外企業(yè)違規(guī)、不正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)狀況也應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。其二,由海外企業(yè)負(fù)責(zé)的公開(kāi)。這類公開(kāi)包含海外企業(yè)中人事任免、中標(biāo)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)使用、內(nèi)部處分等事項(xiàng)。考慮到腐敗案件主要是貪利問(wèn)題,以資金流動(dòng)最為常見(jiàn),因此,對(duì)于資金的流動(dòng)需要細(xì)化公開(kāi)。同時(shí),在編制公開(kāi)清單的過(guò)程中,除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)隱私外,應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大公開(kāi)范圍。此外,還可開(kāi)設(shè)申請(qǐng)公開(kāi)、媒體曝光以及專家解讀等欄目,從而實(shí)現(xiàn)公開(kāi)最大化、有效化。

三是拓展平臺(tái)“防懲”功能?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+海外企業(yè)”公開(kāi)平臺(tái)通過(guò)信息公開(kāi)的方式,保障了社會(huì)公眾的知情權(quán),使社會(huì)監(jiān)督更有可能,避免了因信息的閉塞、隱蔽滋生腐敗現(xiàn)象,對(duì)相關(guān)的海外企業(yè)起到了良好的“防懲”作用。此外,還可將公開(kāi)平臺(tái)與征信體系實(shí)現(xiàn)對(duì)接,建立海外企業(yè)信用記錄體系,通過(guò)公開(kāi)的海外企業(yè)行賄、受賄等不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為,進(jìn)而影響該海外企業(yè)日后的投標(biāo)、貸款、項(xiàng)目承接、資金審批等業(yè)務(wù)活動(dòng),使得“一處違法、到處受限”的愿景成為現(xiàn)實(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

“一帶一路”倡議是中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下的重要實(shí)踐,反映了國(guó)內(nèi)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放、國(guó)際貢獻(xiàn)三者的有機(jī)結(jié)合,必將推動(dòng)中國(guó)的“主場(chǎng)外交”和全球治理水平。在“一帶一路”進(jìn)入2.0版的關(guān)鍵時(shí)期,應(yīng)當(dāng)以海外企業(yè)為抓手,全方位強(qiáng)化對(duì)海外企業(yè)腐敗現(xiàn)象的“防懲”,將縱深發(fā)展過(guò)程中的“一帶一路”建設(shè)成為“廉潔之路”。