新時(shí)代基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)

文豐安

(重慶社會(huì)科學(xué)院,重慶400020)

1 馬克思權(quán)力觀的基本問題

1.1 權(quán)力觀思想淵源的探究。

有人認(rèn)為馬克思權(quán)力觀的理論淵源包括古希臘時(shí)期、古典自由主義時(shí)期和黑格爾法哲學(xué)時(shí)期的權(quán)力思想[1]6,特別是亞里士多德的權(quán)力觀為馬克思提供了理論的古典資源[2],而其“主權(quán)在民”的思想里也有盧梭的“影子”[3]41。對(duì)此,周師認(rèn)為這不夠系統(tǒng)和全面,因此他將古希臘哲學(xué)家、中世紀(jì)神學(xué)家和近代以來西方思想家的權(quán)力思想都納入馬克思權(quán)力觀的考察范圍[4]20。實(shí)際上,這主要是從政治學(xué)的角度來溯源的,雖然看似表現(xiàn)得比較完整,但是對(duì)問題的研究反而顯得無所輕重,沒有意義。

1.2 權(quán)力觀形成歷程的探究。

學(xué)者一般把馬克思權(quán)力觀的形成歷程分為三到四個(gè)階段,其中“三階段”論具體分為萌芽時(shí)期(1842—1844年)、形成時(shí)期(1845—1871年)、完善時(shí)期(1872—1880年),而“四階段”論具體分為孕育階段(1844年之前)、創(chuàng)立階段(1845—1856年)、深化階段(1857—1874年)、完善階段(1875年之后)[5]49。實(shí)際上,這兩種劃分基本上是一致的,都是基于馬克思權(quán)力觀的理論基礎(chǔ)的變化而劃分的,不過并沒有對(duì)這些階段劃分的原因作出認(rèn)真的分析。

1.3 權(quán)力觀理論視域的探究。

許多學(xué)者都認(rèn)為,馬克思只是從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的宏觀視域來研究權(quán)力,特別是在與?？碌谋容^研究中,如陳志剛、黃建安在考察福柯與馬克思的現(xiàn)代性批判思想時(shí)就認(rèn)為,馬克思權(quán)力觀體現(xiàn)的是宏觀權(quán)力批判,而?？麦w現(xiàn)的是微觀權(quán)力批判。但是也有一些學(xué)者指出,馬克思所秉持的資本邏輯的總體性視野使其“權(quán)力觀”僅僅是“權(quán)力批判”或“批判權(quán)利”?兼有宏觀與微觀兩個(gè)視域,這是對(duì)當(dāng)代微觀政治論者認(rèn)為馬克思僅僅從宏觀的角度“權(quán)力觀”僅僅是“權(quán)力批判”或“批判權(quán)利”?的有力反駁。甚至還有學(xué)者基于歷史唯物主義的理解,從日常聚集中的微觀權(quán)力關(guān)系、權(quán)力斗爭(zhēng)、權(quán)力分化與規(guī)則制定等方面意圖構(gòu)建權(quán)力的微觀解釋模型。針對(duì)后馬克思主義把權(quán)力關(guān)系的階級(jí)性弱化甚至否定的立場(chǎng),有學(xué)者強(qiáng)調(diào)用階級(jí)斗爭(zhēng)理論來分析現(xiàn)有的權(quán)力關(guān)系的重要性,認(rèn)為階級(jí)斗爭(zhēng)和微觀權(quán)力斗爭(zhēng)都是推動(dòng)社會(huì)歷史發(fā)展的動(dòng)力?；诖?馬克思對(duì)宏觀與微觀權(quán)力的理解不是完全分開的。因?yàn)?資本主義社會(huì)的資本邏輯不僅使階級(jí)之間形成異化的權(quán)力關(guān)系,而且個(gè)人之間也表現(xiàn)為這種異化的關(guān)系。隨著共產(chǎn)主義社會(huì)的到來,由于廢除了生產(chǎn)資料私有制,重建了個(gè)人所有制,個(gè)人也就失去了對(duì)他人的占有和奴役關(guān)系。從這可以看出,在馬克思那里宏觀權(quán)力和微觀權(quán)力具有一種同構(gòu)的關(guān)系,但是本質(zhì)上微觀權(quán)力依賴于宏觀權(quán)力,因?yàn)槲⒂^權(quán)力異化的消除依賴于宏觀權(quán)力異化的消除。

2 新時(shí)代我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系面臨的主要問題

目前,我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督已取得巨大的進(jìn)展,形成了多種監(jiān)督制度并存的局面,各監(jiān)督主體各司其職,總體狀況良好。但是,在實(shí)踐中仍存在一些亟待解決的問題。

2.1 監(jiān)督系統(tǒng)的不對(duì)稱性

當(dāng)前,基層權(quán)力的監(jiān)督系統(tǒng)存在不對(duì)稱現(xiàn)象,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是信息方面的不對(duì)稱,基層政府相關(guān)的信息越不透明、越不完備,就越容易使基層領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力逃脫監(jiān)督而產(chǎn)生腐敗;二是權(quán)力的不對(duì)稱性,權(quán)力行使人員與監(jiān)督人員的身份因地位懸殊而對(duì)監(jiān)督的效果產(chǎn)生反作用,相差越大受到的監(jiān)督作用越小,使得權(quán)力行使不受制約,腐敗的機(jī)會(huì)和可能性就越高。所以,基層領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力監(jiān)督方面情況非常復(fù)雜,任務(wù)也非常艱巨,權(quán)力濫用的可能性大為增加?；鶎诱莆樟溯^大的信息源,具有利用信息資源的職能和權(quán)威,不對(duì)稱就會(huì)使得基層政府對(duì)被監(jiān)督信息的公開不夠,導(dǎo)致普通黨員和群眾對(duì)要監(jiān)督內(nèi)容的不熟悉、不了解等,就可能導(dǎo)致政府的公信力不夠。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,在回答“機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督方面存在的主要問題”時(shí),選擇“權(quán)力封閉運(yùn)行,使人無法監(jiān)督”的占65.8%。沒有政府信息的公開化,公民參與和社會(huì)監(jiān)督難以保障,監(jiān)督效果大打折扣。只有消除了信息和權(quán)力不對(duì)稱的現(xiàn)象,在廉政等方面的信息資源就能夠有效共享,能夠有效地遏制權(quán)力濫用,從而大力推進(jìn)基層組織的廉政建設(shè)。

2.2 監(jiān)督主體乏力聯(lián)動(dòng)

由于各監(jiān)督主體間缺乏互動(dòng)監(jiān)督、聯(lián)動(dòng)的紐帶,導(dǎo)致整個(gè)監(jiān)督體系的相互聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng),監(jiān)督合力不足,監(jiān)督系統(tǒng)的整體合力并未實(shí)現(xiàn)最大化。另外,還存在重點(diǎn)突出不夠等方面的問題,因監(jiān)督的每一個(gè)主體的重視程度不一樣,監(jiān)督的職能不同,對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力側(cè)重點(diǎn)不一樣,就會(huì)使共同的聚焦點(diǎn)缺乏,或者存在監(jiān)督重合的地方。但是因?yàn)閭?cè)重點(diǎn)不同,又無法進(jìn)行信息資源共享,導(dǎo)致監(jiān)督重點(diǎn)、難點(diǎn)失之于寬、松、軟。有的基層政府對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力監(jiān)督的面更廣,但也存在機(jī)構(gòu)的職責(zé)不明確,被監(jiān)督的權(quán)力在環(huán)境方面不斷變化等情況,最終導(dǎo)致監(jiān)督失效,成為了喊口號(hào)、走形式的幌子。結(jié)果就使得監(jiān)督及時(shí)性不夠,機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)不明確,對(duì)那些較突出的問題監(jiān)督不足,監(jiān)督的重點(diǎn)不突出。

2.3 監(jiān)督體系建設(shè)有待加強(qiáng)

隨著新時(shí)代的來臨,我國(guó)基層黨委政府已經(jīng)基本建立了一套內(nèi)外兼具的監(jiān)督體系,但由于這一整套監(jiān)督體系沒有得到有效的整合,使得一些監(jiān)督僅停留在形式上,沒有形成有效的閉環(huán)和行政決策權(quán)和反饋權(quán)。在某些行政程序中,難以建立有效的違紀(jì)違法的糾正和制止的制度。在監(jiān)管體系建設(shè)中,一旦在某個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)監(jiān)督的有效性大大較低。對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督,存在著以下兩個(gè)方面的狀況：一方面,自上而下的監(jiān)督主體地位沒有改變,且自下而上和平行監(jiān)督的方式不僅被忽視并也很難在機(jī)制中實(shí)現(xiàn),因此監(jiān)督力度、監(jiān)督效果、監(jiān)督執(zhí)行仍然存在問題。這導(dǎo)致了監(jiān)督方式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方式和能力的巨大影響,使監(jiān)督體系非常不穩(wěn)定。另一方面,當(dāng)前基層權(quán)力監(jiān)督的重點(diǎn)是事后糾正錯(cuò)誤,而不是事前提醒和預(yù)防,懲罰方法大于預(yù)防,監(jiān)督和預(yù)防被忽視。因此,不當(dāng)?shù)男姓袨楹芸赡軗p害對(duì)方的利益,同時(shí)也使得大量的行政資源被浪費(fèi)。因此,權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)亟待加強(qiáng)。

2.4 監(jiān)督系統(tǒng)機(jī)制尚需完善

美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·杰克曼認(rèn)為：“既然政治集中關(guān)注權(quán)力關(guān)系的狀況,那么必須有一套能夠?yàn)槿菁{這些關(guān)系做出結(jié)構(gòu)安排的政治制度?！盵6]從法理的角度去看,從黨內(nèi)的紀(jì)委到對(duì)公職內(nèi)的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)等均賦予了監(jiān)督的權(quán)力,但在基層監(jiān)督的效果不是特別理想。原因之一基層是熟人社會(huì),另一個(gè)重要原因是監(jiān)督權(quán)力方面還缺乏相應(yīng)的運(yùn)行以及保障的機(jī)制。例如,我國(guó)憲法已經(jīng)明確規(guī)定,人大的重要職責(zé)之一就是對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。但在基層的現(xiàn)實(shí)情況是,在些地區(qū)缺乏相應(yīng)的規(guī)范程序去引導(dǎo)基層政府自覺接受人大的質(zhì)詢,這就導(dǎo)致了監(jiān)督效果不太理想。在涉及的一些重大事件方面,由于沒有能夠形成有效的體制和機(jī)制,就使得一些基層政府在匯報(bào)時(shí)就是走形式、走過場(chǎng)。另外,在一些基層的新聞?shì)浾摫O(jiān)督、公民監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督方面也是缺少相應(yīng)的法治保障。

3 基于系統(tǒng)論的基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系分析

我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系是多方面、多方位、多層次的監(jiān)督要素共同構(gòu)成的整體,是一個(gè)有機(jī)的權(quán)力監(jiān)督方面的系統(tǒng),因此,適用于系統(tǒng)論的相關(guān)內(nèi)容。

3.1 系統(tǒng)論的相關(guān)內(nèi)容

研究系統(tǒng),古已有之,其思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng),最終成為了研究社會(huì)政治現(xiàn)象和規(guī)律的一門科學(xué)——系統(tǒng)論。它是由多人所創(chuàng)立的,公認(rèn)的是理論生物學(xué)家的貝塔朗菲最先確立為一門科學(xué),但他認(rèn)為亞里士多德為系統(tǒng)論的元祖,他只是沿襲了其思想,他將整體及整體性的探索視為一般系統(tǒng)論,并將其作為核心思想。系統(tǒng)論的研究重點(diǎn)是如何將整體中各個(gè)要素通過合理的配置,將系統(tǒng)最大化的作用發(fā)揮出來,使之為整體服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的整體目標(biāo)。從系統(tǒng)論的理論和實(shí)踐來看,是基于其普遍聯(lián)系的理念來進(jìn)行辯證的分析,著眼于長(zhǎng)期性和整體性,從整個(gè)系統(tǒng)的集成到協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)的設(shè)定;從系統(tǒng)論研究的基本方法來看,是將研究的客體作為一個(gè)客觀存在的整體,通過研究諸如其要素、功能、結(jié)構(gòu)以及其所存在的環(huán)境等各要素之間的關(guān)系,來探尋建立更加完善有效的系統(tǒng);從系統(tǒng)論的基本原理方面而言,包括了突變性原理、整體性原理、目的性原理、開放性原理、層次性原理等;從系統(tǒng)論的基本規(guī)律來看,包含競(jìng)爭(zhēng)協(xié)同律、漲落有序律、信息反饋律、結(jié)構(gòu)功能相關(guān)律等。

3.2 基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)成之要素分析

基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系,指的就是對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等諸要素所構(gòu)成的相互聯(lián)系以及制約的整體。如果要進(jìn)一步提升對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督功能,首先要對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力體系構(gòu)成要素進(jìn)行分析。確定系統(tǒng)內(nèi)各組成要素及重要性,直接影響系統(tǒng)變化與發(fā)展。其次,應(yīng)當(dāng)確定基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系的核心內(nèi)容,也就是監(jiān)督的目的是什么、如何進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范、怎么進(jìn)行組織和采取什么樣的手段等基本要素。

3.2.1 監(jiān)督目的。根據(jù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督的目的主要就是為了實(shí)現(xiàn)基層行政合法、合理以及提升行政效率三個(gè)方面。行政合法要求公共部門能夠依法行政,行政主體對(duì)人民群眾負(fù)責(zé),權(quán)為民所用,自身沒有特權(quán),任何越權(quán)或非法行政行為都不具備法律效力;合理的行政是對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督的第二個(gè)目標(biāo),這就要求權(quán)力行使主體在行使權(quán)力時(shí)必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī),不得濫用職權(quán),以此來保證權(quán)力運(yùn)行時(shí)的公平公正;而基層領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職能時(shí)是否真正高效、切實(shí)合理、而非權(quán)利濫用、為己謀私,同時(shí)兼具行政成本的合理運(yùn)用就是行政效率。

3.2.2 監(jiān)督規(guī)范。構(gòu)建法治社會(huì)是我們的主要目標(biāo),而在法治社會(huì)中,要對(duì)監(jiān)督的主客體方面制定相應(yīng)的法律法規(guī)和準(zhǔn)則,并在制度意義上統(tǒng)一起來,形成權(quán)責(zé)明確、內(nèi)外協(xié)調(diào)、層次分明的法律法規(guī)體系,并以此來規(guī)范監(jiān)督的主客體以及監(jiān)督目的之間的關(guān)系,以法律的手段對(duì)行政權(quán)力行使監(jiān)督職責(zé)提供強(qiáng)有力的保障。

3.2.3 監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)根本而言是監(jiān)督主體的問題。國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部和外部都分別有不同的機(jī)構(gòu)來行使監(jiān)督權(quán)力。國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部,也存在國(guó)務(wù)院(此為最高行政機(jī)關(guān))、省級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及審計(jì)機(jī)關(guān)等可以進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu);在國(guó)家行政機(jī)關(guān)的外部,則設(shè)計(jì)有黨委、人大、政協(xié)等可以進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu),還有新聞媒體以及廣大的人民群眾也是進(jìn)行監(jiān)督的重要力量。依據(jù)系統(tǒng)論的相關(guān)原理,行政監(jiān)督體系是行政監(jiān)察制度的一個(gè)子系統(tǒng),建立并明確各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé),確保各監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)。合理運(yùn)用各種監(jiān)督手段,使監(jiān)督發(fā)揮出最大效用,可避免在基層的行政監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督缺位、越位,以及互相推諉等現(xiàn)象。

3.2.4 監(jiān)督手段。監(jiān)督手段是監(jiān)督體系中較重要的一個(gè)方面,包含監(jiān)督中使用的工具、技術(shù)以及方法等方面,若監(jiān)督手段運(yùn)用得當(dāng),可預(yù)防一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部瀆職和“一言堂”等的發(fā)生,可使行政權(quán)力的失衡和變異得到有效防止。同時(shí),監(jiān)督手段若能得到充分運(yùn)用,將使行政監(jiān)督目標(biāo)實(shí)現(xiàn)得更加全面。以往,忽略了行政效率而只重視權(quán)力行使的合理性和合法性,而對(duì)于監(jiān)督手段的創(chuàng)新運(yùn)用可大大提升行政效率,進(jìn)而提升政府的公信力。

4 新時(shí)代構(gòu)建基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系的路徑

新時(shí)代,對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的要求是敢于突破、善于總結(jié)、勇于實(shí)踐,改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、發(fā)揮表率作用,不斷破解發(fā)展中的難題,謀求更大發(fā)展。其次,要帶頭落實(shí)群眾路線,強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。明確群眾的重要作用,帶領(lǐng)黨員干部要經(jīng)常深入基層、深入群眾,傾聽群眾呼聲,想群眾所想、急群眾所急。同時(shí)落實(shí)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí),夯實(shí)作風(fēng)、把心思和精力用到工作上,解決群眾生產(chǎn)生活的難題,讓群眾切實(shí)感受到黨和政府的溫暖。再次,要帶頭艱苦奮斗、清正廉潔。目前,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的深水區(qū),在基層領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”,一定要樹立正確的權(quán)力觀,嚴(yán)格用紀(jì)律和規(guī)矩要求自己,始終遵從黨章,樹立紅線和紀(jì)律意識(shí),主動(dòng)接受各方面的監(jiān)督,經(jīng)受住各方面的嚴(yán)格考驗(yàn),始終保持清正廉潔的形象。

4.1 完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督考評(píng)體系

其身正,不令而行;其身不正,雖令不從。對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是為了讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部在做到合法、合理行政的同時(shí)做到高效行政,而對(duì)權(quán)力監(jiān)督體系的進(jìn)一步完善既要在制度安排、執(zhí)行機(jī)制以及組織結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行進(jìn)一步的探索,又要制定出一個(gè)合理而有效的評(píng)判和衡量的標(biāo)準(zhǔn),這樣才能使監(jiān)督正常運(yùn)行。

4.1.1 積極構(gòu)建監(jiān)督實(shí)效的評(píng)估制度。什么是行政監(jiān)督實(shí)效?行政監(jiān)督實(shí)效就是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的效益、效度、效率以及效力的統(tǒng)稱。在新時(shí)代,內(nèi)外協(xié)調(diào)的基層行政監(jiān)督體系已經(jīng)基本建立起來,但“漏”“難”“虛”等方面的問題依舊存在。這就需要對(duì)基層權(quán)力的運(yùn)行實(shí)效進(jìn)行相應(yīng)的考評(píng)和監(jiān)督。當(dāng)前我國(guó)還沒有建立起一套科學(xué)高效的權(quán)力監(jiān)督評(píng)估指標(biāo)體系,而是僅在個(gè)別方面形成了監(jiān)督指標(biāo)體系。因此,可以借鑒一些國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn),大力建立和完善監(jiān)督法律法規(guī),嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)督行為;建立具體的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和體系,制定具體的細(xì)則。

4.1.2 明確法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)導(dǎo)向。習(xí)近平同志指出：“依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略,而能不能做到依法治國(guó),關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級(jí)政府能不能依法行政?！盵7]723依法行政是法治政府的核心,而合法行政是依法行政的基本要求,而這一要求與系統(tǒng)論下的基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督的最終目的具有一致性。所以,建設(shè)法治政府離不開構(gòu)建以法治政府為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系,而這一評(píng)價(jià)體系亦是提升基層行政權(quán)力監(jiān)督實(shí)效方面的有力保障。

4.1.3 構(gòu)建黨風(fēng)廉政建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系。要保證權(quán)力為人民大眾所用,就必須構(gòu)建一套嚴(yán)密、客觀、合理的指標(biāo)體系以及科學(xué)有效的評(píng)價(jià)機(jī)制。目前看來,評(píng)價(jià)主體單一以及程序不規(guī)范等問題是我黨在黨風(fēng)廉政建設(shè)的評(píng)價(jià)過程中存在的主要問題。對(duì)此,可以從如下幾方面來完善：一是健全廉政建設(shè)的評(píng)價(jià)制度。制定廉政建設(shè)評(píng)價(jià)的法規(guī)制度時(shí),要做到既有頂層設(shè)計(jì)又要有詳細(xì)的策略安排。二是促使評(píng)價(jià)主體的約束機(jī)制以及第三方評(píng)價(jià)監(jiān)督方面的機(jī)制更趨完善,使監(jiān)督主體的范圍得到擴(kuò)大,保障監(jiān)督的科學(xué)性和可行性,確保監(jiān)督約束的切實(shí)可行。三是使政府工作更加趨于透明化。要建立透明政府,也就意味著一方面政府的決策、執(zhí)行以及監(jiān)督方面要公開,另一方面政府廉政建設(shè)評(píng)價(jià)的相關(guān)指標(biāo)也要全部進(jìn)行公開。對(duì)于焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和關(guān)乎人民群眾切身利益的內(nèi)容,進(jìn)行公開,保障權(quán)力不被濫用,促進(jìn)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

4.2 完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督規(guī)范體系

目前我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系中所暴露出來的問題還很多,例如監(jiān)督方法不明確、監(jiān)督主體職責(zé)不明晰以及監(jiān)督體系不協(xié)調(diào)等。只有不斷完善,形成一套科學(xué)有效的監(jiān)督體系,才能在很大程度上提高對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督的實(shí)效。

4.2.1 建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。建立內(nèi)部協(xié)調(diào)、方法明確、職責(zé)明晰的法律規(guī)范體系,是進(jìn)行系統(tǒng)化監(jiān)督的有效保證。我國(guó)監(jiān)督部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間關(guān)系復(fù)雜,需要有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來有效統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,以此來強(qiáng)化各監(jiān)督部門的監(jiān)督力度,并有效避免監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督重合或者疏漏。因此,建立一個(gè)由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行監(jiān)督的協(xié)調(diào)委員會(huì),能有效協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)督主體之間的監(jiān)督行為,最大限度地整合各執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的信息、人力、職能等資源,形成一個(gè)強(qiáng)有力的反腐敗網(wǎng)絡(luò)。

4.2.2 構(gòu)建權(quán)力問責(zé)清單體系。用建立責(zé)任清單的方式來對(duì)權(quán)力問題方面進(jìn)行明確,如規(guī)范程序、適用范圍等列出清單,并作為追責(zé)的依據(jù)。只要發(fā)現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力行使方面出現(xiàn)越位、責(zé)任缺位等,就通過權(quán)責(zé)明晰的權(quán)力清單、責(zé)任清單和廉政清單等進(jìn)行細(xì)化責(zé)任,進(jìn)行追責(zé)明確到個(gè)人。當(dāng)然,責(zé)任的追究既要明確具體對(duì)象也弄清楚責(zé)任人如何被追究。應(yīng)當(dāng)將責(zé)任量化,對(duì)于官員的失職、工作上的失誤等帶來的損失應(yīng)當(dāng)如何度量,如何處置、如何懲罰,都應(yīng)當(dāng)有具體的安排。還要做好基層領(lǐng)導(dǎo)干部的容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)制度,避免一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性受到打擊并產(chǎn)生不良影響。以公開廉政清單的方法來確保權(quán)力運(yùn)行方面的可監(jiān)督性。權(quán)力清單、運(yùn)行規(guī)則以及運(yùn)行程序在形成之后均要公開和透明,以防止暗箱操作的可能性存在。與此同時(shí),提供多渠道來公示,并且公布有效的舉報(bào)方式以及程序,自覺接受廣大群眾的監(jiān)督,更要有效地把社會(huì)方面監(jiān)督力量聚集起來,形成一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

4.2.3 構(gòu)建信息共享的平臺(tái)。要對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行形成規(guī)范合理而有效的監(jiān)督,就必須強(qiáng)化各監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào),使其成為一個(gè)有機(jī)的整體,只有這樣才能不斷提高行政效率和遏制腐敗的發(fā)生。所以,構(gòu)建共享的信息平臺(tái),建立監(jiān)督信息共享的資源網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),就成為必不可少的工作。加強(qiáng)各監(jiān)督部門之間的信息交流,能增強(qiáng)基層政府權(quán)力運(yùn)行的透明度,監(jiān)管主體能更加全面準(zhǔn)確地了解監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力運(yùn)行狀況,從而形成一個(gè)高密度的信息網(wǎng)絡(luò)來促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督的運(yùn)行。除此之外,還要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重大事件的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。

4.3 著力提升監(jiān)督基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使的功能體系

系統(tǒng)理論提出,組成系統(tǒng)的各個(gè)方面的子系統(tǒng)和各個(gè)要素,可以在一定的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮它們單獨(dú)不能發(fā)揮的功能和作用[8]202,并以此來構(gòu)成基層領(lǐng)導(dǎo)干部在監(jiān)督權(quán)力行使方面的主體制度。要加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督和管理,最終達(dá)到1+1＞2的效果。唯此才能夠促進(jìn)各監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠在監(jiān)督系統(tǒng)中積極發(fā)揮出其應(yīng)有的作用,隨時(shí)待命達(dá)到事半功倍的效果。

4.3.1 增強(qiáng)監(jiān)督主體的獨(dú)立性。監(jiān)督主體的獨(dú)立性是進(jìn)行獨(dú)立有效監(jiān)督的重要方面,鄧小平曾說過,對(duì)權(quán)力的監(jiān)督最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。在新時(shí)代,承擔(dān)反腐敗任務(wù)的機(jī)構(gòu)一般有以下幾個(gè)：其一是各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì),其二是地方省市縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì),其三是各級(jí)檢察部門。從歷史和實(shí)踐的角度來看,必須要保障監(jiān)督客體處于監(jiān)督主體之下和監(jiān)督主體必須具有權(quán)威性和獨(dú)立性這兩個(gè)條件,才能切實(shí)保障監(jiān)督實(shí)效的發(fā)揮。對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督主體的權(quán)力至少要跟客體平等,或者大于客體,才能保障監(jiān)督實(shí)效不會(huì)被監(jiān)督客體影響,只有這樣才能有效對(duì)客體的權(quán)力行使進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范。因此,監(jiān)督的獨(dú)立性是新時(shí)代改進(jìn)我國(guó)監(jiān)督機(jī)制完善的前提和基礎(chǔ)。新時(shí)代完善我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制度,重點(diǎn)在于加強(qiáng)和完善黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的制度建設(shè)與運(yùn)行。

4.3.2 加強(qiáng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督。我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì),憲法規(guī)定民眾有權(quán)利監(jiān)督,但這種監(jiān)督不是去干涉權(quán)力的正常行使。也就是說,人們可以向相關(guān)單位反映情況,以維護(hù)好自身的權(quán)益,但是對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力在決策、運(yùn)行的過程中,人民群眾缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督意識(shí),或者有監(jiān)督意識(shí)但是不了解如何行使自己的監(jiān)督權(quán)利,這樣真正的監(jiān)督是不可能實(shí)現(xiàn)的。人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù),基層政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,接受人民的監(jiān)督。

4.3.3 調(diào)動(dòng)民主監(jiān)督的積極性。民主與監(jiān)督是相互的,其中監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)過程要靠民主,而民主的過程亦靠監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)。要切實(shí)強(qiáng)化權(quán)力的制約,使基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力在監(jiān)督主體方面的價(jià)值得到充分的發(fā)揮,就必須進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。首先,要加強(qiáng)關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的制度保障。其次,要對(duì)信訪舉報(bào)工作進(jìn)行強(qiáng)化。作為民眾監(jiān)督的重要渠道之一的信訪舉報(bào),通過設(shè)立專門的信訪舉報(bào)窗口接待來訪民眾,處理人民群眾的舉報(bào)、控告和申訴等訴求,信訪工作人員不能因?yàn)榕率露鲆暼罕姺从车膯栴},而是要做到“及時(shí)對(duì)來信來訪中的重要問題進(jìn)行研究并督促辦理,予以妥善處理”[9]。要進(jìn)一步完善在信訪制度方面的一些民意收集不暢通的狀況,進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)監(jiān)督的渠道,切實(shí)盡快解決民眾的疑惑,對(duì)人民群眾關(guān)心的事情以及關(guān)系到群眾的切身利益的事要及時(shí)有效的解決,這就能充分調(diào)動(dòng)群眾對(duì)監(jiān)督的積極性。

4.3.4 加強(qiáng)新聞媒體輿論監(jiān)督的力度。在基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系中,新聞媒體的輿論監(jiān)督發(fā)揮了重要的作用,其實(shí)質(zhì)上也是人民監(jiān)督的一種形式。輿論監(jiān)督不僅對(duì)是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督主體,同時(shí)也對(duì)其他監(jiān)督主體的監(jiān)督實(shí)效進(jìn)行監(jiān)督,在一定程度上極大地促進(jìn)了各種監(jiān)督效用的發(fā)揮。近年來,由于科技的發(fā)達(dá)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展,使得輿論監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)也得到了較大的推動(dòng),要利用好網(wǎng)絡(luò)這一重要平臺(tái),強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)信息的收集,不斷更新輿論監(jiān)督的工具和途徑,為基層權(quán)力制約提供多種方式和可能。同時(shí)加強(qiáng)各高校對(duì)網(wǎng)絡(luò)等新興科技人才的培養(yǎng),為國(guó)家提供一批具有專業(yè)技能、具有職業(yè)道德及公共精神的新聞媒體人,大力推動(dòng)輿論監(jiān)督,使其能夠更加科學(xué)化、更加具有前瞻性。

4.4 拓展監(jiān)督基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使的渠道體系

4.4.1 權(quán)力行使的制衡監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力是黨和人民賦予的,要體現(xiàn)出為人民服好務(wù),這就需要對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督和制約,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督是黨中央在十八屆三是全會(huì)上的重要部署。針對(duì)“一把手”權(quán)力集中的情況,著力加強(qiáng)對(duì)決策、執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)力的配置,防止產(chǎn)生“一言堂”的現(xiàn)象。權(quán)力的高度集中雖然可以促使行政效率進(jìn)一步得到提高,但是也容易出現(xiàn)權(quán)力尋租等方面的情況,滋生權(quán)錢、權(quán)權(quán)、權(quán)色交易。因此,強(qiáng)化對(duì)權(quán)力本身的制約,健全好制度的籠子,以權(quán)制權(quán)必不可少。從權(quán)力的分配來看,將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三要素分離,使三者能夠互相制衡,這是非常重要的。例如,一項(xiàng)政策在實(shí)施中出現(xiàn)了一些問題,基層領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)落實(shí)責(zé)任,使行政問責(zé)形成制度化這樣就可以形成良好的權(quán)力制衡監(jiān)督體系,保障權(quán)力不會(huì)被個(gè)人所利用,成為以權(quán)謀私的工具。

4.4.2 權(quán)力的分類監(jiān)督。一是要加強(qiáng)對(duì)決策權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。決策是行政部門行使權(quán)力的首要方式,即是說對(duì)決策權(quán)進(jìn)行監(jiān)督就是事前的監(jiān)督。而要對(duì)決策權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督即要定期召開聽證會(huì),規(guī)定參會(huì)的人數(shù)、職業(yè)、性別、年齡和民族構(gòu)成比例,力圖做到科學(xué)合理可行。決策前一是要對(duì)決策的內(nèi)容進(jìn)行公開,要保證決策的透明和民主,讓人民群眾的監(jiān)督作用充分得到發(fā)揮。二是權(quán)力的執(zhí)行監(jiān)督,就是各個(gè)監(jiān)督主體對(duì)權(quán)力行使的過程實(shí)行監(jiān)督,了解跟進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的全程。在這過程中的監(jiān)督主體,特別是新聞媒體等輿論監(jiān)督,要大力發(fā)揮自身的作用,持續(xù)報(bào)道,使民眾了解執(zhí)行的進(jìn)展,同時(shí)暢通人民群眾信息反饋平臺(tái)、渠道,以便政府能夠了解民意,以便在執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)能夠及時(shí)糾正。三是要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督權(quán)方面的監(jiān)督,防止燈下黑。要對(duì)各監(jiān)督主體進(jìn)行監(jiān)督,確保監(jiān)督的科學(xué)合理。這也是保證合法監(jiān)督的渠道通暢,保障其合法合規(guī)進(jìn)行,防止出現(xiàn)一些在監(jiān)督方面的過激行為,導(dǎo)致監(jiān)督達(dá)不到預(yù)期設(shè)置的效果。

4.4.3 對(duì)權(quán)力監(jiān)督技術(shù)進(jìn)行監(jiān)督。新時(shí)代,由于大量引進(jìn)和利用科學(xué)技術(shù)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,并積極進(jìn)行相應(yīng)的實(shí)踐,如用電子監(jiān)督平臺(tái)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督,建立廉政電子信息公開平臺(tái)等。在不涉及黨和國(guó)家機(jī)密的基礎(chǔ)上,可將政府日常工作、一些會(huì)議內(nèi)容放到相應(yīng)的網(wǎng)頁上供人民群眾了解,幫助人民群眾了解、落實(shí)政府的決策,促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。同時(shí),對(duì)政府公共資源市場(chǎng)化配置進(jìn)行全程監(jiān)控,與公眾利益相關(guān)的重大決策視頻及時(shí)放到政務(wù)公開欄目中進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)同步,多種形式做到加強(qiáng)預(yù)防,著力改變以往重懲處、輕預(yù)防的格局,以此來從源頭上治理腐敗問題,提升政府的行政效率和行政透明度。