從區(qū)域競爭邁向高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域合作

韋偉

具有劃時代意義的黨的十九大報告指出，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新時代，基本特征就是中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步指出，推動高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求。中國是一個人口多、地域廣、生產(chǎn)力發(fā)展極不平衡的社會主義發(fā)展中大國，現(xiàn)在并將在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍處于社會主義初級階段，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)存在著經(jīng)濟(jì)差異，就好比在一個國家內(nèi)同時并存著發(fā)達(dá)、發(fā)展中、欠發(fā)達(dá)三種狀態(tài)，區(qū)域情況之復(fù)雜、地區(qū)自然稟賦差別之明顯，是世界上其他國家少有的，這就決定了中國區(qū)域的問題比世界上任何一個國家都更加復(fù)雜和重要。

一、區(qū)域競爭在推動中國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時也暴露出弊端

改革開放40年來，中國經(jīng)濟(jì)保持著9.5%左右的增速，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。在這個過程中區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展功不可沒，沒有中央和地方兩個積極性，中國經(jīng)濟(jì)不可能取得如此輝煌的成就。充分調(diào)動和發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，是改革開放一條重要的成功經(jīng)驗。

放權(quán)讓利、財政包干、公共服務(wù)、晉升考核等以“地方分權(quán)”為特征的制度安排和具體措施，使得地方相對獨(dú)立的利益與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展捆綁在一起，眾多學(xué)者的研究論證了財政分權(quán)是激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要動力，激勵官員的考核體系也發(fā)揮著重要作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方官員更容易得到晉升。這兩項關(guān)鍵的制度安排是構(gòu)成中國經(jīng)濟(jì)高速增長的地方因素。

“區(qū)域競爭”可以簡單準(zhǔn)確地概括高速增長階段的地方政府行為。改革開放前30年實(shí)行的是中央集權(quán)下的計劃經(jīng)濟(jì)體制，統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)分統(tǒng)配，地方政府不是相對獨(dú)立的利益主體，也不存在真正意義上的市場，因而不可能產(chǎn)生區(qū)域競爭。黨的十一屆三中全會拉開了中國改革開放的大幕，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心黨的基本路線，伴隨著放權(quán)讓利、財政包干、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立等，地方政府的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)和利益支配權(quán)開始建立和完善，地方政府在中國經(jīng)濟(jì)生活中的主體地位逐漸形成，這個過程后來我們稱之為“地方分權(quán)”改革。

第一，區(qū)域競爭極大地釋放了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能量，推動了中國經(jīng)濟(jì)高速增長。利益相對獨(dú)立，并享有很大程度的自主權(quán)，調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。蛋糕做大既能解決長期困擾地方政府的財政捉襟見肘、基礎(chǔ)設(shè)施長期欠賬、公共服務(wù)嚴(yán)重短缺等問題，還可向上一級黨委政府證明工作能力，有利于政治地位攀升。于是地方政府你追我趕，爭取資源，爭搶項目，追求速度和總量排名，爭當(dāng)中心城市，在有效改善本地發(fā)展的軟硬環(huán)境、加快自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，推動了中國經(jīng)濟(jì)高速增長。第二，區(qū)域競爭極大地調(diào)動了地方政府體制機(jī)制創(chuàng)新的積極性。各地大膽探索，勇于實(shí)踐，創(chuàng)造出很多來自于地方的新鮮經(jīng)驗，其中一部分經(jīng)過改造加工提升為國家指導(dǎo)全局的政策措施?！跋染植吭圏c(diǎn)，再全面推開”，后來我們把它形象地稱之為“摸著石頭過河”。第三，區(qū)域競爭極大地推動了中國經(jīng)濟(jì)高速增長。但它脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)、植根于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的固有缺陷，隨著市場經(jīng)濟(jì)向縱深推進(jìn)，區(qū)域競爭日益顯示出不足并暴露其弊端。最突出的就是進(jìn)一步固化了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，在高速增長階段，區(qū)域內(nèi)各政府主體為增長而競爭，有的甚至劍走偏鋒，竭澤而漁，一定程度上助長了地方“畫地為牢”“盲目攀比”“以鄰為壑”的發(fā)展思路，由此形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義、GDP唯上、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、掠奪性開發(fā)等，違背經(jīng)濟(jì)社會自然發(fā)展規(guī)律，這種增長注定是不可持續(xù)的，長期下去是十分危險的。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分

從高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，是保持中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。2017年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署的八項重點(diǎn)工作，都是圍繞著推動高質(zhì)量發(fā)展，其中包括實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本含義，就是基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵進(jìn)一步豐富，不再僅僅是地區(qū)發(fā)展差距縮小，還體現(xiàn)在區(qū)際關(guān)系改善、區(qū)域合作加強(qiáng)等方面，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)思想的重大創(chuàng)新，對于指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有廣泛而深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。高質(zhì)量發(fā)展必然是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在不同層面對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和要求不盡一致，側(cè)重點(diǎn)和理解也不盡相同。

從中央政府層面來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是立足于解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，著力提升各層面區(qū)域戰(zhàn)略的聯(lián)動性和全局性，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性和整體性，具體來說就是以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“三大戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先四大板塊發(fā)展，不斷創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，深化各類型區(qū)域合作，完善區(qū)域合作體制機(jī)制。

從地方政府層面來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是在所管轄的行政區(qū)域內(nèi)，更加注重發(fā)揮市場活力形成創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展方式，更加注重地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)之間的協(xié)調(diào)，更加注重生態(tài)保護(hù)，資源節(jié)約，人與自然的和諧，更加注重開放統(tǒng)一公平的政策環(huán)境，更加注重群眾的利益和意愿，發(fā)展的成果將更多更快更好地由全體人民共享。

從省際的層面看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是要按照優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的原則，深化區(qū)際分工，促進(jìn)要素有序自由流動，提高資源空間配置效率。依據(jù)主體功能定位發(fā)展，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)和資源、環(huán)境的空間均衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，走出一條科學(xué)持續(xù)、協(xié)同發(fā)展的新路。

目標(biāo)是一致的，由于處于不同層面，協(xié)調(diào)的對象是有差別的，因而工作的著力點(diǎn)也是有差別的。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要處理好公平與效率、合作與競爭、開放與保護(hù)、政府與市場等方面的關(guān)系。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，目的是發(fā)展，核心是協(xié)調(diào)，難點(diǎn)和重點(diǎn)都在區(qū)際關(guān)系的處理。

三、區(qū)域合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路

從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論研究和實(shí)際工作都是一個全新的課題。在高速增長階段我們只要把GDP這塊蛋糕做大做快就行，與其對應(yīng)的是“區(qū)域競爭”。而在高質(zhì)量發(fā)展階段最能反映其發(fā)展特征的是“區(qū)域合作”，或者說是“區(qū)域一體化”“區(qū)域協(xié)同發(fā)展”“區(qū)域聯(lián)動發(fā)展”“區(qū)域競合發(fā)展”等。

區(qū)域合作是指不同區(qū)域間形成的相互依存、相互促進(jìn)、取長補(bǔ)短、優(yōu)勢互補(bǔ)的合作關(guān)系，旨在通過各種形式的合作，合理利用與優(yōu)化配置要素資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合理分工，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以合理調(diào)整，最大程度地發(fā)揮各區(qū)域特色與比較優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同繁榮和協(xié)調(diào)發(fā)展。國內(nèi)外的實(shí)踐證明，加強(qiáng)區(qū)域合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一。首先，可以使各區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體之間優(yōu)勢互補(bǔ)、合作發(fā)展，使各區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢能夠得到充分發(fā)揮；其次，區(qū)域合作有利于形成統(tǒng)一的大市場，實(shí)現(xiàn)資源配置效率的提升；再次，有利于形成市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作機(jī)制；最后，還有利于促進(jìn)跨區(qū)域的國土資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)等。

總的來說，區(qū)域合作是一種發(fā)展方式。區(qū)域合作是一種能夠拓展自身發(fā)展空間、推動經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)、縮小區(qū)域差距、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系、優(yōu)化區(qū)域布局，乃至重新定位區(qū)域功能的發(fā)展方式，這一發(fā)展方式突破了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的桎梏，形成區(qū)域整體績效的系統(tǒng)合力。這些特點(diǎn)與高質(zhì)量發(fā)展的要求是一致的，區(qū)域合作是高質(zhì)量發(fā)展題中應(yīng)有之意。

黨的十八大之后，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)思想指導(dǎo)下，以“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略為標(biāo)志的區(qū)域合作不斷升級深化，地區(qū)之間相互依存、相互融合、相互影響和相互制約開啟了新的局面，區(qū)域合作已成為提升區(qū)域綜合競爭力的主流趨勢，加強(qiáng)區(qū)域合作成為高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

而在區(qū)域合作過程中，有幾個問題需要特別注意。一是區(qū)域合作是非零和博弈。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域合作并不是有你沒我或你多一塊我少一塊。相反，通過合作消除體制障礙和地區(qū)壁壘，促進(jìn)充分競爭，促進(jìn)資源和要素的合理流動和最優(yōu)配置，減少企業(yè)在市場運(yùn)作過程中不必要的交易成本。二是區(qū)域合作非單兵獨(dú)斗。區(qū)域合作的目標(biāo)是提升區(qū)域綜合競爭力，如何協(xié)同聯(lián)動地參與競爭，如何保護(hù)區(qū)域內(nèi)企業(yè)利益，如何加強(qiáng)合作達(dá)到共贏，如何增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)綜合競爭力，而不是單兵獨(dú)斗、兄弟競爭，顯得越來越重要。三是區(qū)域合作非否定競爭。區(qū)域合作可以有效地提升企業(yè)、區(qū)域的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。生產(chǎn)經(jīng)營相同或相關(guān)產(chǎn)品的企業(yè)聚集在相鄰區(qū)域，根據(jù)集群理論，聚集必然帶來信息的聚集、市場的聚集、交易成本的降低，聚集引起的競爭對企業(yè)、區(qū)域提升競爭力是強(qiáng)有力的推動，使區(qū)域整體效益達(dá)到最佳，達(dá)到“1+1＞2”“1+2＞3”的效果。需要指出的是，這里說的區(qū)域合作不是區(qū)域合并，一體化不是一樣化，協(xié)同發(fā)展也不是相同發(fā)展。

在現(xiàn)有體制、現(xiàn)實(shí)情況下競（爭）易合（作）難。過去幾十年來所形成的區(qū)域發(fā)展思路已經(jīng)根深蒂固，形成的思維慣性面臨重大調(diào)整，由這種思維慣性決定的工作方式方法面臨重大調(diào)整，對這種方式方法進(jìn)行的評價考核體系面臨重大調(diào)整，中央政府的財稅政策和用人導(dǎo)向也面臨重大調(diào)整。那么，在弱化GDP考核、個人晉升沖動的條件下，區(qū)域合作的動力在哪里，區(qū)域合作的紅利有哪些，這些紅利將如何分配，區(qū)域合作是否都能達(dá)到雙贏結(jié)果，從短期看未能達(dá)到雙贏一方如何對待合作，另一方如何補(bǔ)償，新時代區(qū)域合作的組織形式是什么，怎樣構(gòu)建區(qū)域合作的體制機(jī)制，怎樣評價區(qū)域合作的績效，對區(qū)域不合作行為如何判定，如何依據(jù)法律法規(guī)對不合作方進(jìn)行責(zé)任追究等，這些將是高質(zhì)量“區(qū)域合作”中急需解決的重要問題。

四、加強(qiáng)區(qū)域合作的體制機(jī)制改革和政策思考

在高質(zhì)量發(fā)展階段，區(qū)域合作將日益走向舞臺中央，成為未來一個時期區(qū)域關(guān)系的主流，區(qū)域合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作，需要從中央和地方兩個層面分別思考。

1.中央政府層面

一體制國家地方政府的行為是由中央政府塑造的，從行政管理學(xué)的角度說，兩個或多個低層級的區(qū)域之間的合作存在外部性問題，而在對其有管轄權(quán)的上級政府看來則是內(nèi)部化的發(fā)展問題。這需要上一級政府將兩個低層級政府間的外部性合作變成上級層級的內(nèi)部化合作。從高速增長的“區(qū)域競爭”向高質(zhì)量發(fā)展的“區(qū)域合作”邁進(jìn)，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志，是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個重要組成部分。這里需要解決的問題很多，有兩個方面尤其重要。

一是財稅體制。財稅體制直接關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)利益，直接影響地方政府行為?，F(xiàn)行財稅體制是在20世紀(jì)80年代初的財政包干、90年代中期的分稅制基礎(chǔ)上發(fā)展過來的。黨的十八屆三中全會明確提出要深化以建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性為主要特征的財稅體制改革。加強(qiáng)區(qū)域合作，首先要健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，按照稅種屬性和經(jīng)濟(jì)效率等原則，進(jìn)一步理順政府間收入劃分。加快稅制改革的步伐，除增加直接稅，減少間接稅、減少企業(yè)稅之外，可否考慮將屬地原則的財政稅收制改為更靈活的屬地和異地并存的稅制。這樣就會鼓勵經(jīng)濟(jì)主體跨區(qū)域合作與合資，鼓勵區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)向區(qū)域外發(fā)展，進(jìn)而推動要素資源按市場需求而不是按行政需求實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域整合。

二是考評體制。各個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)體量、發(fā)展階段、發(fā)展模式、區(qū)域定位和職能各不相同，賦予地方政府的發(fā)展任務(wù)自然也不同，因此必須有科學(xué)分類的具體考核辦法?？荚u體制最集中的表現(xiàn)是用人導(dǎo)向，這是最權(quán)威最有效最直接的中央對地方的指揮棒。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視考評體制改革，明確指出“要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了”。黨的十八大以來，考評體制機(jī)制發(fā)生了顯著變化，弱化了經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，加大了資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，這對于促進(jìn)區(qū)域合作是十分重要的。方向已經(jīng)明確，路徑十分清楚，但在現(xiàn)實(shí)生活中如何落地、落實(shí)，形成各級政府的自覺行動，還有很多后續(xù)文章要做。

2.地方政府層面

就地方政府而言，要自覺摒棄一畝三分地的思維定式，打破傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為界線的分割式治理體系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌雠渲觅Y源、發(fā)揮政府作用的協(xié)同式治理體系。這既是高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求，也是新常態(tài)下公共問題增多的需要。地方政府處理公共問題的政策行動必將會溢出擴(kuò)散至相鄰地區(qū)，任何一個地方政府都不可能單個解決環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、交通路網(wǎng)等涉及多個區(qū)域的問題，必須通過區(qū)域合作開展整體治理。

一要進(jìn)一步重視發(fā)展規(guī)劃的編制?？茖W(xué)的跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃可以有效地弱化行政區(qū)概念，加強(qiáng)區(qū)域資源整合力度和協(xié)調(diào)發(fā)展能力，解決各自為政、低層次重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等問題。區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃應(yīng)主要聚焦于：區(qū)域大交通。做好區(qū)域內(nèi)外公路、鐵路、航道、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)劃、建設(shè)的協(xié)調(diào)與銜接；區(qū)域信息資源共享。做好區(qū)域電子政務(wù)信息資源和信息體系資源規(guī)劃，建立區(qū)域公共信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息資源共享；區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。做好區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，共同實(shí)施區(qū)域環(huán)境治理工程建設(shè)，建立區(qū)域環(huán)境違法行為的聯(lián)防機(jī)制等。要進(jìn)一步明確本地的戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排、市場環(huán)境等方面形成具體支撐。

二要進(jìn)一步重視法律法規(guī)的建立和完善。地方政府在加強(qiáng)區(qū)域合作中的主要作用是建立公正、公平的市場環(huán)境和條件，通過制度法規(guī)保證市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，減少交易成本，使區(qū)域整體效益達(dá)到最佳。具體來說，加強(qiáng)區(qū)域合作，努力營造一個少有政府干預(yù)的區(qū)域統(tǒng)一市場；努力創(chuàng)造資源和信息充分、合理、順暢流動的技術(shù)物質(zhì)基礎(chǔ)和平臺；努力培育區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，提高區(qū)域綜合競爭力；努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域城市、環(huán)境和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)。

三要進(jìn)一步重視企業(yè)作為合作主體的作用。企業(yè)是區(qū)域合作的主體，要以市場為主導(dǎo)，大力開拓市場，推動企業(yè)間的戰(zhàn)略合作。政府要為企業(yè)的合作發(fā)展創(chuàng)造更多更好的政策條件，進(jìn)一步營造開放、公平、競爭、有序的市場環(huán)境，充分調(diào)動企業(yè)參與區(qū)域合作的積極性。只有企業(yè)真正成為區(qū)域合作的主體，更廣泛更緊密更持久的區(qū)域合作才有堅實(shí)的基礎(chǔ)和持久的生命力。

四要進(jìn)一步重視合作機(jī)制的建立。努力探索和制定政府間合作的新機(jī)制和新模式，目前圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港大灣區(qū)發(fā)展等探索了一系列區(qū)域合作的新機(jī)制和新模式，向更具有實(shí)質(zhì)性的合作方向邁進(jìn)。長三角三省一市近期專門抽調(diào)人員組建長三角區(qū)域合作辦公室，圍繞能干什么、要干什么、怎么干來制定長三角一體化發(fā)展的三年行動計劃，同時還成立了長三角一體化區(qū)域?qū)＜易稍兾瘑T會，這些有益的探索必將為區(qū)域合作提供更加多樣化的路徑。