國(guó)家空間規(guī)劃體系的構(gòu)建與優(yōu)化

實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略 建立空間規(guī)劃體系

肖金成

推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署。充分發(fā)揮主體功能區(qū)在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用和構(gòu)建國(guó)家空間治理體系中的關(guān)鍵性作用，必須建立空間規(guī)劃體系，尤其是在市縣層面編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準(zhǔn)落地，為優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、創(chuàng)新國(guó)家空間治理模式、實(shí)現(xiàn)國(guó)家空間治理現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、充分發(fā)揮主體功能區(qū)在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用

中國(guó)國(guó)土面積很大，但適宜人類生存和發(fā)展的空間不到20%，且各區(qū)域的自然條件差異巨大。西部地區(qū)雖有成渝、關(guān)中等土地肥沃、人口密集、生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)，但其他大多數(shù)地區(qū)土地貧瘠、干旱少雨、人口稀少。因此，國(guó)家應(yīng)堅(jiān)持因地制宜的原則，針對(duì)不同地區(qū)的自身?xiàng)l件采取不同的開發(fā)模式，即適宜人類發(fā)展的地區(qū)應(yīng)加快發(fā)展，集聚更多的產(chǎn)業(yè)和人口；不適宜人類發(fā)展的地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)保護(hù)，逐步減少產(chǎn)業(yè)和人口，維護(hù)生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)功能。

2005年，國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要提出了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的思路與設(shè)想，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來(lái)中國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整和完善區(qū)域政策與績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，明確了科學(xué)開發(fā)國(guó)土空間的行動(dòng)綱領(lǐng)和遠(yuǎn)景藍(lán)圖，并明確該規(guī)劃是中國(guó)國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。2016年，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出強(qiáng)化主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，加快完善主體功能區(qū)政策體系，推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對(duì)于推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。主體功能區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)突出其引領(lǐng)性。通過功能區(qū)劃分，有度、有序地利用自然資源，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，合理控制國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度，增加生態(tài)空間。推動(dòng)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端發(fā)展，逐年減少建設(shè)用地增量，提高土地利用效率。推動(dòng)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集聚產(chǎn)業(yè)和人口，培育若干帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的增長(zhǎng)極。劃定農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間保護(hù)紅線，拓展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)覆蓋范圍，加大禁止開發(fā)區(qū)域保護(hù)力度。

二、推進(jìn)市縣層面編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃

中國(guó)的市級(jí)行政區(qū)空間范圍一般為一萬(wàn)平方公里左右，縣級(jí)行政區(qū)空間范圍一般為一千平方公里左右，在市縣層面編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，有利于建立由空間規(guī)劃、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系，推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準(zhǔn)落地。“多規(guī)合一”就是將不同部門編制的土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、交通體系規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃合并編制成空間規(guī)劃，避免相互脫節(jié)和沖突，確保一張藍(lán)圖繪到底。

空間規(guī)劃是長(zhǎng)期性規(guī)劃，規(guī)劃期限一般為10年，展望20—30年?？臻g規(guī)劃是基礎(chǔ)性規(guī)劃，是編制其他規(guī)劃的依據(jù)，凡是與空間規(guī)劃不一致的規(guī)劃，均應(yīng)根據(jù)空間規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。編制空間規(guī)劃的工作量很大，但并不復(fù)雜，主要內(nèi)容是“三區(qū)三線”，三區(qū)即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，三線即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。不能把什么東西都裝進(jìn)去，或者搞得很抽象，既無(wú)面積指標(biāo)，也無(wú)紅線邊界。

城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)包括城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施用地等；農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)包括一般農(nóng)田在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)；生態(tài)功能區(qū)是除城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)以外的地區(qū)，包括林地、濕地、草原、各類生態(tài)保護(hù)區(qū)及廢棄地。首先，城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，堅(jiān)持節(jié)約、集約和高效的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地，整合各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。同時(shí)，支持農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，全面提升城鄉(xiāng)發(fā)展水平。其次，要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)的耕地保護(hù)。嚴(yán)格基本農(nóng)田的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)力度，原則上城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)以外的所有農(nóng)田和耕地都應(yīng)最大限度的保護(hù)。再次，提高生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)功能。生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)劃定邊界，保護(hù)林草資源，實(shí)施水土保持生態(tài)修復(fù)，綜合治理荒山、荒丘、荒灘和裸地，限制并規(guī)范開山、采石等各類活動(dòng)，控制水土流失，提高水源涵養(yǎng)能力，全面提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在不影響生態(tài)環(huán)境的條件下，發(fā)展生態(tài)休閑旅游業(yè)和山區(qū)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)。

各市縣在編制空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)根據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求，科學(xué)劃分三區(qū)，合理劃定三線。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)面積增減掛鉤的原則，確保生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)面積不減少、城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)面積不增加。市級(jí)空間規(guī)劃應(yīng)確定城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的面積及范圍，劃定城市的邊界?？h級(jí)空間規(guī)劃應(yīng)劃定縣城、城鎮(zhèn)及村莊的邊界，劃定農(nóng)田的四至范圍及生態(tài)區(qū)的四至范圍。空間規(guī)劃發(fā)布后不得隨意調(diào)整；如確需調(diào)整，必須履行規(guī)定的程序。禁止在農(nóng)業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)住房和其他非農(nóng)業(yè)設(shè)施，嚴(yán)格限制在生態(tài)功能區(qū)墾荒種地或開發(fā)建設(shè)。

三、以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃

空間性規(guī)劃包括主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、市縣空間規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》以及一系列區(qū)域規(guī)劃，對(duì)國(guó)土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)等做出了具體部署與統(tǒng)籌安排。這些空間性規(guī)劃之間是什么關(guān)系，哪一個(gè)規(guī)劃是上位規(guī)劃，哪一個(gè)規(guī)劃是編制其他規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，一直未予以明確。將主體功能區(qū)規(guī)劃明確為其他空間性規(guī)劃的引領(lǐng)性規(guī)劃標(biāo)志著空間規(guī)劃體系的正式形成。

編制國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，編制土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃為依據(jù)，市縣層面“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制相關(guān)規(guī)劃、制定相關(guān)政策，在國(guó)土開發(fā)、保護(hù)和整治等方面應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃相銜接。

四、建立實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的體制機(jī)制

建立實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的體制機(jī)制應(yīng)在以下四個(gè)方面做出努力：一是強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌重大政策研究和制定。深入探索空間規(guī)劃編制、建設(shè)規(guī)劃管理信息平臺(tái)和空間規(guī)劃管控體系、推進(jìn)空間規(guī)劃管理體制改革。二是建立有關(guān)部門溝通協(xié)商機(jī)制。地方各級(jí)政府要建立健全工作機(jī)制，研究制訂具體政策措施和工作方案；各級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)作為空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間布局、生態(tài)保護(hù)中的重大問題，全面落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略確定的目標(biāo)和任務(wù)。三是強(qiáng)化中央與地方之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，國(guó)土、住建等部門應(yīng)明確職責(zé)分工，形成實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的責(zé)任機(jī)制。四是建立專家咨詢制度和公眾參與制度。成立具有廣泛代表性的專家委員會(huì)，加強(qiáng)空間性規(guī)劃編制實(shí)施的咨詢論證。建立健全公眾參與制度。主體功能區(qū)作為新的理念和戰(zhàn)略，必須形成全民共識(shí)及較高的認(rèn)同度。加大宣傳力度，增強(qiáng)公眾對(duì)科學(xué)、高效、集約利用國(guó)土空間重要性的認(rèn)識(shí)，提高全社會(huì)參與實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的積極性，營(yíng)造有利于依法、依規(guī)開發(fā)利用國(guó)土空間的良好氛圍。

此外，國(guó)家應(yīng)制訂《空間規(guī)劃法》，健全規(guī)劃法律體系?？臻g性規(guī)劃作為其他規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，引領(lǐng)并主導(dǎo)其他規(guī)劃和政策，自身必須具有較高的法律地位和充分的法律依據(jù)，因此，國(guó)家應(yīng)制訂《空間規(guī)劃法》，并將其作為其他規(guī)劃的上位法。同時(shí)，還應(yīng)推動(dòng)制訂其他相關(guān)法律法規(guī)，完善空間性規(guī)劃編制與實(shí)施的管理制度，嚴(yán)格規(guī)范規(guī)劃編制、審批、實(shí)施及修改程序。

作者簡(jiǎn)介：肖金成，男，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)（北京 100038）。

經(jīng)濟(jì)地理重塑與空間治理結(jié)構(gòu)的完善*

楊開忠

經(jīng)濟(jì)地理重塑能夠?qū)崿F(xiàn)勞動(dòng)力等要素從低效的鄉(xiāng)村地區(qū)向高效的城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，降低貿(mào)易和要素流動(dòng)的成本，提高空間交易和管理效率，不僅可以發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢(shì)，而且可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)模化，從而推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升勞動(dòng)生產(chǎn)率。

一、經(jīng)濟(jì)地理重塑是創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”的密鑰

除1989年和1990年外，1979—2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速一直保持在7%以上，年均增速達(dá)9.7%。根據(jù)世界銀行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展委員會(huì)2008年發(fā)布的報(bào)告顯示，持續(xù)25年或更長(zhǎng)時(shí)間高速增長(zhǎng)（年均經(jīng)濟(jì)增速7%以上）的經(jīng)濟(jì)體達(dá)13個(gè)，即博茨瓦納、巴西、中國(guó)大陸、中國(guó)香港、中國(guó)臺(tái)灣、印度尼西亞、韓國(guó)、馬來(lái)西亞、馬耳他、阿曼、新加坡、泰國(guó)和日本。因此，單純從這種意義上來(lái)講，1979—2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上并非不同尋常的奇跡。然而，我們應(yīng)該看到，除印度尼西亞、巴西、中國(guó)大陸外，上述高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體的共同特征是人口少、幅員狹小，即使是印度尼西亞和巴西的人口也只有中國(guó)大陸的19.0%和14.5%，持續(xù)30年以上高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體人口更少、幅員更狹小。這些經(jīng)濟(jì)體持續(xù)高速增長(zhǎng)因其“小”而對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也是十分有限的。由此可見，引入人口和幅員后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)確實(shí)是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上從未有的、異乎尋常的事情，堪稱奇跡。中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡本質(zhì)上是人口眾多、幅員遼闊的經(jīng)濟(jì)體持續(xù)高速增長(zhǎng)及其對(duì)人類發(fā)展貢獻(xiàn)的奇跡。

為什么1979—2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)達(dá)30多年的高速增長(zhǎng)？人均GDP能夠由1978年的156美元增加到2014年的7683美元？無(wú)疑，其基礎(chǔ)是改革開放以來(lái)中國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率的持續(xù)高速增長(zhǎng)，年均增速達(dá)8.67%。那么，為什么勞動(dòng)生產(chǎn)率會(huì)持續(xù)高速增長(zhǎng)呢？有人認(rèn)為，是由于中國(guó)實(shí)現(xiàn)了技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略從迎頭趕超向比較優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)型。這種觀點(diǎn)雖不無(wú)道理，但要說一個(gè)超大型經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)奇跡跟這個(gè)經(jīng)濟(jì)體的地理因素沒有關(guān)系，則是令人難以置信的。

早在1999年，我在研究中國(guó)西部大開發(fā)時(shí)就強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)地理對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，并提出西部大開發(fā)“空間格局不經(jīng)濟(jì)假說”，主張基于分割、距離、集聚、獨(dú)特性規(guī)避和克服空間格局不經(jīng)濟(jì)是西部大開發(fā)必由之路。2000年，我和我的團(tuán)隊(duì)嘗試建立整合經(jīng)濟(jì)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整合模型。2010年，世界銀行強(qiáng)調(diào)基于分割、距離、密度重塑經(jīng)濟(jì)地理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功之道。2017年，在國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目的資助下，我和我的團(tuán)隊(duì)進(jìn)一步研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整合理論和政策，并取得初步成果。我認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)地理重塑是經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)相互作用的基本事實(shí)，對(duì)于人口眾多、幅員遼闊的經(jīng)濟(jì)體尤其如此。中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的關(guān)鍵基礎(chǔ)是：在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)地理的因果累積互動(dòng)中，遵循分割、距離、集聚、異質(zhì)四大地理特性重塑了經(jīng)濟(jì)地理。這種重塑轉(zhuǎn)型集中表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，高速和大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。改革開放以前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是緩慢和小規(guī)模的、甚至是負(fù)增長(zhǎng)的。1949—1978年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由10.64%增加到17.92%，平均每年僅提高0.25個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)人口由5763萬(wàn)人增加到17245萬(wàn)人，平均每年增加396萬(wàn)人。其中，1961—1978年城鎮(zhèn)化出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，1978年的城鎮(zhèn)化率比1960年的城鎮(zhèn)化率下降了約兩個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速和大規(guī)模發(fā)展的軌道。1978—2014年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由17.92%增加到54.77%，年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上；城鎮(zhèn)人口由17245萬(wàn)人增加到74916萬(wàn)人，平均每年增加1602萬(wàn)人。高速和大規(guī)模的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力等要素從低效的鄉(xiāng)村向高效的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚利益，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要火車頭。

第二，人口和經(jīng)濟(jì)快速、大規(guī)模地向少數(shù)重點(diǎn)地區(qū)、特別是沿海核心地區(qū)集中。1952—1978年，中國(guó)實(shí)行均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從沿海地區(qū)與內(nèi)地的關(guān)系來(lái)看，要素投入向內(nèi)地傾斜，特別是“三線建設(shè)”時(shí)期勞動(dòng)力和投資大規(guī)模向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，沿海地區(qū)人口占全國(guó)的比例由38.1%下降到37.3%，雖然由于“三線建設(shè)”時(shí)期經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出效率低，但沿海地區(qū)GDP占全國(guó)的比重依然增加了約三個(gè)百分點(diǎn)，由43.95%增加到47.8%。改革開放以后，中國(guó)允許一部分地區(qū)先富起來(lái)，引導(dǎo)資源向19個(gè)條件相對(duì)優(yōu)越的重點(diǎn)地區(qū)聚集。從沿海地區(qū)與內(nèi)地的關(guān)系來(lái)看，要素投入向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，1978—2014年沿海地區(qū)人口和GDP占全國(guó)的比重分別增加到41.4%和58.8%，分別增加了4.1個(gè)和11個(gè)百分點(diǎn)。這有利于發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提高資源配置效率，獲取集聚經(jīng)濟(jì)利益。

第三，不斷細(xì)分、擴(kuò)大的專業(yè)化生產(chǎn)與貿(mào)易。改革開放以來(lái)，盡管地方保護(hù)主義一直存在，無(wú)論是從不同產(chǎn)業(yè)還是從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來(lái)看，基于各地實(shí)際情況的地域分工不斷深化和擴(kuò)大，改革開放以前半自給自足的地方經(jīng)濟(jì)體系被徹底打破，全球化、專業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)和貿(mào)易的地域分工體系不斷形成，這有利于發(fā)揮各地的要素稟賦比較優(yōu)勢(shì)，獲取專業(yè)化經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

第四，大規(guī)模的時(shí)空距離壓縮。從時(shí)空距離來(lái)講，日本和“亞洲四小龍”是影響中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，但更為重要的是改革開放以來(lái)，抓住交通和信息技術(shù)革新的戰(zhàn)略機(jī)遇，大力推進(jìn)全國(guó)相互銜接的交通、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大規(guī)模壓縮時(shí)空距離。例如，改革開放以來(lái)，中國(guó)重要城市之間鐵路最快通達(dá)時(shí)間壓縮了四分之三左右，這不僅有利于貿(mào)易和要素流動(dòng)的成本降低與效率提高，而且有利于集聚發(fā)展。

第五，不斷減少分割。一方面，鼓勵(lì)和支持學(xué)習(xí)英語(yǔ)等語(yǔ)言，不斷擴(kuò)大開放，消除國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)人文交流的制度、語(yǔ)言、文化障礙，打破閉關(guān)自守，接軌全球；另一方面，推進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)系，建立健全全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，打破條塊分割。這同樣有利于貿(mào)易和要素流動(dòng)的成本降低與效率提高，有利于集聚發(fā)展。

二、完善空間治理結(jié)構(gòu)是適應(yīng)塑造高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)地理的需要

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，再創(chuàng)超大型經(jīng)濟(jì)體的高質(zhì)量發(fā)展奇跡同樣離不開“超大”的基本國(guó)情，成功之道仍然在于遵循分割、距離、集聚、異質(zhì)四大地理特性塑造中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理。但這種再塑是以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的，包括四個(gè)基本過程，即新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)、高水平地域?qū)I(yè)化生產(chǎn)與貿(mào)易以及更高水平的空間一體化。

從再塑方式來(lái)看，可以概括為：點(diǎn)、線、面、體、能、質(zhì)、度七個(gè)相互作用的方面?！包c(diǎn)”即點(diǎn)狀發(fā)展空間，最重要的就是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要，推進(jìn)都市圈一體化，打造通勤高效、城鄉(xiāng)一體、和諧宜居的大小都市圈和兩個(gè)或兩個(gè)以上大都市圈首尾相連所組成的城市群。“線”的核心是優(yōu)化國(guó)家集聚發(fā)展軸線的戰(zhàn)略布局，適應(yīng)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要，在鞏固提高沿海地區(qū)集聚發(fā)展軸帶的同時(shí)，拓展國(guó)家集聚發(fā)展重點(diǎn)軸帶布局。2010年的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出構(gòu)建以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸。2017年的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出建設(shè)京九軸帶和滬昆軸帶、京蘭軸帶，從而形成“四橫四縱”國(guó)家集聚發(fā)展重點(diǎn)軸帶體系。我建議，將青（島）銀（川）沿線地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)成為國(guó)家集聚發(fā)展重點(diǎn)軸線，以帶動(dòng)中國(guó)北方腹地發(fā)展，平衡南北經(jīng)濟(jì)。“面”的任務(wù)主要有兩個(gè)：一是調(diào)整優(yōu)化“四大板塊”劃分，更好地平衡區(qū)域發(fā)展差距；二是規(guī)劃建設(shè)若干個(gè)相對(duì)獨(dú)立的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，更好地支撐國(guó)家現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。“體”即密度，解決過密、過疏問題，形成疏密有致、人地和諧的國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度以及人口、經(jīng)濟(jì)和建筑密度?！澳堋奔匆允杞獬薪犹嵘秊椤芭１亲印?、以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力，不斷深化技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的空間分工合作，推動(dòng)國(guó)土空間功能轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建和諧的地域功能體系。“質(zhì)”即優(yōu)化國(guó)土空間不可貿(mào)易品數(shù)量、質(zhì)量和布局，提升地方品質(zhì)，打造美麗國(guó)土生活圈?！岸取奔粗贫?，在機(jī)構(gòu)調(diào)整改革和“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步適應(yīng)塑造高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)地理的需要，深化空間治理改革，完善市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)地理再塑中發(fā)揮決定性作用和政府更好發(fā)揮作用的體制機(jī)制，形成政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社群機(jī)制協(xié)同發(fā)揮作用的空間治理結(jié)構(gòu)。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)產(chǎn)業(yè)集聚演進(jìn)與新動(dòng)能培育發(fā)展研究”（71733001）。

作者簡(jiǎn)介：楊開忠，男，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授，中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)（北京 100070）。

落實(shí)國(guó)家空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵是利益協(xié)調(diào)

安樹偉

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出要建立空間規(guī)劃體系。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步指出，整合各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋；空間規(guī)劃分為國(guó)家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級(jí)；研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機(jī)制。2016年，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要明確指出，以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系；建立國(guó)家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》則接近于國(guó)家層面的空間規(guī)劃；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》指出，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國(guó)土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（以下稱“三區(qū)三線”），注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)。這表明，第一，空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，這從《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》中涉及的戰(zhàn)略格局、集聚開發(fā)、分類保護(hù)、綜合整治、聯(lián)動(dòng)發(fā)展等內(nèi)容可以得到較好體現(xiàn)。第二，空間規(guī)劃是以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的，包括空間規(guī)劃、用途管制、差異化績(jī)效考核等內(nèi)容。

一、空間規(guī)劃體系落實(shí)的難點(diǎn)是協(xié)調(diào)各區(qū)域主體的利益

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，按開發(fā)方式把國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種類型；按開發(fā)內(nèi)容把全國(guó)劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三種功能區(qū)。無(wú)論是按開發(fā)方式劃分還是按開發(fā)內(nèi)容劃分，實(shí)施中的難點(diǎn)都是協(xié)調(diào)各區(qū)域所涉及的各方面利益關(guān)系。因此，客觀來(lái)講，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的實(shí)施效果并不十分理想，這也是國(guó)家推進(jìn)建立空間規(guī)劃體系的動(dòng)機(jī)之一。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)編制的國(guó)家、省、市縣三級(jí)空間規(guī)劃，目的在于全面摸清并分析國(guó)土空間本底條件，劃定“三區(qū)三線”，注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃。從《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》來(lái)看，作為主體功能區(qū)規(guī)劃“升級(jí)版”的空間規(guī)劃，將全部國(guó)土空間劃分為集聚開發(fā)區(qū)域（既包括主體功能區(qū)規(guī)劃中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，也包括主體功能區(qū)規(guī)劃中的城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)）、分類保護(hù)區(qū)域和綜合整治區(qū)域（接近于主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，當(dāng)然也包括各類生態(tài)功能區(qū)），面臨著協(xié)調(diào)各方面利益的關(guān)系問題，以及協(xié)調(diào)成本和監(jiān)督成本過高的困擾。

區(qū)域利益是客觀存在的，且以地方作為利益主體，主要包括在生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動(dòng)中獲得的能夠滿足自身需求與其他需求的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和。區(qū)域利益至少包括兩個(gè)方面的含義：一是特定區(qū)域自身需求得到滿足；二是特定區(qū)域內(nèi)各利益主體的共同需要得到滿足。協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的利益沖突存在一定難度。

首先，面對(duì)地方政府，空間規(guī)劃將如何滿足各級(jí)、各類區(qū)域的需求。哪些區(qū)域應(yīng)該聚集開發(fā)、哪些區(qū)域應(yīng)該分類保護(hù)和綜合整治是空間規(guī)劃的關(guān)鍵問題之一。劃歸為哪一類地區(qū)會(huì)涉及各個(gè)地區(qū)的利益，甚至?xí)淖兲囟▍^(qū)域的發(fā)展方向和國(guó)家的區(qū)域格局。這些功能區(qū)域的劃分會(huì)影響眾多主體的利益，各地方之間、各地方與中央之間的利益目標(biāo)具有不一致性。雖然《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出要完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，但是為了追求地方利益及短期利益，無(wú)論哪一級(jí)地方政府及官員，都不愿意看到所在轄區(qū)被劃為分類保護(hù)和綜合整治區(qū)域。若被劃為這兩類區(qū)域，就會(huì)被各種限制政策所限制，會(huì)影響該區(qū)域的開發(fā)力度，進(jìn)而影響地方政府的利益。在現(xiàn)行的官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系下，地方政府官員有大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)的內(nèi)在沖動(dòng)。為了自身利益，地方政府會(huì)通過各種方式對(duì)中央政府施加影響，以期使自己的轄區(qū)被劃為對(duì)自己有利的功能定位區(qū)域。在現(xiàn)實(shí)情況下，要協(xié)調(diào)各地方利益的關(guān)系，其協(xié)調(diào)成本是非常大的。由于地方政府與中央政府利益的不完全一致，并且二者所擁有的信息具有不對(duì)稱性。地方政府在執(zhí)行區(qū)域政策的過程中往往會(huì)采取有利于地方利益的行動(dòng)，而不完全按照中央的決策行事。例如，地方政府可能會(huì)在分類保護(hù)和綜合整治區(qū)域采取變通的方法搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)。由于處于信息劣勢(shì)，面對(duì)眾多地方政府，中央政府的監(jiān)督顯得力不從心。監(jiān)督難、執(zhí)行難的情況在中國(guó)并不鮮見，例如，各類風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)及各類開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的違規(guī)開發(fā)問題等曾一度屢禁不止。由于中央和地方利益的不一致，也導(dǎo)致了面對(duì)國(guó)家出臺(tái)的各種規(guī)劃呈現(xiàn)出中央熱、地方冷的特征。

其次，面對(duì)各類地方主體，空間規(guī)劃將如何滿足其不同需求。一般而言，區(qū)域的主體包括地方政府、居民、企業(yè)、非政府組織。每個(gè)區(qū)域主體的目標(biāo)函數(shù)并不相同，區(qū)域中各行為主體對(duì)區(qū)域利益的認(rèn)識(shí)也不一致，或追求利益目標(biāo)的差異，使其在謀取利益的行為上表現(xiàn)得千姿百態(tài)。地方政府（尤其是地方政府官員）主要追求地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入的增加；居民主要追求就業(yè)機(jī)會(huì)、生活便利、收入增加、良好的生態(tài)環(huán)境；企業(yè)主要追求成本的降低和利潤(rùn)的增加；非政府組織主要關(guān)注環(huán)境保護(hù)、社會(huì)救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化?？臻g規(guī)劃實(shí)施效果取決于各類區(qū)域主體的參與程度及效用滿足程度。當(dāng)前，中國(guó)的各級(jí)、各類規(guī)劃更加關(guān)注政府和企業(yè)的需求，而較少關(guān)注居民和非政府組織的需求，甚至有的規(guī)劃對(duì)居民、企業(yè)和非政府組織保密，這也是面對(duì)國(guó)家出臺(tái)的各種規(guī)劃政府熱、民間冷的主要原因之一。

既然區(qū)域利益是客觀存在的，并且具有一定的多元性與差異性，這就需要正視區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的尋求、創(chuàng)造、分配、維護(hù)。對(duì)于中國(guó)正在編制的各級(jí)、各類空間規(guī)劃，不僅要處理好各地方之間、各地方與中央之間的關(guān)系，也要協(xié)調(diào)好各區(qū)域主體的利益關(guān)系，這是保證國(guó)家空間規(guī)劃體系順利實(shí)施的必要前提。

二、以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主協(xié)調(diào)各種區(qū)域利益

各種規(guī)劃的實(shí)施需要一整套完善的體制機(jī)制保障。《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》等各級(jí)、各類規(guī)劃都有各種各樣的實(shí)施保障措施，但中國(guó)的實(shí)踐表明，保證規(guī)劃完整、全面、準(zhǔn)確的落實(shí)并非易事，需要付出極大的努力。一般而言，保障規(guī)劃實(shí)施的手段主要有三種：即經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段。經(jīng)濟(jì)手段的執(zhí)行主體是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，表現(xiàn)形式包括貨幣政策、財(cái)政政策等，呈現(xiàn)出利益性、間接性、多樣性的特點(diǎn)；行政手段的執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，表現(xiàn)形式包括行政命令、行政文件、行政會(huì)議等，呈現(xiàn)出權(quán)威性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)；法律手段的執(zhí)行主體是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，表現(xiàn)形式包括法律條文，呈現(xiàn)出規(guī)范性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)。

在規(guī)劃實(shí)施中，運(yùn)用的手段和工具必須從一定的客觀依據(jù)出發(fā)，對(duì)調(diào)控手段和工具的選擇應(yīng)盡可能符合功效性、效率性、可操作性、社會(huì)可行性、公眾參與度，并且手段的使用要考慮社會(huì)成本以及實(shí)施效果。區(qū)域規(guī)劃的三種實(shí)施手段在使用上差別較大，經(jīng)濟(jì)手段雖然長(zhǎng)期成本較高、穩(wěn)定性較弱，但時(shí)效性較強(qiáng)、公眾參與度較高、短期成本較低，最終規(guī)劃實(shí)施效果較好；行政手段雖然時(shí)效性強(qiáng)、短期成本低，但穩(wěn)定性弱、公眾參與度低、長(zhǎng)期成本高，最終規(guī)劃實(shí)施效果差；而法律手段雖然時(shí)效性差、短期成本高，但穩(wěn)定性強(qiáng)、公眾參與度高、長(zhǎng)期成本低，最終規(guī)劃實(shí)施效果好。由于法治建設(shè)不完善、公眾參與程度低，以及傳統(tǒng)治理方式的影響、政府“經(jīng)濟(jì)人”追求利益最大化的動(dòng)機(jī)和官員的任期與升遷導(dǎo)致的短期行政行為，再加上政府部門主要采取行政手段來(lái)推動(dòng)各種規(guī)劃的實(shí)施，法律手段少之甚少，最終導(dǎo)致中國(guó)雖然編制了眾多的各級(jí)、各類規(guī)劃，但真正落到實(shí)處的并不是很多。

因此，為了保障國(guó)家空間規(guī)劃體系能落到實(shí)處，需要改變過去以行政手段調(diào)控各經(jīng)濟(jì)主體行為的方式，盡快轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主的方式。只有這樣，才能有效調(diào)控和規(guī)范中央政府與地方政府的行為，增加居民、企業(yè)、非政府組織的行為預(yù)期，保證空間規(guī)劃體系的真正落實(shí)。

作者簡(jiǎn)介：安樹偉，男，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師（北京 100070）。

構(gòu)建空間規(guī)劃體系應(yīng)處理好四個(gè)問題

梁琦

空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重大貢獻(xiàn)是成功解析了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在多重力量作用下呈現(xiàn)出的自組織過程，以及要素在地理區(qū)位上的自發(fā)集聚。集聚過程中存在向心力和離心力。向心力包括規(guī)模效應(yīng)、知識(shí)溢出和運(yùn)輸成本等；而離心力則是固定要素的制約，包括土地和其他自然資源。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚提高了對(duì)土地的需求，尤其是工業(yè)用地的大量需求抬高了土地價(jià)格，從而對(duì)外來(lái)生產(chǎn)要素的進(jìn)一步集聚產(chǎn)生離心力，且提高了本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使得劣質(zhì)要素逐漸被淘汰。空間經(jīng)濟(jì)學(xué)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間組織過程提供了基本的理論框架，卻無(wú)法有效安排要素集聚中心和經(jīng)濟(jì)地理中心經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序性，此時(shí)空間規(guī)劃便提供了基本的手段，而空間經(jīng)濟(jì)學(xué)則為空間規(guī)劃的必要性提供了理論基礎(chǔ)。

中國(guó)的空間規(guī)劃體系經(jīng)過多年整合，形成了以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三規(guī)并重與其他規(guī)劃互為補(bǔ)充的格局。目前，一些城市開展的“多規(guī)合一”實(shí)踐也各具特色，但多數(shù)城市的工作重點(diǎn)在于規(guī)劃協(xié)調(diào)，而“多規(guī)合一”引發(fā)的空間規(guī)劃體系改革尚處于起步階段。因此，在深化規(guī)劃體制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵時(shí)期，構(gòu)建科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系應(yīng)處理好以下四個(gè)問題：

第一，建立空間規(guī)劃管理商討機(jī)制。以前強(qiáng)調(diào)“三規(guī)合一”很困難，因?yàn)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由發(fā)展和改革委員會(huì)制定、土地利用規(guī)劃由國(guó)土部門制定、城市總體規(guī)劃由住建部門制定，三方各自為政、難以協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在將空間規(guī)劃的職能劃給自然資源部，這樣就完全有條件實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”。雖然由自然資源部統(tǒng)一管理，但審批與協(xié)調(diào)仍存在困難。這種困難主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府之間缺少有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致上下聯(lián)動(dòng)不暢；各個(gè)地區(qū)內(nèi)部相關(guān)部門之間溝通不及時(shí)，在制定相關(guān)空間規(guī)劃時(shí)統(tǒng)籌不到位，推進(jìn)工作協(xié)同性不強(qiáng)，這些都嚴(yán)重影響“三規(guī)合一”的效率。因此，我們要積極推動(dòng)建立空間規(guī)劃管理商討機(jī)制，由中央和地方相關(guān)部門共同確定各系統(tǒng)年度定量指標(biāo)，并以此促進(jìn)政策和審批條件相協(xié)調(diào)；要根據(jù)當(dāng)前城市發(fā)展需要和實(shí)際改革要求，調(diào)整不適應(yīng)當(dāng)前規(guī)劃管理要求的政策，研究制定和規(guī)范新的政策標(biāo)準(zhǔn)，明確部門職權(quán)和責(zé)任；要保證信息暢通，增強(qiáng)各個(gè)地區(qū)工作的主動(dòng)性，加大統(tǒng)籌力度，制定相關(guān)政策，從市級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。同時(shí)，各地區(qū)、各部門對(duì)超出職責(zé)范圍的事項(xiàng)也要主動(dòng)研究，提出相關(guān)建議，提請(qǐng)上級(jí)部門決策，通過上下聯(lián)動(dòng)，形成發(fā)展合力。

第二，空間規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)以主體功能區(qū)規(guī)劃為最高上位規(guī)劃，并體現(xiàn)自然環(huán)境和生態(tài)的約束性。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須首先服從生態(tài)、資源與環(huán)境，將空間開發(fā)的理念由經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先向生態(tài)效益優(yōu)先、兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益轉(zhuǎn)變。在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，然后制定各類專項(xiàng)規(guī)劃，最后才是建設(shè)規(guī)劃，從而形成一致有序的空間規(guī)劃體系。在空間規(guī)劃體系的構(gòu)建中，我們應(yīng)處理好以下四種關(guān)系。一是合與分的關(guān)系?？臻g規(guī)劃要展現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值取向，建立統(tǒng)一的生態(tài)邊界、增長(zhǎng)邊界和功能邊界，打破部門間的技術(shù)壁壘和制度壁壘，把各類空間規(guī)劃無(wú)法協(xié)調(diào)的事項(xiàng)統(tǒng)一起來(lái)，從體制機(jī)制上推進(jìn)空間規(guī)劃體系融合。二是條與塊的關(guān)系。構(gòu)建全域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能清晰、橫向協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以空間規(guī)劃為龍頭，妥善處理?xiàng)l與塊的關(guān)系，搞好縱向銜接與橫向協(xié)調(diào)。三是收與放的關(guān)系。收是要將事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的事權(quán)上收，強(qiáng)化集權(quán)，統(tǒng)一管理。放就是結(jié)合當(dāng)前“放管服”改革，推動(dòng)向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)、向地方放權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)活力，調(diào)動(dòng)地方政府和市場(chǎng)主體的積極性與主動(dòng)性。四是編與施的關(guān)系。要堅(jiān)持規(guī)劃共編、分工實(shí)施的原則，將空間規(guī)劃編制主體歸位于政府，將規(guī)劃的實(shí)施主體和實(shí)施責(zé)任落實(shí)到具體部門，適度分離規(guī)劃編制、管理、實(shí)施和督察職能。

第三，將主體功能區(qū)規(guī)劃列為法定規(guī)劃，提高其作為空間規(guī)劃最高上位規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。同時(shí)必須制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的規(guī)劃序列，并將其固定為空間規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)范式，防止沒有上位規(guī)劃就制定出下位規(guī)劃的亂象。因此，需要整合與完善各級(jí)、各部門空間管控信息管理平臺(tái)，搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、空間坐標(biāo)、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一銜接共享的空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)，為規(guī)劃編制提供輔助決策支持，對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。一要做好省級(jí)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作。準(zhǔn)確把握空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”的要義，積極推動(dòng)規(guī)劃體制改革，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在省級(jí)空間規(guī)劃編制的技術(shù)要求等方面做好基礎(chǔ)性工作，為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理、且以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主的空間規(guī)劃體系提供支撐。二要切實(shí)加強(qiáng)空間開發(fā)管制。以市縣為單元，以“多規(guī)合一”為手段，推進(jìn)城市開發(fā)邊界和生態(tài)控制線的劃定工作，充實(shí)完善市域空間管制的內(nèi)容，提出差異化的空間綜合功能管控措施，有效整合各類空間規(guī)劃。三要建立多規(guī)銜接的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)于空間規(guī)劃制定和“多規(guī)合一”的要求，整合城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、交通規(guī)劃等各類規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，推進(jìn)各類規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式和坐標(biāo)系統(tǒng)的銜接與統(tǒng)一，形成協(xié)調(diào)完整的信息庫(kù)，為各個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息平臺(tái)奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第四，科學(xué)合理進(jìn)行規(guī)劃管理和相關(guān)法律法規(guī)的制定。在規(guī)劃管理方面，國(guó)家應(yīng)建立區(qū)域總規(guī)劃師管理體制和空間規(guī)劃從業(yè)人員準(zhǔn)入機(jī)制。在相關(guān)法律法規(guī)的制定方面，國(guó)家應(yīng)及時(shí)修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并嚴(yán)格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開展工作；針對(duì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，及時(shí)完善《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，這對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。具體來(lái)講，規(guī)劃管理和相關(guān)法律法規(guī)的制定應(yīng)體現(xiàn)以下四個(gè)特點(diǎn)：一是以中央治國(guó)理政新理念、新思想和新戰(zhàn)略為指導(dǎo)。統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，把建設(shè)生態(tài)文明和維護(hù)國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、資源安全放在重要位置，貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署要求。二是以創(chuàng)新國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)體系為引領(lǐng)。堅(jiān)持國(guó)土開發(fā)與承載力相匹配、集聚開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、點(diǎn)上開發(fā)與面上保護(hù)相促進(jìn)、陸域開發(fā)與海域利用相統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先與高效利用相統(tǒng)一、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，構(gòu)建以集聚開發(fā)、分類保護(hù)、綜合整治“三位一體”為框架的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)體系。三是構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。處理好重點(diǎn)開發(fā)與均衡發(fā)展的關(guān)系，通過加大重要節(jié)點(diǎn)和軸帶的開發(fā)力度，增強(qiáng)集聚開發(fā)的輻射帶動(dòng)作用。在強(qiáng)調(diào)南北軸向發(fā)展的同時(shí)，更加關(guān)注東西軸向的開發(fā)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)向開發(fā)軸帶和開發(fā)中心集聚，促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)公共服務(wù)資源在空間上的均衡配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。四是以強(qiáng)化用途管制提升國(guó)土空間治理能力。注重落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制，科學(xué)設(shè)置生存線、生態(tài)線和保障線，合理確定國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度、水土資源利用效率和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等約束性指標(biāo)。

總之，在發(fā)達(dá)城市、超大城市試點(diǎn)編制綜合性空間規(guī)劃，允許其在綜合性空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，修改城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，統(tǒng)一各專項(xiàng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)上級(jí)相關(guān)部門審批。在綜合性空間規(guī)劃編制的過程中，我們需要盡快梳理相關(guān)研究成果，重構(gòu)空間規(guī)劃體系，形成層次清晰、內(nèi)容明確的國(guó)土、區(qū)域和城市規(guī)劃體系；明確各項(xiàng)目的功能定位，科學(xué)優(yōu)化空間布局，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)聚集度。同時(shí)，要按照城市總體規(guī)劃的要求，處理好重點(diǎn)項(xiàng)目與周邊地區(qū)的關(guān)系，保障城市整體風(fēng)貌的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。此外，在重點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中，我們還要廣泛聽取各方面的意見和建議，精心規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)施，使每項(xiàng)規(guī)劃都經(jīng)得起時(shí)間的檢驗(yàn)和歷史的考驗(yàn)。

作者簡(jiǎn)介：梁琦，女，廣東省人民政府參事，中山大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域發(fā)展研究中心主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士（廣州 510275）。