全面建成小康社會認定辦法的思考與建議

□王思彤 高萍萍

黨的十九大報告提出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會的決勝期。全面建成小康社會，是黨中央提出的“兩個一百年”的奮斗目標之一，即：到中國共產(chǎn)黨建黨一百年也就是2020年的時候，全面建成小康社會。這也是習近平總書記提出的“四個全面”之首的戰(zhàn)略目標，是“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵一步”，是頂層設(shè)計。

現(xiàn)在已經(jīng)是2018年，距離2020年只剩下2年了。隨著十九大精神的貫徹落實，能否如期全面建成小康社會，如何衡量小康社會的全面建成，越來越成為社會各界普遍關(guān)心的話題。其中的焦點問題就是：什么是全面建成小康社會？有沒有統(tǒng)一的衡量標準？要不要統(tǒng)一標準？如何認定？但因國家層面沒有出臺全面建成小康社會認定辦法，目前各地有些不知所措。有的不敢冒進，生怕自定標準把握不準，造成被動：有的等待觀望，缺乏前進動力；有的則存在畏難情緒和僥幸心理，意在蒙混過關(guān)。凡此各種，都不利于全面建成小康社會任務(wù)的順利完成。

從總體小康到全面建設(shè)小康社會，進而發(fā)展到全面建成小康社會，意義已經(jīng)完全不同。本文介紹了小康社會監(jiān)測評價的發(fā)展脈絡(luò)，分析了全面建成小康社會認定的難題，提出采用全國統(tǒng)一標準、采用核心指標值衡量法來進行小康認定等建議。

從總體小康到全面建成小康社會的發(fā)展脈絡(luò)

當代中國，鄧小平同志是公認的“小康”概念的最早倡導(dǎo)者。1979年，小平同志在會見日本首相大平正芳時，首次用“小康之家”一詞來描述中國的現(xiàn)代化。1982年黨的十二大首次提出“小康”概念并把它作為全黨奮斗目標。

小康既是一種理想的社會形態(tài)，在當代中國也是一個量的概念。小康目標首先是與人均GDP聯(lián)系在一起的。早在1984年，小平同志就指出，“所謂小康，從國民生產(chǎn)總值來說，就是年人均達到八百美元?！边@個指標后來也成為江蘇等省探索性地認定本地小康實現(xiàn)程度的核心指標之一。

小康目標值在我國也經(jīng)歷了一個水漲船高、不斷抬升的過程。1982年黨的十二大確立小康目標時的提法是“力爭使全國工農(nóng)業(yè)的年總產(chǎn)值翻兩番”，后來又改成國民生產(chǎn)總值翻兩番。到了1995年，國民生產(chǎn)總值翻兩番的目標已經(jīng)提前實現(xiàn)。當年召開的黨的十四屆五中全會把目標修改為，到2000年“人均國民生產(chǎn)總值比1980年翻兩番?！钡@個目標也很快于1997年提前實現(xiàn)了。

2000年10月，黨的十五屆五中全會指出，“我們已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)的前兩步戰(zhàn)略目標，經(jīng)濟和社會全面發(fā)展，人民生活總體上達到了小康水平，開始實施第三步戰(zhàn)略部署”。但是2002年黨的十六大強調(diào)，我國當時的“總體性小康”還是“低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡”的小康，并提出在21世紀頭二十年，全面建設(shè)惠及十幾億人口的小康社會，“國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年力爭比2000年翻兩番”。2007年的十七大把目標修改為“實現(xiàn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番”。2012年十八大則正式提出到2020年“全面建成小康社會”，“實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”，標志著我國的小康建設(shè)目標已經(jīng)從全面建設(shè)進入到全面建成階段。2015年2月，習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班儀式講話中指出，全面建成小康社會是我們的戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措。

全面建成小康社會的基本內(nèi)涵

從總體小康到全面建設(shè)小康社會，進而發(fā)展到全面建成小康社會，意義已經(jīng)完全不同。與總體小康相比，全面建設(shè)小康社會已經(jīng)發(fā)展成為更高水平、內(nèi)容比較全面、發(fā)展較為均衡的小康社會。而全面建成則是進入了最后沖刺階段，給實現(xiàn)這種更高水平的小康確定了一個時點，即2020年。

全面建成小康社會，關(guān)鍵詞是“全面”與“建成”?！叭妗敝傅氖前l(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，既體現(xiàn)在覆蓋人群與地域的全面性，也體現(xiàn)在涉及領(lǐng)域的全面性，體現(xiàn)為經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)五位一體全面協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，其中覆蓋人群與地域的全面性應(yīng)該是百姓最關(guān)心的；“建成”體現(xiàn)為相關(guān)監(jiān)測評價指標的如期完成，特別是十八大確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入這兩個核心指標的完成，即2020年比2010年翻一番。

回顧小康目標演變的歷史，不難看出，無論提法怎樣變化，小康目標都是與量化的核心指標特別是國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入緊密聯(lián)系在一起的。除了上述兩個核心指標，中央領(lǐng)導(dǎo)同志在不同時間和場合還提到了與全面建成小康社會相關(guān)的內(nèi)容，也是全面建成小康社會認定時必須考慮的方面。

2014年11月，習近平總書記在福建調(diào)研時強調(diào)，全面建成小康社會，不能丟了農(nóng)村這一頭。要支持和幫助貧困地區(qū)和貧困群眾盡快脫貧致富奔小康，決不能讓一個蘇區(qū)老區(qū)掉隊。

2014年12月，習近平總書記在江蘇調(diào)研時強調(diào)，沒有全民健康，就沒有全面小康。要推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為群眾提供安全有效方便價廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，真正解決好基層群眾看病難、看病貴問題。

2015年1月，習近平總書記在會見云南省怒江州貢山獨龍族怒族自治縣干部群眾代表時強調(diào)，全面實現(xiàn)小康，一個民族都不能少。

2015年2月，習近平總書記在陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會上強調(diào)，沒有老區(qū)的全面小康，特別是沒有老區(qū)貧困人口脫貧致富，那是不完整的。這就是我常說的小康不小康、關(guān)鍵看老鄉(xiāng)的涵義。

2015年6月，習近平總書記在部分省區(qū)市扶貧攻堅與“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展座談會上強調(diào)，沒有貧困地區(qū)的小康，沒有貧困人口的脫貧，就沒有全面建成小康社會。我們不能一邊宣布實現(xiàn)了全面建成小康社會目標，另一邊還有幾千萬人口生活在扶貧標準線以下。如果是那樣，就既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對全面建成小康社會的認可度。

2015年10月，習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上強調(diào)，雖然全面小康不是人人同樣的小康，但如果現(xiàn)有的7000多萬農(nóng)村貧困人口生活水平?jīng)]有明顯提高，全面小康也不能讓人信服。全面小康，覆蓋的區(qū)域要全面，是城鄉(xiāng)區(qū)域共同的小康。對城鄉(xiāng)地區(qū)收入差距，也要全面認識。城鄉(xiāng)區(qū)域之間生活成本特別是居住成本很不一樣，光看收入也不能準確反映問題。

2015年11月，習近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明中強調(diào)，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)。我國現(xiàn)行脫貧標準是農(nóng)民年人均純收入按2010年不變價計算為2300元，2014年現(xiàn)價脫貧標準為2800元。按照這個標準，2014年末全國還有7017萬農(nóng)村貧困人口。綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價計算的標準。據(jù)測算，若按每年6%的增長率調(diào)整，2020年全國脫貧標準約為人均純收入4000元。今后，脫貧標準所代表的實際生活水平，大致能夠達到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平，可以繼續(xù)采用。

2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)，全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，農(nóng)村貧困人口全部脫貧是一個標志性指標。我說小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，關(guān)鍵看貧困老鄉(xiāng)能不能脫貧。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴承諾，必須實現(xiàn)，而且必須全面實現(xiàn)，沒有任何討價還價的余地。不能到了時候我們說還實現(xiàn)不了，再干幾年。也不能到了時候我們一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人生活在扶貧標準線以下。我們必須向貧困發(fā)起總攻，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。

由此可見，全面建成小康社會的認定，除了十八大明確提出的國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入這兩個參考指標外，還必須相應(yīng)補充其他指標，特別是脫貧指標，以及百姓認可度、滿意度指標，才能既符合中央要求，又能被百姓認可。

小康社會監(jiān)測評價的發(fā)展脈絡(luò)

隨著小康目標的提出，我國政府統(tǒng)計部門很快開展了相關(guān)的統(tǒng)計監(jiān)測評價工作。

1995年，國家統(tǒng)計局會同當時的國家計委、農(nóng)業(yè)部等單位制定了“全國人民小康生活水平的基本標準”和“全國農(nóng)村小康生活水平的基本標準”“全國城鎮(zhèn)小康生活水平的基本標準”三套定量評估小康標準，并成為衡量小康的基本參照系。

“全國人民小康生活水平的基本標準”包括經(jīng)濟水平、物質(zhì)生活、人口素質(zhì)、精神生活和生活環(huán)境等5大類16個指標。“全國農(nóng)村小康生活水平的基本標準”包括收入分配、物質(zhì)生活、精神生活、人口素質(zhì)、生活環(huán)境、社會保障與社會安全等6大類16個指標?！叭珖擎?zhèn)小康生活水平的基本標準”包括經(jīng)濟發(fā)展、物質(zhì)生活、人口素質(zhì)、精神生活、生活環(huán)境與社會保障等5大類12個指標。

到了2000年，“全國人民小康生活水平的基本標準”所列的16個指標有13個完成或超額完成了。經(jīng)國家統(tǒng)計局測算，小康生活水平實現(xiàn)程度達到了95.6%，城鄉(xiāng)居民生活基本實現(xiàn)了總體小康。當年召開的黨的十五屆五中全會據(jù)此指出，“人民生活總體上達到了小康水平”。

2003年起，國家統(tǒng)計局著手對全面建設(shè)小康社會進行研究，提出了《全面建設(shè)小康社會統(tǒng)計監(jiān)測指標體系》，包括經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、生活質(zhì)量、民主法制、科教文衛(wèi)、資源環(huán)境等6大類21項，并據(jù)此對2000-2006年我國全面建設(shè)小康社會進程進行了監(jiān)測和評價，于2007年公開發(fā)布了《2006年中國全面建設(shè)小康社會進程統(tǒng)計監(jiān)測報告》。報告顯示，2006年，中國全面建設(shè)小康社會的實現(xiàn)程度達到69.05%。

2008年6月，根據(jù)黨的十六大、十七大精神，國家統(tǒng)計局制定了《全面建設(shè)小康社會統(tǒng)計監(jiān)測方案》，包括經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、生活質(zhì)量、民主法制、文化教育、資源環(huán)境等6大類23項指標。2011年，國家統(tǒng)計局公開發(fā)布了《中國全面建設(shè)小康社會進程統(tǒng)計監(jiān)測報告（2011）》，指出2010年中國全面建設(shè)小康社會的實現(xiàn)程度達到80.1%，比2000年提高20.5個百分點，6個大類的實現(xiàn)程度都有較大的提高，東部、中部、西部和東北地區(qū)四大區(qū)域全面建設(shè)小康社會的實現(xiàn)程度均有明顯提升。其中，東部地區(qū)實現(xiàn)程度為88.0%，中部地區(qū)為77.7%，西部地區(qū)為71.4%，東北地區(qū)為82.3%。

2013年，根據(jù)黨的十八大精神，國家統(tǒng)計局對《全面建設(shè)小康社會統(tǒng)計監(jiān)測方案》進行了修訂，形成了《全國全面建成小康社會統(tǒng)計監(jiān)測方案》，在系統(tǒng)內(nèi)進行試算。到2016年，該試行方案不斷完善后，已擴展為包括經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、文化建設(shè)、人民生活、資源環(huán)境等5大類共42項指標。在此期間，國家統(tǒng)計局未正式印發(fā)小康監(jiān)測方案，也未再發(fā)布監(jiān)測結(jié)果。

小康監(jiān)測先行省份的基本經(jīng)驗

全面建成小康社會既然是一個量的概念，那就應(yīng)該有一個符合我國國情的、絕大多數(shù)地區(qū)和百姓能夠接受的、全國統(tǒng)一的量化標準。如果沒有這樣的認定標準，那小康就可能變成一個內(nèi)涵不具體的、各地區(qū)可以自說自話的、缺少嚴肅性和科學性的抽象符號了。在這方面，一些先行省份已經(jīng)走出的小康探索之路可供全國借鑒。

比如江蘇，2003年，在國家對全面小康的具體形態(tài)和量化標準沒有明確統(tǒng)一要求的情況下，根據(jù)省委要求，省發(fā)改委、省委研究室、省統(tǒng)計局、省社科院等部門共同開展了調(diào)查研究，對江蘇全面建設(shè)小康社會的基本目標、時序進度作了總體考慮，界定了比較科學合理、具體明確的量化標準，明確了制定指標體系的若干原則，特別是體現(xiàn)百姓生活水平，體現(xiàn)分類指導(dǎo)，體現(xiàn)可比性、可操作性和導(dǎo)向性。2003年7月，《江蘇省全面建設(shè)小康社會主要指標》經(jīng)省委十屆五次全會討論通過，從而在全國最早提出了由經(jīng)濟發(fā)展、生活水平、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境4大類18項25個指標組成的衡量全面小康的省域指標體系，發(fā)揮了重要的導(dǎo)向和激勵作用。

江蘇制定全面建設(shè)小康社會指標的根本目的，就是要引導(dǎo)全省努力建設(shè)一個不含水分、人民群眾得實惠、老百姓認可的高水平全面小康。為此，在具體考核各地建設(shè)全面小康成效時，注意把握了三條檢驗標準。

1.達標到縣：要求縣縣達小康。省委省政府明確，檢驗省、市是否實現(xiàn)全面小康目標，不僅要以省、市為單位算總賬，更要以縣為單位算細賬，看大多數(shù)縣是不是達到了全面小康指標。

2.收入過關(guān)：要求多數(shù)群眾達到全面小康收入水平和生活質(zhì)量。江蘇要求，人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入這三個指標是必須達到的核心指標。

3.百姓認可：要求大多數(shù)群眾認可全面小康的實際成果。省統(tǒng)計局專門成立了江蘇省社情民意調(diào)查中心，利用CATI系統(tǒng)進行電話訪問，了解人民群眾對全面小康的認可程度。對認可度達不到60%的，實行一票否決。

遵循這樣的指標體系和檢驗標準，省委省政府責成省統(tǒng)計局等部門持續(xù)不斷地開展了小康進程統(tǒng)計監(jiān)測工作，堅持達標一個認定一個，經(jīng)過十多年的不懈努力，于2016年完成了首輪縣縣達小康的創(chuàng)建與認定，得到了方方面面的認可，也為全國提供了經(jīng)驗借鑒。

全面建成小康社會認定的難題

全面建成小康社會的認定，目前看主要有以下幾個難題：

第一，全面建成的時點已經(jīng)十九大再次確定，即2020年，不可變更。

第二，參考指標及其實現(xiàn)程度沒有變更。十九大報告雖然沒有重申十八大提出的國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入2020年比2010年翻一番，但也沒有改變十八大提出的量化指標，或明確提出其他替代指標。

第三，農(nóng)村貧困人口全部脫貧已經(jīng)成為一個硬性指標，必須如期實現(xiàn)。這對一些貧困人口集中的地區(qū)來說，任務(wù)十分艱巨。據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，截至2015年，全國只有北京、天津、上海、江蘇、浙江沒有貧困人口，貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川等省份貧困人口都在400萬人以上。

第四，全面建成小康社會，是采用全國統(tǒng)一認定標準，還是各地自行確定標準，目前尚無定論。

第五，如果采用統(tǒng)一的認定標準，那具體指標有哪些，監(jiān)測與認定工作如何實施？人民群眾對全面建成小康社會的滿意度如何量化？

這五個難題都是全面建成小康社會認定過程中繞不過去的坎，必須給出明確答案。

全面建成小康社會認定的幾點建議

以上五個難題中的前三個都是與小康建設(shè)實績掛鉤的，是底線，是不可輕易變更的，沒有退路，也沒有商量余地。爭議比較大、變數(shù)也比較大的是后兩個難題。對此，我們提出以下建議：

1.建議采用全國統(tǒng)一標準來進行小康認定。

小康社會從一開始就是中央提出的奮斗目標，其階段性目標、實現(xiàn)程度及相關(guān)要求，也都是中央全會確定的。因此，全面建成小康社會是全國上下的統(tǒng)一行動，也應(yīng)該制定統(tǒng)一的衡量標準，不分南北東西，不論發(fā)達欠發(fā)達，一把尺子量到底。這樣既能有效避免各地自行確定標準所帶來的隨意性，也能有效防止按東中西確定標準所帶來的不可比性，同時也能為以多大區(qū)域為總體進行認定與宣布留下余地。能以縣為總體，實現(xiàn)縣縣全面建成小康社會，當然最好。不能的話，就以地市為總體，或者以省區(qū)市為總體。我國地域遼闊，東中西差異很大，即使以省為總體達到了全國統(tǒng)一的全面建成小康社會的目標，也是非常了不起的一件事，是對2000年以全國為總體實現(xiàn)“總體小康”的拓展與深化，也符合全面建成小康社會的基本涵義。

2.建議采用核心指標值衡量法進行小康認定。

統(tǒng)計監(jiān)測評價，無非是兩種主要方法。一種是指標值衡量法，即對照指標值進行一一檢驗；另一種是綜合指數(shù)法，即對各指標進行加權(quán)計算后得到一個綜合指數(shù)，作為實現(xiàn)程度的檢驗指標。兩種方法各有利弊。指標值衡量法是一對一、硬碰硬的，沒有回旋余地；綜合指數(shù)法可以彌補個別指標的欠缺，也可以人為界定指標權(quán)重和實現(xiàn)程度。由于我國各地資源稟賦、基礎(chǔ)條件、發(fā)展定位差異很大，無論采用哪一種方法，指標越少，越容易實現(xiàn)，反之則難度會越來越大。這跟十項全能與鐵人三項是一樣的道理。因此，我們建議采用核心指標值衡量法進行小康認定，把因地區(qū)差異帶來的不利影響降低到最小程度，同時增強小康認定的說服力。

3.建議確定4個核心指標進行小康認定。

這4個核心指標有：國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率，城鄉(xiāng)居民人均收入增長率，農(nóng)村貧困人口脫貧率，人民群眾對全面建成小康社會的滿意度。國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率和城鄉(xiāng)居民人均收入增長率的目標值均為100%，即2020年比2010年增長100%，依據(jù)是十八大提出的到2020年“實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”。農(nóng)村貧困人口脫貧率目標值為100%，即2020年實現(xiàn)貧困人口全部脫貧，脫貧標準為人均純收入4000元，依據(jù)是習近平總書記關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明。人民群眾對全面建成小康社會的滿意度目標值為60分（滿分為100分），依據(jù)是常規(guī)的滿意度測評理論及相關(guān)滿意度測評實踐，特別是江蘇縣級小康民意調(diào)查測評實踐。

滿意度調(diào)查可由權(quán)威民調(diào)機構(gòu)如國家統(tǒng)計局社情民意調(diào)查中心統(tǒng)一實施，利用CATI系統(tǒng)進行抽樣調(diào)查，減少人為干擾，增強真實性和可信性?？紤]到前3個核心指標只能反映經(jīng)濟更加發(fā)展和人民生活更加殷實，不能反映民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧的情況，建議在滿意度測評體系中盡可能融入與百姓生活息息相關(guān)的內(nèi)容，如收入、住房、醫(yī)療、交通、安全、環(huán)境、教育等，以彌補核心指標涵蓋面不足的問題，并引導(dǎo)各地正確理解“全面”、努力狠抓“全面”、提高人民群眾滿意度。

4.建議允許先行地區(qū)提前宣布全面建成小康社會。

全面建成小康社會，雖然給定的時間節(jié)點是2020年，但由于各地情況不同，全面建成的具體時間也會有先后。一旦全國統(tǒng)一的認定標準確定，就要及時組織各地開展自評自測和統(tǒng)一驗收工作，并允許符合條件的先行地區(qū)以縣、市、省為總體，提前宣布全面建成小康社會。各市、縣建成情況可由各省區(qū)市負責監(jiān)測并發(fā)布結(jié)果，各省區(qū)市建成情況由國家負責監(jiān)測并發(fā)布結(jié)果，以點帶面，以先進促落后，發(fā)揮示范引導(dǎo)和鼓勵鞭策作用，提振全面建成小康社會的信心。

5.建議嚴肅小康認定的紀律。

全面建成小康社會是一項硬任務(wù)，直接關(guān)系到各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核與評價，實施過程中極有可能出現(xiàn)“數(shù)字小康”“數(shù)字脫貧”等統(tǒng)計造假、弄虛作假現(xiàn)象，出現(xiàn)人為干擾小康滿意度調(diào)查的情況。因此，建議從黨風廉政建設(shè)和反腐敗高度來嚴肅小康認定的紀律，堅決制止并嚴肅查處統(tǒng)計造假、弄虛作假行為，堅決杜絕“官出數(shù)字”“數(shù)字出官”現(xiàn)象，牢固樹立“脫真貧，真脫貧”的指導(dǎo)思想，引導(dǎo)全國上下建成一個不含水分的、人民群眾得實惠的、老百姓認可的實實在在的全面小康。