促進地方體育業(yè)發(fā)展的法律路徑研究

殷杰敏

習(xí)近平總書記對體育工作做了一系列的重要講話，明確“體育運動在中國是一項神圣的事業(yè)”，體育事業(yè)的發(fā)展要充分的予以關(guān)注，并從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度予以研究、落實。體育產(chǎn)業(yè)化、體育事業(yè)化、體育全球化等概念不斷提出如全球體育法，體育權(quán)利、體育自治等一批研究成果。

1. 與體育業(yè)相關(guān)的法律路徑文獻回顧

體育業(yè)發(fā)展總體性和基礎(chǔ)性的權(quán)利如關(guān)于體育權(quán)利的法律性質(zhì)和定位，主要觀點認為體育權(quán)利是一種基本人權(quán)，也是公民從事體育活動獲得體育帶來的利益的一種手段?；谶@人權(quán)的思路，逐漸展開對具體的主體進行研究，這些研究主要集中在學(xué)生、農(nóng)民工、弱勢群體的體育權(quán)利研究。建立在體育權(quán)利系人權(quán)的基礎(chǔ)上且已被國際社會廣泛認可，主張通過構(gòu)建具體領(lǐng)域的法律制度，并借鑒國際規(guī)則，通過國際法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法適用。但從已有的研究覆蓋的體育權(quán)利的研究中，與現(xiàn)行體育實務(wù)相關(guān)的主要是三類，社會體育、學(xué)校體育、競技體育。這類研究強調(diào)公民的體育權(quán)利，與之相對的體育管理者、體育經(jīng)營者、體育舉辦者、體育行政機關(guān)等未作統(tǒng)一的對應(yīng)研究。

體育業(yè)開展和投入則主要集中于體育產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域。如體育業(yè)的賽事對旅游業(yè)的影響、體育賽事的運作研究。體育賽事對體育旅游業(yè)、體育營銷、體育與城市發(fā)展的關(guān)系、體育投入等研究。上述研究系各類相關(guān)政策對體育業(yè)發(fā)展的關(guān)系研究。相關(guān)研究還有諸如產(chǎn)業(yè)分析、體育保險、體育稅收、體育文化等方面的研究。但上述研究并未從法律上明確體育業(yè)的設(shè)立、發(fā)起、布局、包括相關(guān)費用的投入。這使得在體育實踐中，體育行政機關(guān)對體育行業(yè)發(fā)展有較大的自由裁量權(quán)。

體育管理的研究集中于體育管理學(xué)科、體育管理體制包括學(xué)校體育管理體制，競技管理體制，公共服務(wù)角度下的體育管理體制等；與體育管理密切相關(guān)的體育服務(wù)領(lǐng)域集中于公共體育服務(wù)，還包括特殊領(lǐng)域的體育服務(wù)如農(nóng)村體育服務(wù)、殘疾人體育服務(wù)等。上述研究都為我國體育管理機制改革，體育服務(wù)供給的重點領(lǐng)域提出了路徑，但未從整體上對體育管理的具體措施如規(guī)劃、資源配置、公共體育服務(wù)之外的保障等從整體上進行研究。

體育自治主要集中于自治的法律構(gòu)建、體育自治的組織包括國際體育組織，國內(nèi)行業(yè)協(xié)會，社區(qū)體育自治等 ;體育自治與司法、體育仲裁等。

體育業(yè)的評估集中于公共、群眾體育評估指標體系的構(gòu)建；體育賽事、場館服務(wù)等管理體系評估。體育評估領(lǐng)域的研究大都從如何設(shè)計指標以及指標的運用進行探討，但沒有從法律層面對評估的主體進行系統(tǒng)的研究；體育監(jiān)督的研究集中于市場監(jiān)督、仲裁監(jiān)督、社團監(jiān)督。上述研究對體育業(yè)需要監(jiān)督的領(lǐng)域和監(jiān)督中的問題做出了分析。但從法律的層面如何確認監(jiān)督的法律規(guī)則內(nèi)容較少研究。

2. 促進地方體育業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)現(xiàn)狀

《中華人民共和國體育法》《學(xué)校體育工作條例》《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身條例》《反興奮劑條例》《國家體育鍛煉標準實行辦法》《體育教練員技術(shù)職稱暫行條例》等。此外，《關(guān)于推進文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)于相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》《部署加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進體育消費推動大眾健身》《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》等。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先向制定地方性法規(guī)”。

3. 地方體育發(fā)展業(yè)發(fā)展的法律框架

促進地方體育發(fā)展可以從體育業(yè)總則性規(guī)定、體育業(yè)的開展和投入、體育業(yè)的管理和服務(wù)、體育業(yè)自治權(quán)利、體育業(yè)的評估和監(jiān)督等，即包括設(shè)立、運營、投入、管理、服務(wù)、自主擔責、評估績效、監(jiān)督機制、法律責任。

3.1 促進地方體育業(yè)的總則性內(nèi)容

一是促進地方體育業(yè)的發(fā)展必須明確其法律制度的目的和依據(jù)，其中最為重要的是不得與《中華人民共和國體育法》相抵觸；二是明確從事體育活動的定義(體育權(quán)利)和適用的范圍；三是明確促進體育業(yè)發(fā)展的基本原則，四是明確與體育業(yè)發(fā)展的相關(guān)主體的法律地位如體育活動的舉辦者、地方政府機構(gòu)的具體職責、體育活動的管理部門和職責、體育活動的經(jīng)營者等相關(guān)主體，這樣就為適用法律提供了準確的依據(jù)。

3.2 促進地方體育業(yè)設(shè)立和投入

地方體育業(yè)包括體育商業(yè)存在、體育項目、體育活動、體育場館等應(yīng)當符合法律規(guī)定的基本開展和設(shè)立條件。目前，在法律沒有明確的規(guī)定情況下，如前述文獻回顧中所涉及的有關(guān)體育與旅游、體育與城市經(jīng)濟等的研究成果，可歸納為地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，即將體育規(guī)劃納入地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。地方人民政府根據(jù)法律規(guī)定和地方的特色，制定符合地方體育業(yè)發(fā)展的規(guī)則，如設(shè)置標準、建設(shè)標準等具體辦法。

地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，可以對體育行業(yè)的結(jié)構(gòu)、布局進行調(diào)控，尤其對涉及公共體育服務(wù)領(lǐng)域，無法由市場調(diào)整或者由政府購買難以實現(xiàn)經(jīng)濟效率的，應(yīng)當以行政許可等方式依法加以調(diào)控，同時，地方行政部門可以根據(jù)本區(qū)域的體育發(fā)展狀況、人均消費水平、城市特色、體育偏好情況，適時調(diào)整體育業(yè)供給的層次和結(jié)構(gòu)。

對于私人領(lǐng)域的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化目的體育設(shè)立和開展，應(yīng)當鼓勵、引導(dǎo)非政府力量進行體育商業(yè)存在的投資，同時對符合地方性體育發(fā)展規(guī)劃的體育產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)費、人事、政策等方面予以扶持。

由于現(xiàn)代體育業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)全球化的特點，地方性體育業(yè)的發(fā)展應(yīng)以法律明確地方與地方之間、與國外體育機構(gòu)和組織之間的各類合作項目之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

地方政府在上述體育商業(yè)、體育項目、體育服務(wù)等符合地方經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的，可以給予土地、建設(shè)資金、體育收費、體育設(shè)施進口、社會自主等方面予以支持，以解決地方性政府體育供給的不足。

3.3 促進地方體育業(yè)的管理和服務(wù)

地方體育管理的框架應(yīng)當包括體育規(guī)劃、體育人事制度、體育政策、體育人才等基本要素，才能從系統(tǒng)上促進體育業(yè)的發(fā)展。

體育規(guī)劃應(yīng)當明確相應(yīng)得制定主體和程序。地方體育行政部門會同地方人民政府有關(guān)部門編制地方體育發(fā)展規(guī)劃，由地方人民政府批準后，并由體育行政部門組織實施。

地方體育規(guī)劃應(yīng)當有明確的內(nèi)容，應(yīng)當以法律形式明確諸如體育的布局、體育發(fā)展目標等基本內(nèi)容。地方體育規(guī)劃報人民政府批準前，體育行政部門應(yīng)當依法將體育發(fā)展規(guī)劃草案予以公告，并采取多種方式征求專家和公眾的意見。

體育管理體制有市場、學(xué)校、競技體育等方面。體育管理應(yīng)當區(qū)別不同主體采取不同的管理方式和資源配置的手段。地方人民政府應(yīng)當根據(jù)體育管理對象的職能，建立體育管理分類體系和評價體系，明確各類管理對象的歸口部門。同時，地方人民政府及各部門根據(jù)分類管理對象的績效評價體系，對其在人事、財政、土地等層面進行政策研究并動態(tài)調(diào)整資源。

在現(xiàn)行體育體制中，運動員和教練員的職稱評級等榮譽稱號，呈現(xiàn)體育專業(yè)學(xué)校和國家兩個層次的評級。在地方層面，應(yīng)當設(shè)定地方崗位職稱管理，以促進和吸引地方優(yōu)秀體育人才。地方人事綜合管理、體育行政部門等根據(jù)體育管理分類要求，制定地方人事崗位的評價標準。各類有權(quán)評級機構(gòu)在其權(quán)限內(nèi)，將其評價的標準和方案，報人事部門和體育行政部門備案。

體育人才培養(yǎng)和管理事關(guān)應(yīng)當是地方體育發(fā)展的轉(zhuǎn)手。地方人民政府根據(jù)特殊體育領(lǐng)域的人才需求，可按照一定比例撥付體育人才專項資金，由相關(guān)主體對象予以落實。

在體育服務(wù)方面著眼于體育信息化和體育服務(wù)社會化。通過體育服務(wù)信息化，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，高效運用體育資源。

體育服務(wù)社會化體現(xiàn)為，鼓勵私人部門提供大眾化、精英化體育服務(wù)，但應(yīng)當符合相應(yīng)的體育認證規(guī)定，以規(guī)范目前較為混亂的體育健身市場。

3.4 促進地方體育業(yè)自治發(fā)展

毋庸置疑的是體育開展主體享有自治權(quán)并獨立承擔責任。地方政府及其部門應(yīng)當保障各類體育主體依法享有的體育設(shè)立、開展、經(jīng)營、管理等自治權(quán)。

體育自治章程應(yīng)當明確體育主體的權(quán)利和義務(wù)，明確體育發(fā)展的目標和方向。體育自治強調(diào)的是自負盈虧，自行承擔責任，這就要求體育主體與相關(guān)行政部門乃至于授權(quán)部門脫離“官商”二重屬性，建立內(nèi)部治理機制。體育發(fā)展主體應(yīng)當建立和完善內(nèi)部治理機構(gòu)和組織運行制度，按照獨立法人的要求自主行使自治權(quán)。

從目前的自治權(quán)的外延考察，具體包括財產(chǎn)自治、收益自治、招錄員工自治、管理自治等層面。為了防止自治變?yōu)楠毑?，?yīng)當建立體育事務(wù)委員會類似于《公司法》意義上的董事會。通過對該委員會人員的組成、職責的規(guī)定，對自治的邊界做出界定。體育自治主體應(yīng)當逐步完善自身內(nèi)控標準，在有條件的情況下，適用上市公司的內(nèi)部治理機構(gòu)要求，逐漸使體育自治的范圍、領(lǐng)域規(guī)范化。

3.5 促進地方體育發(fā)展的評估和監(jiān)督

體育業(yè)的評估和監(jiān)督需要大量的信息披露。體育活動主體應(yīng)當建立公共體育質(zhì)量與評價制度，及時公開涉及公共體育方面的相關(guān)信息，接受監(jiān)督。體育行政部門應(yīng)當組織專家或者專業(yè)機構(gòu)對事關(guān)公共領(lǐng)域的體育服務(wù)質(zhì)量、體育舉辦資質(zhì)、體育教學(xué)情況進行評估。

體育活動主體，應(yīng)當公開體育項目、設(shè)施、場館的信息，方便公眾查詢其體育供給的時間和項目，定期通過其網(wǎng)站等渠道向公眾公開。

體育業(yè)主體的評估和監(jiān)督應(yīng)當保證專業(yè)人員或機構(gòu)進行專業(yè)評價。地方體育行政部門和其他部門應(yīng)當通過招投標方式向?qū)I(yè)機構(gòu)或社會組織購買體育評價服務(wù)。該評價結(jié)果應(yīng)當作為主要的評價依據(jù)。同時，為了防止第三方專業(yè)機構(gòu)與評價對象串通，地方體育行政部門應(yīng)當制定專業(yè)機構(gòu)和社會組織參與體育評價的管理辦法和資質(zhì)標準，監(jiān)督和管理各類體育評價活動。

4. 促進地方體育發(fā)展的關(guān)鍵主體

法律責任所對應(yīng)的主體就是地方體育發(fā)展的關(guān)鍵主體。從宏觀上而言，促進地方體育發(fā)展的責任主體主要是三類 :一是地方行政機關(guān)的責任；二是開展體育活動主體的責任；三是社會機構(gòu)的責任。

具體而言，對于行政機關(guān)而言，就是要去行政化，在適當?shù)臅r機放權(quán)、還權(quán)與體育業(yè)，激發(fā)體育主體的創(chuàng)造力，是轉(zhuǎn)變政府職能的應(yīng)有之義。

對于體育項目舉辦者、體育經(jīng)營者、體育服務(wù)者等而言，國家保障各類體育主體的合法自主權(quán)，各類主體在其自治章程中明確自治內(nèi)容且經(jīng)核準后，依法享有自治權(quán)利，任何組織和個人不得干涉。

對于社會機構(gòu)而言，主要是與體育業(yè)績效評估有關(guān)的機構(gòu)，應(yīng)當公平公正公開地對各類體育活動依照相關(guān)的標準和制度，做出評價，促進體育業(yè)的發(fā)展。

總之，體育業(yè)的發(fā)展遵循改革開放的規(guī)律，可以先從地方體育入手，先行先試。筆者對促進地方體育業(yè)發(fā)展的法律途徑做了探討，以其拋磚引玉。

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