規(guī)范化形態(tài)、非正式運(yùn)作與政策區(qū)隔
——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析

吳 月

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放40多年，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變, 總體性支配*總體性支配主要指的是中國(guó)改革前的社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本特征，即國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)及信息資源。具體可參見孫立平，王漢，王思斌，林彬，楊善華：《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期；渠敬東，周飛舟，應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。的治理模式被新型的社會(huì)治理模式所代替，強(qiáng)調(diào)為諸領(lǐng)域賦予一定程度的自主權(quán), 來(lái)釋放基層社會(huì)的活力。在不斷向社會(huì)賦權(quán)的同時(shí)，政府也在調(diào)整自身的行政治理模式。具體到社會(huì)服務(wù)供給領(lǐng)域，則是吸納新興的社會(huì)組織力量加入服務(wù)供給過(guò)程，以解決社會(huì)服務(wù)供給的數(shù)量不足及能力低下等問(wèn)題。*Jing, Y. and E.S. Savas. Managing Collaborative Service Delivery: Comparing China and the United States. Public Administration Review (Special Issue),2009，pp.101-107.有研究指出，從2002—2004年，三分之一的中國(guó)政府服務(wù)支出是利用政府購(gòu)買或類似的方式實(shí)現(xiàn)的。*Rosenbloom, D. and T. Gong. Coproducing “Clean” Collaborative Governance: Examples from the United States and China. Public Performance and Management Review，Vol.36,No.4,2013,pp.544-561.后續(xù)研究也發(fā)現(xiàn)從2005—2006年，上述比例上升到33%～44%之間。*Jing, Y. “Outsourcing in China: An exploratory Assessment.” Public Administration and Development,Vol.28,No.2,2008,pp.119-128.

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是以公開招投標(biāo)或直接撥款的方式，將原本由行政機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)服務(wù)交由有資質(zhì)的社會(huì)組織提供，并根據(jù)服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，依照合同規(guī)定來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用，其目的是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織提供服務(wù)的契約化協(xié)作模式。*王浦劬：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社，2010年，第4頁(yè)。換言之，政府從社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中擺脫出來(lái)，主要承擔(dān)起服務(wù)規(guī)劃、資金籌集、服務(wù)監(jiān)管等職能，社會(huì)組織則是將政府的部分公共職能轉(zhuǎn)接過(guò)來(lái)*Ostrom Vincent,Charles M.Tiebout,Robert Warren.The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry. American Political Science Review,No.4,1961,pp.831-842.。可以說(shuō)，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的核心要義是推進(jìn)政府與社會(huì)組織在服務(wù)供給領(lǐng)域發(fā)展和合作的關(guān)系，力圖達(dá)成以下目標(biāo)：一方面增強(qiáng)政府的“掌舵”職能，使其從社會(huì)服務(wù)的“直接提供者”、“直接生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“購(gòu)買者”、“監(jiān)督者”， 從而降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量；另一方面，培育社會(huì)力量，培育民主自治，進(jìn)而構(gòu)建多元化的社會(huì)服務(wù)供給主體。

然而，在當(dāng)下中國(guó)，規(guī)模巨大的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)在釋放社會(huì)能量的同時(shí)，也由于其缺乏創(chuàng)新性、過(guò)度行政干預(yù)以及服務(wù)質(zhì)量欠佳而面臨著廣泛的批評(píng)。也有學(xué)者已經(jīng)注意到了這一點(diǎn)，并指出在實(shí)踐中，政府購(gòu)買的非正式運(yùn)作仍然是普遍存在的。*Gazley, B.“Beyond the Contract: the Scope and Nature of Informal Government-Nonprofit Partnerships.” Public Administration Review,Vol.68,No.1,2008, pp.141-154.目前，在中國(guó)的政社合作實(shí)踐中，大多數(shù)政府購(gòu)買都可以被歸類為“非獨(dú)立非競(jìng)爭(zhēng)性”型，*韓俊魁：《當(dāng)前我國(guó)非政府組織參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第6期。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)依賴于潛在的關(guān)系合同，合作方的行為受暗含的而非明文確定的條款和理解的調(diào)整和約束。*Macneil, I. R. The New Social Contract: An Inquiry into Modern Contractual Relations. New Haven, CT: Yale University Press,1980.這些非正式行為的負(fù)面效應(yīng)很明顯，易于產(chǎn)生閉鎖效應(yīng)，會(huì)傾向于回避競(jìng)爭(zhēng)壓力，因而難以做適時(shí)調(diào)整，由此導(dǎo)致的偏好甚至合謀會(huì)帶來(lái)低下的績(jī)效和目標(biāo)置換。*DeHoog, R. H. Competition, Negotiation, or Cooperation: Three Models for Service Contracting. Administration and Society, Vol.22,No.3,1990, pp.317-340.社會(huì)組織對(duì)政府資金和項(xiàng)目持續(xù)增加的依賴可能削弱其組織認(rèn)同和使命。*Brooks, A. C. Is There a Dark Side to Government Support for Nonprofits? Public Administration Review,Vol.60,No.3,2000, pp.211-218.這不僅不利于項(xiàng)目管理，而且使得外部監(jiān)督十分困難，使得合作關(guān)系的正式問(wèn)責(zé)性不足。*Jing, Y. and Chen, B. Is Competitive Contracting Really Competitive? Exploring Government-Nonprofit Collaboration in China. International Public Management Journal, Vol.15,No.4,2013, pp.405-428.社會(huì)組織所提供服務(wù)的質(zhì)量不高，且沒有惠及公眾，表現(xiàn)出懸浮的特征。*李春霞，鞏在暖，吳長(zhǎng)青：《體制嵌入、組織回應(yīng)與公共服務(wù)的內(nèi)卷化——對(duì)北京市政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2012年第12期。

從上述研究可以看到， 政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐伴隨了政策文本與政策實(shí)踐斷裂的議價(jià)過(guò)程，表現(xiàn)出明顯的“政策區(qū)隔”現(xiàn)象。即在政策的正式采納與具體實(shí)施之間維持一定距離。本文在上述研究成果的基礎(chǔ)上，討論政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)從“規(guī)范化形態(tài)”到“非正式運(yùn)作”進(jìn)而導(dǎo)致“政策區(qū)隔”的變化軌跡：政府試圖通過(guò)設(shè)置各類規(guī)章制度與審批流程將購(gòu)買社會(huì)服務(wù)這一行為予以規(guī)范化管理，政府購(gòu)買在外觀上的確呈現(xiàn)出更加科層化與標(biāo)準(zhǔn)化的特征，科層體系的控制力度得以強(qiáng)化。*渠敬東，周飛舟，應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。但是，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中出現(xiàn)的種種非正式運(yùn)作情景，都表明政府購(gòu)買并未實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，這一創(chuàng)新型政策形態(tài)在執(zhí)行中呈現(xiàn)出形同質(zhì)異的“政策區(qū)隔”特征。簡(jiǎn)言之，論文將在檢視政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)規(guī)范化形態(tài)特征的基礎(chǔ)上，深入描述在該政策的執(zhí)行過(guò)程中，政府與社會(huì)組織表現(xiàn)出哪些非正式運(yùn)作行為，進(jìn)而分析“政策區(qū)隔”現(xiàn)象是如何形成的。

本研究運(yùn)用深度個(gè)案的質(zhì)性研究方法，選取的個(gè)案是S市司法局與A機(jī)構(gòu)合作的社區(qū)矯正服務(wù)項(xiàng)目。2004年，社區(qū)矯正服務(wù)成為S市政府借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)推廣政府購(gòu)買服務(wù)的試點(diǎn)領(lǐng)域，A機(jī)構(gòu)是該服務(wù)項(xiàng)目的承接方。本文所使用的資料是筆者2013—2014年通過(guò)訪談法、觀察法和文獻(xiàn)法搜集得來(lái)的。資料主要包括以下部分：一是來(lái)自司法局與A機(jī)構(gòu)工作人員的訪談資料；二是實(shí)地觀察資料；三是相關(guān)文獻(xiàn)檔案。

二、政府購(gòu)買的規(guī)范化形態(tài)特征

為了回應(yīng)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的要求，行政機(jī)構(gòu)推行政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)這項(xiàng)重要的改革政策，以求改變自身與社會(huì)組織關(guān)系。從其規(guī)范化狀態(tài)*在界定政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的規(guī)范化狀態(tài)時(shí)，一方面依據(jù)的是政府制定和出臺(tái)的各項(xiàng)政策對(duì)購(gòu)買服務(wù)的一系列約束與規(guī)定；另一方面是指現(xiàn)有理論研究對(duì)政府購(gòu)買的界定與分析。受新公共管理理論的影響，目前主流理論在分析政府購(gòu)買服務(wù)的應(yīng)然狀態(tài)時(shí)，也認(rèn)為購(gòu)買服務(wù)應(yīng)以效率層面的考慮作為主要標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和合同管理的作用。來(lái)看，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，借助專家的論證與評(píng)估技術(shù)，將服務(wù)外包給合適的承接方，該行為最重要的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的效率、理性和專業(yè)化。*吳月：《政府購(gòu)買公共服務(wù)的異化》，《天府論壇》2014年第6期。從西方國(guó)家來(lái)看，在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的規(guī)范化狀態(tài)下，政府購(gòu)買的具體操作遵循的是公開透明的運(yùn)作流程。*本部分資料主要來(lái)源于2009年世界銀行與民政部合作完成的研究報(bào)告《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，該研究報(bào)告分析并總結(jié)了西方國(guó)家在推行政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)遵循的基本操作流程。首先，明確需求、制定規(guī)劃。確定需要向社會(huì)組織購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目、質(zhì)量和數(shù)量，并制定財(cái)政收支方案，確保社會(huì)服務(wù)的有效供給。其次，公開招標(biāo)、簽訂合同。政府部門應(yīng)秉承公開、公正、平等的原則，向社會(huì)公開需求信息和資金預(yù)算，并進(jìn)行招標(biāo)，從中選擇最優(yōu)項(xiàng)目方案，與中標(biāo)機(jī)構(gòu)簽訂購(gòu)買合同。再次，項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理。一方面，社會(huì)組織應(yīng)依據(jù)合同約定進(jìn)行服務(wù)生產(chǎn)，另一方面，政府也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r和社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)狀況的監(jiān)督管理。最后，評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。當(dāng)項(xiàng)目方案所規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容全部完成時(shí)，作為出資方的政府應(yīng)邀請(qǐng)第三方進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估。

作為向西方國(guó)家學(xué)習(xí)的制度創(chuàng)新行為，我國(guó)在推進(jìn)政府購(gòu)買的過(guò)程中，也在參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)設(shè)置相關(guān)規(guī)章制度，以求實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的規(guī)范化管理。具體到本案例中，S市政府在推行政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)時(shí)，通過(guò)推行一系列政策文件，明確了政社合作的基本規(guī)程，也在形式上實(shí)現(xiàn)了政府購(gòu)買的規(guī)范化運(yùn)作。根據(jù)S市《關(guān)于規(guī)范政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見》的相關(guān)內(nèi)容，政府主管部門要求各級(jí)各部門依照公開、公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)原則，建立健全信息公布、項(xiàng)目購(gòu)買、履約管理、驗(yàn)收結(jié)算的規(guī)范化流程。在項(xiàng)目的提出階段：政府應(yīng)將購(gòu)買服務(wù)的資金安排、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容信息及時(shí)通過(guò)政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或相關(guān)媒體向社會(huì)公布。在項(xiàng)目評(píng)審階段：政府應(yīng)該成立項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)，評(píng)審工作需要嚴(yán)格遵守公平公正、財(cái)力平衡的基本原則，選擇符合條件的承接方。在履約管理階段：購(gòu)買主體應(yīng)與承接方簽訂合同，合同需要明確購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等要求，以及資金結(jié)算方式、權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任等內(nèi)容。購(gòu)買主體跟蹤監(jiān)管服務(wù)全過(guò)程，督促承接主體嚴(yán)格履行合同。在績(jī)效評(píng)估階段：政府要建立由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核。

2004年開始，A機(jī)構(gòu)就與S市司法局等行政機(jī)構(gòu)開展政府購(gòu)買合作試點(diǎn)；2009年以后，政社雙方開始創(chuàng)新合作方式，招標(biāo)方需要在了解服務(wù)對(duì)象基本需求的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，并采取招投標(biāo)方式選擇合作對(duì)象。A機(jī)構(gòu)對(duì)外公開宣稱自己是自主運(yùn)作的非政府部門，是非營(yíng)利性的、從事專業(yè)社會(huì)服務(wù)的民辦非企業(yè)單位，政府部門也宣稱是通過(guò)公開擇優(yōu)的合同競(jìng)標(biāo)與A機(jī)構(gòu)達(dá)成契約化合作關(guān)系，雙方的合作過(guò)程是嚴(yán)格遵循合同管理的相關(guān)規(guī)定的。S市司法局的一位工作人員T也提到：“從項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程上看，我們做得是比較規(guī)范的，從項(xiàng)目申報(bào)到績(jī)效評(píng)估，中間包括了很多步驟，每一步都有不同的規(guī)定和更為細(xì)化的程序，必須按照要求走。在選擇合作對(duì)象的時(shí)候，我們是按照競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)的相關(guān)要求去做的，確定合作對(duì)象之后，每一步怎么做，程序上的要求也很多，其中有一個(gè)很重要的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，也就是在項(xiàng)目實(shí)施中的預(yù)算和開支，要嚴(yán)格按照要求報(bào)批預(yù)算數(shù)據(jù)、結(jié)合績(jī)效評(píng)估分期撥款，我們都按照相關(guān)政策文件的要求來(lái)。”

三、非正式運(yùn)作：政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)際圖景

從司法局與A機(jī)構(gòu)的合作形式上看，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)符合政策文本提出的規(guī)范化運(yùn)作的基本要求。但是，經(jīng)過(guò)田野調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，該組織并沒有保持機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與自主性，而且在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程也沒有遵循規(guī)范化的運(yùn)作程式，各種非正式運(yùn)作行為充斥其中。

(一)定向合作的“內(nèi)部化”*王浦劬等通過(guò)調(diào)查認(rèn)為購(gòu)買行為“內(nèi)部化”，官辦社會(huì)組織成為政府部門的延伸，在實(shí)際運(yùn)行中缺乏對(duì)雙方都有約束力的契約關(guān)系，社會(huì)組織隨時(shí)接受政府下派的任務(wù)。參見王浦劬，萊斯特·M. 薩拉蒙，等：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社，2010年，第27頁(yè)。購(gòu)買

在投標(biāo)環(huán)節(jié)，政府在選擇服務(wù)承包方時(shí)具有很強(qiáng)的偏好性，即傾向于挑選與政府有密切關(guān)系的社會(huì)組織作為合作搭檔，這導(dǎo)致政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)往往成為“指定”或“定向”購(gòu)買。具體到A機(jī)構(gòu)，它是在S市司法局的積極培育和大力扶持下成立的，其成立的目的就是承接政府指定的購(gòu)買服務(wù)。為了使A機(jī)構(gòu)順利入選，政府還會(huì)在購(gòu)買招標(biāo)環(huán)節(jié)設(shè)置條件，制定類似于“蘿卜招聘”式的資格要求，甚至干脆采取定向招標(biāo)方式。2012年3月16日，S市政府采購(gòu)中心發(fā)布公告，將A機(jī)構(gòu)作為購(gòu)買社區(qū)矯正服務(wù)的單一采購(gòu)來(lái)源。對(duì)此，S市司法局的一位副主任在接受訪談時(shí)說(shuō)：“我們之所以成立A機(jī)構(gòu)，就是為了有一個(gè)承接社區(qū)矯正服務(wù)的主體，我們希望入選的服務(wù)方是體制內(nèi)的社會(huì)組織，他們跟我們關(guān)系密切，而且非常好控制。如果是比較獨(dú)立的社會(huì)組織承接了，在合作中出現(xiàn)意見不一致的情況，應(yīng)該怎么處理？”

A機(jī)構(gòu)總社的一位工作人員也認(rèn)為：

“我們的使命是什么？就是把政府交代的事情辦好。這個(gè)購(gòu)買服務(wù)，就是政府指派的任務(wù)，競(jìng)標(biāo)是文件要求，實(shí)際上這里形式上的意義多于內(nèi)容，最后還不是上頭說(shuō)了算。而且，這個(gè)事情，除了我們，還有誰(shuí)能干？市司法局也只相信我們能做好它?！?/p>

特別要指出的是，從組織經(jīng)費(fèi)構(gòu)成來(lái)看，A機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道具體包括：機(jī)構(gòu)組建時(shí)S市委、政法委的資金注入；機(jī)構(gòu)正式運(yùn)作后市司法局、各區(qū)(縣)司法局、各街(鎮(zhèn))司法所給予的撥款、A機(jī)構(gòu)開展日常業(yè)務(wù)工作的收入；社會(huì)各界的捐贈(zèng)收入；其他合法性收入。由于目前我國(guó)的社會(huì)捐助體系并不健全，A機(jī)構(gòu)以捐款形式獲取的社會(huì)收入很少，因而政府投入的資金與購(gòu)買經(jīng)費(fèi)實(shí)際上成了A機(jī)構(gòu)主要的資金來(lái)源。這導(dǎo)致政府基本上控制著A機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。因此，A機(jī)構(gòu)也力圖加強(qiáng)與各級(jí)政府主管部門的聯(lián)系，獲取對(duì)方的信任，以便汲取物質(zhì)資源，維系組織生存。

(二)合同的形式化

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)口頭協(xié)議居多，正式的文本合同少；即使有正式合同，內(nèi)容也十分簡(jiǎn)單。對(duì)于政府購(gòu)買的產(chǎn)品細(xì)目與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，合同上基本沒有提及。從2004年起，A機(jī)構(gòu)每年都在承接政府購(gòu)買的社區(qū)矯正服務(wù)。在合作的早期階段，市司法局通過(guò)簽訂合作協(xié)議的方式與A機(jī)構(gòu)達(dá)成購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)共識(shí)。隨著S市相關(guān)制度的規(guī)范化程度日益提升，從2009年起，市司法局與A機(jī)構(gòu)開始簽訂正式合同文本來(lái)約束對(duì)方的合作行為，但是文本內(nèi)容極為簡(jiǎn)單，無(wú)法對(duì)雙方起到實(shí)質(zhì)約束作用，更像一個(gè)應(yīng)付上級(jí)政府檢查的文件材料，A機(jī)構(gòu)的副總干事指出：“合同這個(gè)東西，我們以前都是沒有的，只簽訂過(guò)合作協(xié)議，對(duì)，沒有正式合同文本。遇到要開展活動(dòng)，上面口頭通知，打個(gè)電話，我們就知道要做什么事情了。最近幾年開始簽訂合同了，不過(guò)合同規(guī)定的條款很簡(jiǎn)單，這個(gè)(簽訂合同)主要是為了應(yīng)付上級(jí)檢查，備案要用的?！?/p>

(三)購(gòu)買目標(biāo)的錯(cuò)位與偏離

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的一個(gè)核心目的是為了精簡(jiǎn)政府職能，更好地滿足民眾對(duì)于社會(huì)服務(wù)的多元化需求。但是，在具體實(shí)踐中，A機(jī)構(gòu)承接的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，表面上是為了追求經(jīng)濟(jì)上的效率，其實(shí)質(zhì)卻是為了滿足政府在政治上，如維穩(wěn)的需要。因此，A機(jī)構(gòu)承接的購(gòu)買項(xiàng)目也出現(xiàn)了目標(biāo)上的錯(cuò)位與偏離。A機(jī)構(gòu)的副總干事直言：“過(guò)去這個(gè)工作歸政府管，出了事情也歸政府負(fù)責(zé)。特別是社區(qū)矯正服務(wù)，它針對(duì)的服務(wù)對(duì)象也很特殊。管得好，那就是很好的事情；管得不好，就要承擔(dān)很多不利的后果，包括影響社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)治安等。這些以前是政府承擔(dān)的，但是現(xiàn)在挪到我們這兒，這些矛盾不也就轉(zhuǎn)移到我們這里了么?！?/p>

由于購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中社會(huì)組織傾向于優(yōu)先滿足政府需求，與行政體系的關(guān)聯(lián)度更高，與服務(wù)對(duì)象的聯(lián)系較為松散，因此也難以滿足多元化的服務(wù)需求。

(四)A機(jī)構(gòu)對(duì)合同之外行政事務(wù)的承擔(dān)

根據(jù)與政府部門簽訂的合同規(guī)定，A機(jī)構(gòu)完成合同規(guī)定的要求即可。然而，政府總會(huì)自覺不自覺地將社會(huì)組織當(dāng)做自己的附屬機(jī)構(gòu)或下屬部門，這種慣性管理思維導(dǎo)致政府部門認(rèn)為既然已經(jīng)給予社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)支持，社工就應(yīng)聽從政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，直接服從政府部門的工作指揮與任務(wù)安排。在這里，政府遵循的是“我出了錢，就要你辦事”的行為邏輯。因此，除了政府購(gòu)買項(xiàng)目的內(nèi)容之外，政府部門往往會(huì)通過(guò)“下發(fā)紅頭文件”或者其他直接、間接形式介入社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)，讓A機(jī)構(gòu)承擔(dān)了很多合同之外的行政工作，一些社工甚至被戲稱為“治安協(xié)管員”、“二警察”。在這里，社會(huì)組織被培養(yǎng)成了政府的“一只腳”或者是“二政府”。由于需要額外承擔(dān)行政機(jī)構(gòu)所指派的一些“份外”事務(wù)，這導(dǎo)致社工大量的本職工作時(shí)間被擠占，還經(jīng)常使他們感到疲于奔命、苦不堪言。 A機(jī)構(gòu)下屬P區(qū)社工站的一位工作人員也談到：“尤其到年終，街(鎮(zhèn))政府各個(gè)部門都要考核，社工更是經(jīng)常被各個(gè)部門揪來(lái)揪去?！?為了便于獨(dú)自占用社工的勞動(dòng))其中一方還振振有詞地對(duì)社工說(shuō)，你們歸我部門直管，不要聽其他人的?？墒?，我們哪敢啊?得罪了其中的任何一個(gè)部門，我們以后的工作就不好做了。我們做過(guò)一次內(nèi)部的抽樣調(diào)查，一共有100多位社工，有將近80%的人都認(rèn)為我們現(xiàn)在和上級(jí)政府之間更多的是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這和組織章程里規(guī)定的指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系實(shí)際上是互相矛盾的?！?/p>

A機(jī)構(gòu)接受上級(jí)或同級(jí)政府部門的指令和考核，并代替政府承擔(dān)了許多職能，這導(dǎo)致A機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)和功能上逐漸向行政機(jī)構(gòu)靠攏。這一問(wèn)題也影響了社工的自我定位。在調(diào)研中，有很多社工都對(duì)自己的身份產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為自己本質(zhì)上是“二警察”。

(五)對(duì)違約行為的處理

在合同執(zhí)行過(guò)程，由于政府在資源分配領(lǐng)域的權(quán)威性地位，A機(jī)構(gòu)對(duì)政府的依賴性很強(qiáng)，在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中也沒有足夠的能力和地位與政府處于平等的談判和協(xié)商地位。因此，針對(duì)合同執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的違約行為，包括政府讓一些A機(jī)構(gòu)承接了購(gòu)買服務(wù)之外的工作，延期支付項(xiàng)目的配套資金等，A機(jī)構(gòu)也不會(huì)使用法律手段追究。此外，如果A機(jī)構(gòu)延期完成合同規(guī)定的相關(guān)事項(xiàng)，政府一般也不會(huì)采取懲罰措施，雙方都傾向于通過(guò)非正式機(jī)制解決糾紛。A機(jī)構(gòu)的副總干事指出：“矛盾肯定是有的，(政府)經(jīng)常性讓我們做些份外的事情，有時(shí)候也會(huì)出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)沒有按時(shí)撥付的情況。但是，這些都是小問(wèn)題，政府肯定不會(huì)拖欠(經(jīng)費(fèi))，這些還用不上(打官司)那么嚴(yán)重，沒必要。再說(shuō)，很多工作的開展都離不開政府的支持，我們還是需要和他們保持一個(gè)良好的關(guān)系。如果真有矛盾，我們可以通過(guò)開會(huì)、打書面報(bào)告等形式來(lái)進(jìn)行協(xié)商解決。”

(六)“走過(guò)場(chǎng)”的績(jī)效評(píng)估

如前所述，根據(jù)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)政策文件規(guī)定，應(yīng)針對(duì)政府購(gòu)買設(shè)置一定的質(zhì)量控制機(jī)制，即采取內(nèi)外部結(jié)合的方式進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。然而，“走過(guò)場(chǎng)”式的績(jī)效評(píng)估甚至跳過(guò)評(píng)估，直接結(jié)項(xiàng)的并不少見。筆者進(jìn)行的田野調(diào)查也證明了這一觀點(diǎn)。A機(jī)構(gòu)的副總干事一針見血地說(shuō)：“評(píng)估？基本上是走走過(guò)場(chǎng)。我們跟市司法局合作這么多年，從來(lái)沒有績(jī)效評(píng)估不過(guò)關(guān)的時(shí)候。第三方評(píng)估是最近幾年才提出來(lái)的，他們也要給我們打分。政府的確對(duì)這一塊也越來(lái)越重視了。不過(guò)，我們到底做得怎么樣，主要還是政府說(shuō)了算，跟他們沒有太大關(guān)系?！?/p>

在這里，外部(第三方)績(jī)效評(píng)估處于失語(yǔ)狀態(tài)，社會(huì)組織承接的購(gòu)買項(xiàng)目績(jī)效如何，仍然由政府判定。在這里，績(jī)效評(píng)估已然成了政府控制社會(huì)組織的一種手段。

四、政策區(qū)隔：政府購(gòu)買服務(wù)的結(jié)果呈現(xiàn)

規(guī)范化治理的政策導(dǎo)向與實(shí)際運(yùn)作的非正式行為相共存的圖景可以用“區(qū)隔”一詞來(lái)概括，即組織有意識(shí)為了獲得合法性而采納正式的政策，但是在政策與實(shí)踐之間進(jìn)行隔離。*Meyer, J. and B. Rowan. “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony.” American Journal of Sociology， Vol.83,No.2,1977, pp.340-363.通過(guò)維持政策與實(shí)踐之間的距離，區(qū)隔一方面迎合在環(huán)境中的制度壓力，另一方面避免了嚴(yán)格執(zhí)行政策可能導(dǎo)致的毀壞性后果。*Bromley, P. and W. Powell. “From Smoke and Mirrors to Walking the Talk: Decoupling in the Contemporary World.” The Academy of Management Annals, Vol.6,No.1,2012, pp.1-48.作為組織實(shí)踐，區(qū)隔*政策區(qū)隔這一現(xiàn)象具有普遍性。有研究指出，英國(guó)的地方政府在實(shí)施歐洲質(zhì)量管理基金會(huì)的優(yōu)秀商業(yè)模式過(guò)程中，政策實(shí)施本身與模式要求出現(xiàn)重大區(qū)隔(Bowerman，2002)。區(qū)隔在中國(guó)的公共管理實(shí)踐中也存在。例如，多年來(lái)進(jìn)行的公務(wù)員制度改革，一方面對(duì)西方公務(wù)員制度實(shí)現(xiàn)了正式采納，一方面又保持了原有的干部人事制度(Chan& Li，2007)。具體可見：Bowerman, M. Isomorphism Without Legitimacy? The Case of the Business Excellence Model in Local Government.Public Money & Management,Vol.22,No.2,2002, pp.47-52；Dong, L., T. Christensen, and M. Painter. A Case Study of China’s Administrative Reform: The Importation of the Super-Department.American Review of Public Administration,Vol.40,No.2,2010,pp.170-188；Chan, H. S. and S. Li. “Civil Service Law in the PRC: A Return to Cadre Personnel Management.” Public Administration Review,Vol.67,No.3,2007, pp.383-398.策略導(dǎo)致對(duì)正式策略的折中，會(huì)導(dǎo)致不同程度的績(jī)效赤字。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)要求承包方在申報(bào)及實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化和程式化的規(guī)范要求，注重競(jìng)爭(zhēng)性，強(qiáng)調(diào)合同管理的必要性，并應(yīng)依據(jù)績(jī)效評(píng)估的要求實(shí)施嚴(yán)格的事后監(jiān)管。對(duì)程序、規(guī)范和步驟程式化的強(qiáng)調(diào)，在保障上級(jí)監(jiān)管和科學(xué)決策等方面起到一定的作用，亦能夠提高項(xiàng)目的可控性。但是，在具體實(shí)踐過(guò)程中，規(guī)范化的程式要求只是構(gòu)成項(xiàng)目運(yùn)作的理想化目標(biāo)，其原則只是被當(dāng)作體現(xiàn)在文字材料上的程序規(guī)范而被遵守，而并沒有真正實(shí)踐作用。*李祖佩：《項(xiàng)目制的基層解構(gòu)及其研究拓展——基于某縣涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)證分析》，《開放時(shí)代》2015年第2期。這主要是由于以下幾個(gè)方面的原因造成的：

(一)制度壓力下的強(qiáng)制性政策執(zhí)行

制度同構(gòu)主義認(rèn)為組織會(huì)傾向采納取得社會(huì)合法性的實(shí)踐和結(jié)構(gòu)，從而展現(xiàn)出同構(gòu)化的趨勢(shì)*DiMaggio, P. and W. Powell. “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields.” American Sociological Review,Vol.48,No.2,1983, pp.147-160.。中國(guó)地方政府部門正在更多地與企業(yè)、社會(huì)組織和其他政府部門簽訂購(gòu)買合同來(lái)應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的服務(wù)需求。和西方的地方政府一樣，這些行動(dòng)后面的推動(dòng)因素是基于經(jīng)濟(jì)和政治上的雙重考量*吳月：《政府公共服務(wù)合同外包研究的進(jìn)展與熱點(diǎn)主題：評(píng)述與前瞻》，《天津市委黨校學(xué)報(bào)》2012年第6期。。來(lái)自上級(jí)的政策指示、臨近或類似地方政府的卓越實(shí)踐以及專業(yè)協(xié)會(huì)或?qū)W術(shù)社區(qū)的建議都可能推動(dòng)地方政府去忽略在需求方和供給方上面存在的不完善，而急忙采納政府購(gòu)買政策。

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是國(guó)家開展社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，吸納社會(huì)力量進(jìn)入服務(wù)供給過(guò)程的重要決策之一，政府高層在也從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)服務(wù)供給體制的變革進(jìn)行了一系列規(guī)劃，要求各個(gè)地方政府予以執(zhí)行。加之S市地處沿海發(fā)達(dá)區(qū)域，歷來(lái)被認(rèn)為是改革的排頭兵，其承載的制度創(chuàng)新壓力更大，可以說(shuō)，多重制度壓力是S市大力推進(jìn)政府購(gòu)買政策的主要原因。類似的，當(dāng)社會(huì)組織受到外部強(qiáng)令的驅(qū)使而參與時(shí)，它們對(duì)政策的信任和參與的動(dòng)機(jī)都可能減弱。由于絕大多數(shù)社會(huì)組織都有業(yè)務(wù)主管單位，它們參與政府購(gòu)買可能是對(duì)行政機(jī)構(gòu)的勸說(shuō)甚至是命令的消極回應(yīng)。A機(jī)構(gòu)作為官辦社會(huì)組織，其合法性及物質(zhì)資源均來(lái)源于政府機(jī)構(gòu)。當(dāng)司法局要求A機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)上予以配合時(shí)，無(wú)論A機(jī)構(gòu)在主觀上是否愿意，為了獲取生存和發(fā)展的空間，它都必須積極配合政府的行動(dòng)。

(二)嵌入性邏輯下規(guī)范性目標(biāo)的偏離

在“壓力型體制”下，行政體系需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定上取得一定成績(jī)，以應(yīng)對(duì)政績(jī)考核指標(biāo)帶來(lái)的約束。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定的邏輯，也體現(xiàn)在政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度上。為實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)上的雙重目標(biāo)，政府在與社會(huì)組織合作時(shí)，會(huì)有意無(wú)意地將自身的行動(dòng)邏輯滲透進(jìn)入社會(huì)組織。囿于汲取資源的生存和發(fā)展性需求，社會(huì)組織也被納入行政體系的行動(dòng)邏輯之中，進(jìn)而服務(wù)于政府需要。

對(duì)于司法局而言，政治穩(wěn)定也是績(jī)效考核的重要方面。為了順利完成績(jī)效考核目標(biāo)，司法局將政治穩(wěn)定邏輯也植入社會(huì)組織之中，要求A機(jī)構(gòu)協(xié)助其完成作為各項(xiàng)行政事務(wù)。而由于A機(jī)構(gòu)自產(chǎn)生當(dāng)天，就不可避免地帶有雙重屬性(即官民二重性)：它既具備一定的志愿性特征，又帶有一定的行政屬性。在雙重屬性的制約條件下，A機(jī)構(gòu)所承接社區(qū)矯正服務(wù)表現(xiàn)出雙重功能：既作為半官方組織承擔(dān)著S市政法系統(tǒng)涉及維穩(wěn)的行政性事務(wù)，又作為社會(huì)組織，利用專業(yè)知識(shí)為社區(qū)矯正人員提供社區(qū)矯正服務(wù)。由于A機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)、社工的工資待遇都是市司法局及基層司法部門以政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的形式提供的，市司法局及基層司法部門會(huì)習(xí)慣性地把A機(jī)構(gòu)當(dāng)做其“編外機(jī)構(gòu)”，政府部門也會(huì)經(jīng)常將一些行政、維穩(wěn)事項(xiàng)下派給A機(jī)構(gòu)完成。

(三)過(guò)高的交易費(fèi)用導(dǎo)致規(guī)范化的程式要求難以實(shí)現(xiàn)

任務(wù)復(fù)雜性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度與專用型投資造成在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中存在大量的交易費(fèi)用。為了減少交易費(fèi)用，規(guī)避承包方的機(jī)會(huì)主義行為，并為自身機(jī)會(huì)主義行為提供便利條件，政府會(huì)更加傾向于實(shí)施更加強(qiáng)調(diào)控制的關(guān)系管理策略，即以內(nèi)部生成、內(nèi)部購(gòu)買的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的供給。換言之，當(dāng)最低程度的服務(wù)績(jī)效得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府會(huì)不太情愿更換合作伙伴。這就導(dǎo)致在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，為了減少交易費(fèi)用，維系合作雙方之間的不平等或準(zhǔn)行政的關(guān)系，政府會(huì)選擇規(guī)避包括競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)、嚴(yán)格績(jī)效管理等規(guī)范性程序要求。

具體到本案例中，A機(jī)構(gòu)與司法局的合作也是內(nèi)部化合作的一個(gè)典型范例，社區(qū)矯正服務(wù)作為一項(xiàng)個(gè)性化服務(wù)，其標(biāo)準(zhǔn)化程度低，具體服務(wù)內(nèi)容以及績(jī)效考核指標(biāo)很難予以準(zhǔn)確的界定與衡量。即便能夠標(biāo)準(zhǔn)化，也需要耗費(fèi)人力、專業(yè)知識(shí)、時(shí)間和資金等交易費(fèi)用，這將增加司法局的管理負(fù)擔(dān)。外加A機(jī)構(gòu)與司法局缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)也沒有建立起來(lái)，嚴(yán)格實(shí)施相關(guān)政策規(guī)范會(huì)降低A機(jī)構(gòu)投標(biāo)的積極性甚至將其排斥出合作系統(tǒng)之外。為確保合作的順利持續(xù)，A機(jī)構(gòu)和司法局隨后都采取了最小化交易成本的行動(dòng)策略，堅(jiān)持非正式化的合作方式，逃避規(guī)范化程式的要求。

由此導(dǎo)致的后果是，司法局沒有能力也不愿意對(duì)政府購(gòu)買的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)控，而只能將精力更多地放在應(yīng)付上級(jí)項(xiàng)目管理的各種數(shù)字材料和程序化考核上。正因?yàn)槿绱?，在政府?gòu)買服務(wù)的運(yùn)作過(guò)程中，出現(xiàn)了以“形式”應(yīng)付“形式”的做法。前一種“形式”是指做材料，就是為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，突擊完成項(xiàng)目過(guò)程中所需要的各種材料，或是在項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收后，為項(xiàng)目材料統(tǒng)一上交而集中突擊完成材料編纂工作；后一種“形式”即指規(guī)范程式所追求的形式理性。

(四)非正式協(xié)調(diào)方式對(duì)正式規(guī)范的彌補(bǔ)

合作中的非正式運(yùn)作并不意味著合作的隨意化，而是調(diào)整了合作關(guān)系的溝通方式，即合作需要依靠社會(huì)關(guān)系來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府購(gòu)買中的社會(huì)關(guān)系主要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織在市場(chǎng)交易關(guān)系之外形成的社會(huì)性聯(lián)系，憑借關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的聲譽(yù)機(jī)制、共享的群體文化以及潛在的集體制裁，政府能更加有效地處理由服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)評(píng)價(jià)的不確定性以及市場(chǎng)發(fā)育不足所引起的交易費(fèi)用問(wèn)題。將市場(chǎng)交易行為嵌入社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的信任和互惠預(yù)期來(lái)化解合作中的風(fēng)險(xiǎn)，為政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的非正式運(yùn)作提供保障。

作為外源性組織，A機(jī)構(gòu)與司法部門之間有著交纏復(fù)雜的既有關(guān)系存量。在合作過(guò)程中，雙方也會(huì)有意識(shí)地發(fā)展這種關(guān)系。雙方在締結(jié)合作契約時(shí)，A機(jī)構(gòu)與司法部門之間不再是單純的買家與賣家的關(guān)系，而是彼此之間具有超越純粹的市場(chǎng)交易、帶有社會(huì)性聯(lián)系的關(guān)系。這樣一來(lái)，A機(jī)構(gòu)在承接社區(qū)矯正服務(wù)時(shí)，面對(duì)服務(wù)內(nèi)容的不確定性、發(fā)育不充分的市場(chǎng)條件，雙方就可以依靠合同條款之外的關(guān)系網(wǎng)，如內(nèi)部的聲譽(yù)機(jī)制、行為規(guī)范、互惠預(yù)期以及未來(lái)可能發(fā)生的集體制裁，以確保合作各方信守承諾、約束行為中的機(jī)會(huì)主義行為。*關(guān)于社會(huì)關(guān)系能夠促進(jìn)信任、遏制機(jī)會(huì)主義行為的相關(guān)研究可參見Granovetter.Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness. American Journal of Sociology，No.91,1985，pp.481-510.質(zhì)言之，運(yùn)用非正式的社會(huì)關(guān)系來(lái)協(xié)調(diào)合作進(jìn)程中發(fā)生的矛盾與糾紛，導(dǎo)致政府購(gòu)買的實(shí)踐過(guò)程與制度設(shè)置的規(guī)范化要求之間的張力不可避免，當(dāng)實(shí)踐中表現(xiàn)出的靈活性與豐富性不可避免時(shí)，死板的以“形式理性”為標(biāo)榜的規(guī)范程式的有效性也就大打折扣。

五、結(jié) 論

20世紀(jì)80年代以來(lái)，在全球公共管理革命的背景之下，政府與社會(huì)組織開展跨部門協(xié)同的價(jià)值在理論和實(shí)務(wù)上都獲得了佐證，真正意義的協(xié)同是建立在二個(gè)組織自由締結(jié)契約的基礎(chǔ)上的，它十分注重政府與社會(huì)組織間的平等主體關(guān)系。*宋程成，蔡寧，王詩(shī)宗：《跨部門協(xié)同中社會(huì)組織自主性的形成機(jī)制——來(lái)自政治關(guān)聯(lián)的解釋》，《公共管理學(xué)報(bào)》2013年第4期。然而，通過(guò)個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策文件針對(duì)政府購(gòu)買的過(guò)程予以了規(guī)范性的制度約束。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)制度要求的“表皮”被遵守了下來(lái)，合作雙方都遵循規(guī)范化程式開展合作。但是，正如有研究所指出的，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式來(lái)資助社會(huì)組織，只是因?yàn)槠溆欣诮鉀Q政府自身行政管理中的問(wèn)題。因此，盡管規(guī)范化的表皮被保留下來(lái)，政府購(gòu)買中卻存在很多形同質(zhì)異的矛盾情境，政府購(gòu)買的制度要求被大量擱置起來(lái)，其精神實(shí)質(zhì)并沒有被完全遵守。

質(zhì)言之，規(guī)范化的治理邏輯雖然形塑和強(qiáng)化了政府購(gòu)買的運(yùn)作規(guī)則，但是沒有能夠遏制和杜絕各種表里不一的非正式運(yùn)作，從而導(dǎo)致政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)出現(xiàn)了政策區(qū)隔現(xiàn)象。這一現(xiàn)象與我國(guó)行政體系自身的特性具有密不可分的關(guān)系。正如有研究所指出的，行政科層化有其缺陷之處，即行政機(jī)構(gòu)越是在責(zé)任目標(biāo)方面追求行政效率的提高，則需要支付高昂費(fèi)用設(shè)計(jì)更加復(fù)雜的程序技術(shù)；越是在制度報(bào)表及績(jī)效考核指標(biāo)上追求細(xì)致化和周密性，越會(huì)暴露科層監(jiān)管存在的缺陷，導(dǎo)致尋租活動(dòng)的隱蔽化，進(jìn)而為不同領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)行為留存活動(dòng)余地。*周雪光：《基層政府間的共謀現(xiàn)象：一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。

另外，本文認(rèn)為，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)不斷規(guī)范化的發(fā)展趨勢(shì)，在形式上不斷完善的規(guī)范化取向，在執(zhí)行上不斷呈現(xiàn)的非正式運(yùn)作行為，對(duì)于社會(huì)治理轉(zhuǎn)型難以具有實(shí)質(zhì)的變革意義。進(jìn)而言之，雖然政府購(gòu)買已經(jīng)具備規(guī)范化的特性形態(tài)，但在實(shí)際的社會(huì)治理過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)仍然傾向于使用變通手段?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是表面上呈現(xiàn)出來(lái)的規(guī)范化特性，抑或是實(shí)踐中發(fā)生的非正式運(yùn)作情景，其重要目標(biāo)都是希望將社會(huì)控制在行政體系之下。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)作為一項(xiàng)旨在創(chuàng)新社會(huì)治理模式，減少行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作成本，滿足公眾多元化服務(wù)需求的制度創(chuàng)新行為，尚未在實(shí)質(zhì)上發(fā)揮其應(yīng)有作用。