廣州舊村改造實踐以黃埔區(qū)茅崗村城中村改造為例

張煌

上世紀(jì)60年代左右，歐洲城市舊城改造運動逐漸開始，這些運動往往處于社會轉(zhuǎn)型期，是城市建設(shè)積累了大量矛盾的節(jié)點，每一次社會變革，都伴隨著各種城市更新運動。時至今日，西方城市更新已經(jīng)經(jīng)歷多個階段，我國在上世紀(jì)80年代，學(xué)界才對城市更新有正式定義，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的歷程，進(jìn)入新時期以來的城市更新活動應(yīng)以2009年前后廣東省的“三舊改造”為開端。

2009年，廣東省正式發(fā)布“三舊改造”政策，此政策是國土資源部針對廣東省發(fā)展用地日益不足的情況給予的特殊試點政策，從文件可看出，該政策對以往的土地政策有六大突破：一是簡化了補(bǔ)辦征收手續(xù)；二是允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)；三是允許采用協(xié)議出讓供地；四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造；五是農(nóng)村集體建設(shè)用地改為國有建設(shè)用地，可簡化手續(xù)；六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。此政策雖然為試行政策，但對于加快盤活城市低效土地以及提高集體用地改造積極性有著重要的意義，對廣東省的城市發(fā)展無疑是一劑強(qiáng)心針，對加快珠三角地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級有重要的支持作用。

茅崗村位于廣州市黃埔區(qū)，項目用地位于茅崗路以西、廣園東路以南和黃埔大道東以北，項目總用地79.54公頃，新建建設(shè)量高達(dá)227萬平方米。

茅崗村是廣州繼獵德村改造后又一重大舊村改造項目，用地規(guī)模與建設(shè)規(guī)模均為廣州市之最，項目從頭至尾涉及三舊指標(biāo)、文物保護(hù)、規(guī)劃協(xié)調(diào)等過程，期間還歷經(jīng)了廣州市規(guī)劃技術(shù)審查規(guī)定的更新等突發(fā)情況以及蘿崗行政區(qū)并入黃埔區(qū)的大事件，整個項目歷時6年，在2016年確定規(guī)劃方案。期間過程復(fù)雜，一波三折，村民、開發(fā)商、國規(guī)委、更新局等相關(guān)方利益相互糾纏，推進(jìn)緩慢，項目時間跨度長，工作量繁復(fù)，也經(jīng)常出現(xiàn)各種出人意料的問題。以下從六個方面總結(jié)該項目的經(jīng)驗與教訓(xùn)。

一、部門權(quán)責(zé)

由于我國土地政策的特殊性，三舊改造政策在廣東率先試行，執(zhí)行過程中也面臨著諸多矛盾，比如發(fā)展與腐敗，城市規(guī)劃與三舊改造，公平與效率，利益分配等，為保證項目能夠順利推進(jìn)，各城市都成立了相應(yīng)的部門專門負(fù)責(zé)三舊改造項目，2009年，廣州成立“三舊改造辦公室”（2015年改組為城市更新局），主要負(fù)責(zé)改造計劃的制定、改造項目范圍劃定、成本核算、指標(biāo)核算、改造方案審批等事項。廣州市黃埔區(qū)茅崗社區(qū)城中村改造便是在“三舊辦”成立后開展的最具代表性的項目之一。

二、利益分配

我國土地制度為二元制，由國有土地與集體所有土地組成，集體所有土地是指原村集體所有用地，無法直接上市流轉(zhuǎn)，只能由政府征收后再出讓，在此過程中，政府承擔(dān)了征收、拆遷、安置等大部分工作，容易造成權(quán)利尋租、暴力拆遷等問題，激化社會矛盾，“三舊改造”政策的出臺，允許村集體成立公司以協(xié)議出讓的方式受讓土地，大大提升了村民在項目推進(jìn)過程中的“議價”能力，使村民真正作為改造項目的主體，保障村民利益。由此，改造項目的三方利益分配主體得以確定：代表村民利益的村集體代表，代表資本利益的合作開發(fā)商以及代表政府和公眾利益的政府部門。

各方土地按政策可分為三類：

1.復(fù)建安置區(qū)：政府劃撥，由村集體公司以及合作開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)，主要為村民安置住宅及物業(yè)，保障村民生活空間及收入來源，并有符合規(guī)劃的公建配套設(shè)施。

2.融資區(qū)：協(xié)議出讓或掛牌出讓，政府取得土地出讓金，將部分出讓金用于復(fù)建安置區(qū)的建設(shè)成本，開發(fā)商通過地塊開發(fā)取得開發(fā)利潤。

3.統(tǒng)籌區(qū)：政府劃撥，分為兩部分，一類用于統(tǒng)籌城市廉租房、經(jīng)適房建設(shè)；一類用于村集體籌集拆遷土地成本。

2011年4月，項目取得廣州市“三舊”批文。明確了各個三舊地塊的用地及建設(shè)指標(biāo)，以及相應(yīng)的公服配套設(shè)施。

批復(fù)中明確了茅崗村的改造思路——舊村范圍全部拆除（歷史文化建筑除外）重建，村民原村原社就地安置。這就為安置區(qū)的規(guī)劃造成了不小的挑戰(zhàn)，主要原因是每個社安置的建設(shè)量都不同，原社安置使規(guī)劃無法統(tǒng)籌布局。導(dǎo)致規(guī)劃指標(biāo)分布不均勻，難以與規(guī)劃協(xié)調(diào)。

三、規(guī)劃協(xié)調(diào)

“三舊批復(fù)”以現(xiàn)行控規(guī)為基礎(chǔ)，明確了改造的范圍，各個改造分區(qū)的位置與建設(shè)量，公共服務(wù)設(shè)施的位置、種類、數(shù)量以及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。隨后不久，恰逢該項目所在區(qū)域的控規(guī)編制，編制單位根據(jù)三舊批復(fù)將區(qū)域的規(guī)劃指標(biāo)落入了控制性詳細(xì)規(guī)劃中，由于規(guī)劃編制時間緊迫，三舊指標(biāo)按照編制的規(guī)劃方案地塊劃分均勻落入控規(guī)中，導(dǎo)致控規(guī)地塊指標(biāo)與三舊分區(qū)地塊指標(biāo)不一致，為后來的項目推進(jìn)埋下了隱患。2012年，規(guī)劃局以“三舊批復(fù)”為依據(jù)批復(fù)了該項目的設(shè)計條件，設(shè)計條件與“三舊批復(fù)”指標(biāo)一致，由于批復(fù)指標(biāo)與控規(guī)有較大出入，導(dǎo)致項目規(guī)劃方案無法同時滿足三舊批復(fù)與控規(guī)，最終只能根據(jù)三舊批復(fù)重新進(jìn)行控規(guī)調(diào)整，導(dǎo)致項目時間大幅延長，導(dǎo)致項目各方壓力倍增，相互推諉責(zé)任。經(jīng)過兩年多的控規(guī)及規(guī)劃方案調(diào)整，終于在2015年使?jié)M足三舊批復(fù)的控規(guī)落地，后續(xù)工作得以開展。

四、文物、歷史建筑

改造范圍內(nèi)涉及到8處公祠，2個古廟和1個書室，文物古建十處，歷史建筑共十處。根據(jù)文保要求，文物建筑需全部原地保留，經(jīng)過多次實地調(diào)研和對方案反復(fù)修改推敲后，建議并說服甲方將所有歷史建筑也保留，根據(jù)歷史建筑的現(xiàn)狀情況，將4處現(xiàn)狀破毀嚴(yán)重的歷史建筑遷建，因此最終方案中共20個文物及歷史文化建筑中，16個原址保留， 4個遷建。由于此部分建筑面積在三舊批復(fù)時未作考慮，而安置區(qū)建設(shè)指標(biāo)已在前期方案中通過村民表決被“瓜分”完畢，無法落地，最后經(jīng)過與國規(guī)委協(xié)調(diào)，全部文物及歷史建筑通過修繕活化，建設(shè)文化廣場，作為公用空間，全部計入容積率，但不納入三舊指標(biāo)，既保護(hù)了歷史線索，又增加了活力空間。

五、公共參與

本次規(guī)劃秉承公眾全程參與，村民集體表決的原則推進(jìn)。在三舊批復(fù)前，方案設(shè)計提早行動，將效果圖、模型以及樣板房向村民展示，組織村民到廣州市各大樓盤進(jìn)行考察，村民根據(jù)自己的調(diào)研結(jié)果及生活習(xí)慣，對方案進(jìn)行審查，并提出意見，通過多輪磨合，最終敲定方案，作為項目推進(jìn)的一個重要的先決條件，當(dāng)然，此種做法也導(dǎo)致方案在實施過程中沒有預(yù)留相應(yīng)的彈性空間，導(dǎo)致部分區(qū)域規(guī)劃落地困難。但村民全程參與，全程決策的方法還是對項目盡快落地，起到了至關(guān)重要的作用。

六、實施方案

面對種種棘手的問題，經(jīng)過多次與村民溝通，協(xié)調(diào)方案，最終確定五種戶型類型分布于所有安置地塊，經(jīng)過多輪規(guī)劃方案的推敲論證，確定了令各方都同意的布局方案。針對村民對方案的訴求，我們制定了以下的規(guī)劃原則：

1.以人為本、生態(tài)優(yōu)先，關(guān)注居住區(qū)的生態(tài)環(huán)境和居住生活質(zhì)量，提升居住區(qū)的環(huán)境品質(zhì)。建立完善的公建配套設(shè)施系統(tǒng)和便捷的交通系統(tǒng)，創(chuàng)造高質(zhì)量、高品質(zhì)的居住社區(qū)；

2.注重規(guī)劃設(shè)計的市場適應(yīng)性、開發(fā)性，結(jié)合開發(fā)時序進(jìn)行規(guī)劃，保證開發(fā)建設(shè)實施的可行性和可操作性。

在經(jīng)過長期溝通協(xié)調(diào)之后，規(guī)劃方案最終在2016年確定，并通過國規(guī)委審查，同年11月，茅崗村首期安置區(qū)拆遷工程啟動，歷時5年的工作終于修成正果。