淺談食品添加劑生產(chǎn)許可制度
——解析《食品安全法》第三十九條

張婉姝

(中國計量大學 法學院，杭州 310018)

民以食為天，食以安為先。經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步不僅帶來了人們生活水平的提高，同時也讓人們對生活質(zhì)量有了更高的要求，這點在食品方面體現(xiàn)得尤為突出。我們對食品的要求不再只是維持生命這么簡單，一方面，我們要求食物的清潔衛(wèi)生、食用方便；另一方面，我們也對食物提出了色、香、味、形方面的要求。因此，食品添加劑的作用逐漸凸顯出來，食品添加劑安全和監(jiān)管問題也日益得到重視。2015年我國修訂了《食品安全法》，此次修訂中的一大亮點就是食品添加劑的生產(chǎn)許可制度。食品添加劑的生產(chǎn)許可制度作為對食品添加劑監(jiān)管的第一道“關(guān)”，不僅是保障食品添加劑生產(chǎn)安全的重要環(huán)節(jié)，也對后續(xù)的食品添加劑生產(chǎn)、使用的監(jiān)管有著重大意義。

1 我國對食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)管的發(fā)展

我國對食品添加劑監(jiān)管主要可以分為生產(chǎn)監(jiān)管和使用監(jiān)管。早在1977年，我國就制定了的《食品添加劑使用衛(wèi)生標準(試行)》(GB n50-77), 1981年中國食品添加劑標準化技術(shù)委員會制定了《食品添加劑使用衛(wèi)生標準》(GB 2760-1981),此后又頒布了《食品添加劑生產(chǎn)管理辦法》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》,2009年6月1日頒布了《中華人民共和國食品安全法》。至此，對食品添加劑生產(chǎn)的監(jiān)管才被真正重視起來。

2 解析食品安全法第三十九條

我國行政機關(guān)對“資格”的監(jiān)管分為許可制和備案制，從審查難度、監(jiān)管范圍來說，許可制無疑是更加嚴格的一種監(jiān)管方式。食品添加劑的生產(chǎn)許可實質(zhì)上是一種行政許可，是企業(yè)合法生產(chǎn)食品添加劑的前置程序。

《食品安全法》第三十九條是對食品添加劑生產(chǎn)許可進行的規(guī)定，涉及到生產(chǎn)食品添加劑的實質(zhì)要件、形式要件和所依據(jù)的標準。

2.1 什么是“食品添加劑”

“食品添加劑”是一個專業(yè)詞匯，在我國《食品安全法》第一百五十條有具體規(guī)定。食品添加劑本身并沒有被禁止使用，只是使用的種類、劑量要受到使用標準的限制，亂用或者濫用食品添加劑會對公眾的身體健康和生命安全造成威脅，對食品市場秩序造成危害。在GB 2760-2014《食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》中規(guī)定了23個食品添加劑的種類、2000多種食品添加劑。國家除了用《食品添加劑使用標準》對食品添加劑的使用進行規(guī)范以外，還會以發(fā)布行政命令的方式，如“禁鋁令”就是先通過衛(wèi)計委發(fā)布行政命令，再被寫入標準中的。

2.2 生產(chǎn)食品添加劑的條件

2.2.1 實質(zhì)條件

食品添加劑雖然不屬于食品，不單獨食用，但是最終卻和食品一樣被人吃進嘴里，消化吸收?！妒称钒踩ā窙]有明確規(guī)定生產(chǎn)食品添加劑的實質(zhì)條件，但也應(yīng)嚴格按照食品的生產(chǎn)規(guī)定。因此，與食品添加劑生產(chǎn)相適應(yīng)的場所、生產(chǎn)設(shè)備或者設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人員和管理制度應(yīng)嚴格按照《食品安全法》第三十三條、第三十四條的規(guī)定執(zhí)行?！皥鏊睉?yīng)當包括生產(chǎn)加工、儲存、運輸?shù)膱鏊?；“生產(chǎn)設(shè)備或設(shè)施”應(yīng)指有相應(yīng)的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲、洗滌以及處理廢水、存放垃圾和廢棄物的設(shè)備或者設(shè)施；“專業(yè)技術(shù)人員”指專職或兼職的食品安全技術(shù)人員、食品安全管理人員；“管理制度”指生產(chǎn)廠家要有自己的保障食品安全的規(guī)章制度。

2.2.2 形式條件

2015年新修訂的《食品安全法》中對食品添加劑采取生產(chǎn)許可制度，這與2009年發(fā)布的《食品安全法》保持一致。生產(chǎn)許可是一項行政許可，申請人須按照《行政許可法》的規(guī)定，取得生產(chǎn)添加劑的許可之后，才可生產(chǎn)食品添加劑，無證生產(chǎn)食品添加劑屬非法行為。生產(chǎn)食品添加劑需要獲得行政許可也就是說企業(yè)需要經(jīng)過行政機關(guān)的形式審查和實質(zhì)審查并頒布許可證書才有資格生產(chǎn)食品添加劑，生產(chǎn)食品添加劑的企業(yè)必須“持證上崗”。

對生產(chǎn)食品添加劑的企業(yè)進行高要求，使得一些不具備生產(chǎn)能力的企業(yè)無法涉足食品添加劑生產(chǎn)行業(yè)，為食品添加劑市場創(chuàng)造了一個健康的環(huán)境，同時保障了食品添加劑安全，為進一步保障食品安全創(chuàng)造了條件。

從促進食品添加劑行業(yè)健康發(fā)展的角度來說，企業(yè)為了獲得食品添加劑的生產(chǎn)許可，就會更加嚴格要求自身，從生產(chǎn)原料、生產(chǎn)設(shè)備、管理制度、技術(shù)人員等方面全面提升實力[1]。

2.2.3 所依據(jù)的法律和標準

“生產(chǎn)食品添加劑應(yīng)符合法律、法規(guī)?！贝颂幍摹胺伞笔仟M義上的法律，是指全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會依照立法程序制定的規(guī)范性文件，“法規(guī)”則是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，分別由國務(wù)院和省級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定。行政許可只能由法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)來設(shè)立。規(guī)章是指國務(wù)院部門制定的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，具有行政許可的規(guī)定權(quán)，即可以對上位法已經(jīng)設(shè)定的許可事項進行具體規(guī)定，但不可增設(shè)許可、設(shè)置許可的前置條件、限制外地企業(yè)，也不可違反上位法的規(guī)定進行規(guī)定?！妒称飞a(chǎn)許可管理辦法》是國家食品藥品監(jiān)督管理總局依據(jù)《行政許可法》、《食品安全法》等法律法規(guī)制定的部門規(guī)章，是對食品、食品添加劑生產(chǎn)許可的具體規(guī)定。

食品安全國家標準是衛(wèi)生部制定的強制執(zhí)行的安全標準，也是《食品安全法》中唯一的強制性標準，其他標準均為推薦性標準[2]。食品安全不僅涉及個人健康、公共安全，也會影響公共秩序，因此在《標準化法》中規(guī)定：保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準。這些標準內(nèi)容涉及基礎(chǔ)標準、產(chǎn)品標準、生產(chǎn)企業(yè)標準以及出廠檢驗方法標準等。違反食品安全標準的食品生產(chǎn)者，會依法受到包括沒收違法所得、沒收違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的物品、責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證在內(nèi)的行政處罰，并承擔相應(yīng)的民事責任；主觀惡性大、社會危險性大、造成嚴重后果的，主要責任人及單位將會受到刑事法律的處罰。

2.3 舊法與新法的價值取向

2009年頒布的《食品安全法》(下稱“舊法”)第四十三條規(guī)定：國家對食品添加劑的生產(chǎn)許可制度，申請食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序，按照有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品許可證管理的規(guī)定執(zhí)行。

食品添加劑的生產(chǎn)許可制度在2009年已由法律規(guī)定而設(shè)立，隨著相關(guān)法律、法規(guī)的補充，食品添加劑生產(chǎn)許可制度已逐漸完善。舊法第四十三條是一條準用性規(guī)則，即條文本身沒有規(guī)定具體的行為模式，而是要援引或者參照其他相應(yīng)規(guī)定的規(guī)則。此時依照舊法的規(guī)定，關(guān)于申請食品添加劑生產(chǎn)許可應(yīng)當援引相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品許可證管理的規(guī)定，也就是說舊法認為食品添加劑的性質(zhì)更類似于工業(yè)產(chǎn)品。

而2015年經(jīng)修訂后的《食品安全法》以及2015年依據(jù)《食品安全法》制定的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》中，都要求食品添加劑有關(guān)事項援引有關(guān)食品的規(guī)定，如《食品安全法》第三十九條規(guī)定：應(yīng)依照本法第三十五條第二款規(guī)定的程序取得食品添加劑生產(chǎn)許可；《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第五十八條規(guī)定：食品添加劑的生產(chǎn)許可管理原則、程序、監(jiān)督檢查和法律責任，適用本辦法有關(guān)食品生產(chǎn)許可的規(guī)定。

關(guān)于食品添加劑生產(chǎn)許可的規(guī)定從“按照有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品許可證的規(guī)定”到“適用本辦法有關(guān)食品生產(chǎn)許可的規(guī)定”，是將食品添加劑視為“添加劑”到“食品”的轉(zhuǎn)變。其中工業(yè)添加劑不需要被食用，也無衛(wèi)生等方面的要求；而食品安全標準則顯然更為嚴格，也更符合食品添加劑對標準的需求。

3 對食品添加劑生產(chǎn)許可的展望

《食品安全法》第三十九條只是對食品添加劑生產(chǎn)許可制度雛形的勾勒，食品添加劑相關(guān)制度的需要在一個良好的輿論和市場氛圍中獲得進一步細化和完善。

3.1 引導(dǎo)公眾正確認識食品添加劑

一個良好的社會輿論環(huán)境能為食品添加劑生產(chǎn)營造健康的市場氛圍。食品安全問題不僅是一個技術(shù)問題，同時也是一個社會問題?！俺苑奖忝娴扔诔蕴砑觿钡妊哉撌构娤萑雽τ谑称诽砑觿┑男湃挝C，食品添加劑被妖魔化為一個“人人喊打”的角色，以致于盲目地去追求“純天然”、“無添加”的食品。食品添加劑到底是什么，是否會對人體健康構(gòu)成威脅成為公眾關(guān)心但又容易被誤導(dǎo)的話題[3]。

中國社會正處于蓬勃發(fā)展之中，在信息爆炸時代，公眾接受信息的速度和數(shù)量快速增加，增大了食品安全風險演化成食品安全恐慌的可能性。因此，有關(guān)部門需要科學傳播食品安全信息，使公眾正確理解食品添加劑的作用，最大程度減少虛假、夸張信息對公眾的誤導(dǎo)，恢復(fù)與提升公眾商品安全消費信心。食品添加劑本身本無“善”、“惡”之辨，而能否合法合規(guī)使用食品添加劑才使食品添加劑有了“是”、“非”之別。因此，發(fā)揮食品添加劑的功效需要人們正確認識和使用食品添加劑。為了讓人們正確認識食品添加劑，我們就應(yīng)該注重相關(guān)方面的宣傳，不能忽視新聞的導(dǎo)向帶來的影響。

3.2 完善食品添加劑的標準體系

目前為止，我國已經(jīng)制定了《食品添加劑使用衛(wèi)生標準》、《食品營養(yǎng)強化劑使用衛(wèi)生標準》，這些標準和《食品安全法》中的相關(guān)法條一起規(guī)定了食品添加劑的使用原則、使用方法等。同時我國也鼓勵制定食品地方標準和企業(yè)標準[4]。這些標準對于規(guī)范食品添加劑的生產(chǎn)和使用起了重要作用。但隨著食品添加劑研發(fā)和生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高、使用范圍的擴大，現(xiàn)有標準體系也開始暴露問題，總的來說，就是現(xiàn)有食品添加劑的標準不能滿足實際生產(chǎn)、使用和監(jiān)管的需要：比如一些標準長時間未做調(diào)整，急需修訂；又如許多食品添加劑還未有生產(chǎn)標準，而是在適用相關(guān)食品的標準；又如食品添加劑標準不統(tǒng)一，造成重復(fù)交叉規(guī)定。因此，完善食品添加劑的標準也成為一個重要的課題。

3.3 完善許可的監(jiān)督檢查

從行政機關(guān)的角度來說，食品添加劑生產(chǎn)許可是一項行政許可，行政機關(guān)在這項制度中扮演著裁判員的角色。行政相對人能否獲得許可，取決于行政機關(guān)的行為，這就要求行政機關(guān)工作人員依法履行自己的職責，對行政相對人進行嚴格的實質(zhì)和形式審查；同時，作為許可機關(guān)，如果事后發(fā)現(xiàn)該企業(yè)提供的申請材料與實際情況不符，或者在獲得許可之后出現(xiàn)了應(yīng)當撤銷、吊銷的情形，也有權(quán)對之前做出的行政行為進行事后糾正，并對違法行為做出相應(yīng)處罰。

3.3.1 事前公開透明、接受監(jiān)督

食品添加劑生產(chǎn)的資格既然采取許可制而不是備案制獲得，那么從行政機關(guān)接受材料到許可就需要一定資格審查時間，在這段時間內(nèi)行政機關(guān)除了對其材料進行審核，也可將申請人不涉及商業(yè)機密的信息予以公示并接受公眾的監(jiān)督，必要時也可在相關(guān)人員的陪同、見證人的見證下實地考察或者進行聽證以決定是否授予許可證。聽取公眾意見，公開透明地進行審查，是行政機關(guān)的權(quán)力和職責。

3.3.2 事后有序監(jiān)管、教育與懲罰并重

行政機關(guān)對于取得食品添加劑生產(chǎn)許可的企業(yè)主要采用以下方式進行后續(xù)監(jiān)管：對許可證的年審和期滿換證，對許可后生產(chǎn)活動的監(jiān)管及信息公布、抽樣檢查以及對違法、違規(guī)行為做出的處罰。

其中年審和期滿換證是常規(guī)性的監(jiān)管工作，大多也是做到形式審查即可，而對于生產(chǎn)活動的抽查則屬于一項較為難以規(guī)范的監(jiān)管方式，是對許可后企業(yè)能否做到合法、合規(guī)生產(chǎn)的實質(zhì)審查的監(jiān)管。定期、隨機抽檢，對于督促企業(yè)不可在食品添加劑安全上掉以輕心。

同時對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當改變過去以“罰”為主的舊觀念。有錯，當然該罰，公布不合格企業(yè)和產(chǎn)品的信息、扣押、沒收生產(chǎn)工具、對責任人進行罰款、吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照等都是合法有效的處罰措施。但對于情節(jié)輕微企業(yè)和相關(guān)人員應(yīng)以普法教育為主，“罰”從來都不是法律的主要目的，我們要做的是正確引導(dǎo)生產(chǎn)者在法律范圍內(nèi)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，這樣才能最大限度激發(fā)市場活力，促進良性循環(huán)。

4 結(jié)語

食品添加劑的作用不言而喻，有了它們，我們能對食品提出更高的要求，獲得更多的滿足。而隨著食品添加劑監(jiān)管制度的完善以及食品添加劑生產(chǎn)者、食品生產(chǎn)者對生產(chǎn)環(huán)節(jié)把控的加強，我們對食品添加劑誤解會日益減輕。2015年修訂的《食品安全法》規(guī)定了生產(chǎn)食品添加劑的實質(zhì)要件、形式要件和所依據(jù)的標準，其中，實質(zhì)要件和形式要件規(guī)定較為明確，只需行政法規(guī)、地方性法規(guī)加以細化即可，而對生產(chǎn)食品添加劑所依據(jù)的標準的規(guī)定經(jīng)歷了2015年的修改之后依然顯得不夠嚴謹和明確。此次修改僅僅反映出一個趨勢，就是不再將食品添加劑視為工業(yè)產(chǎn)品而是將其當作食品對待。如果將食品添加劑標準完全參照食品安全標準，顯然是欠妥的，那此時我們是否需要一個新的食品添加劑標準，或是適用食品安全標準時應(yīng)當遵守怎樣的原則，就成為研究食品添加劑生產(chǎn)制度的一個子命題了。