省以下地方法院人員統(tǒng)一管理改革的合憲性思考

唐　旋

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇　蘇州　215000)

推動(dòng)省以下地方法院人員統(tǒng)一管理改革是由司法獨(dú)立的本質(zhì)所決定的，司法是一種權(quán)力—審判權(quán)，作為權(quán)力的司法權(quán)是與立法權(quán)、行政權(quán)相對(duì)而言的。司法的基本屬性就是依據(jù)法律規(guī)范對(duì)糾紛作出相應(yīng)的裁決。因此這就需要在依法做出裁決的過程中，保證法官的專業(yè)性以及獨(dú)立性。而當(dāng)下中國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，由于制度的缺位以及傳統(tǒng)等一系列復(fù)雜原因，法院在做出一項(xiàng)司法裁決中，常常會(huì)受到地方行政機(jī)關(guān)以及其他社會(huì)團(tuán)體的或多或少的干預(yù)。司法地方主義成為影響中國(guó)司法獨(dú)立的主要原因。司法地方主義的出現(xiàn)，不僅違背了《憲法》，而且不利于法院的司法公信力的塑造。因此，省以下地方法院人員統(tǒng)一管理在很大程度上可以防止司法地方主義的出現(xiàn)。

當(dāng)然，針對(duì)這一改革學(xué)者也提出許多質(zhì)疑，有學(xué)者認(rèn)為：“實(shí)行司法機(jī)關(guān)人員省級(jí)統(tǒng)管需要修改一些憲法和法律條款，就是各級(jí)人民法院、人民檢察院同級(jí)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；各級(jí)人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；人民法院副院長(zhǎng)、人民檢察院副檢察長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、檢察委員會(huì)委員、審判員、檢察員分別由法院院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)提名，同級(jí)人大常委會(huì)任免。這三項(xiàng)硬性規(guī)定與我國(guó)的政體結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)，“兩院”組織法和“兩官”法的有關(guān)規(guī)定都是憲法條款的具體化，在憲法修改之前，全國(guó)人大常委會(huì)無權(quán)修改這些規(guī)定，也難以出臺(tái)一項(xiàng)決定為改革提供法律依據(jù)?！憋@然，修改《憲法》是一個(gè)非常重大的法律活動(dòng)，因?yàn)閼椃ū旧淼母痉▽傩灶A(yù)示著不能輕易修改《憲法》，因此筆者更傾向通過憲法解釋來取代修改憲法。通過憲法解釋清晰認(rèn)識(shí)省級(jí)以下法院人員統(tǒng)一管理改革的憲法空間，從而為這一改革尋求合憲性支撐。

一、“省以下地方法院人員統(tǒng)一管理”制度的概述

(一)制度的涵義闡述

“省以下地方法院人員統(tǒng)一管理”制度主要包括以下幾個(gè)層面的涵義：其一、建立省以下各級(jí)法院法官由省提名、管理并按照法定程序任免的機(jī)制；其二、省以下地方法院人員統(tǒng)一管理并不是上下級(jí)法院之間的“垂直管理”，不改變?cè)壬舷录?jí)法院在審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。最高人民法院司法改革辦公室何帆法官認(rèn)為：“這項(xiàng)改革必須嚴(yán)格按照憲法法律，依托各級(jí)人大和省級(jí)組織編制機(jī)構(gòu)進(jìn)行，探索建立科學(xué)的法官選任和法官員額制度，堅(jiān)決避免出現(xiàn)上下級(jí)法院之間變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系以及上級(jí)法院干預(yù)下級(jí)法院的情況。”按照江蘇省在2016年的員額制試點(diǎn)情況以及上海市在遴選委員會(huì)方面試點(diǎn)的綜合情況，筆者認(rèn)為：“省以下地方法院人員統(tǒng)一管理”制度就是首先由省級(jí)高院通過組織員額制考試產(chǎn)生提名人選，然后在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)，從專業(yè)角度遴選法官人選，然后由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，最后由人大依據(jù)法律程序任免。

(二)制度的憲法文本闡釋

通過上述對(duì)于“省以下地方法院人員統(tǒng)一管理”意涵的闡釋，進(jìn)而需要探討的是我國(guó)現(xiàn)行憲法能夠給予此項(xiàng)改革的空間有多大，即首先要通過我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定以及對(duì)于憲法條文作具體的解釋來探析這一“空間”。

根據(jù)我國(guó)憲法文本的規(guī)定，所涉及到法院“省級(jí)統(tǒng)管”模式的具體規(guī)定分別為第3條、第101條、第104條、第127條、第128條等條文。因此基于憲法的整體表述，筆者可以作以下憲法文本的理解：第一、根據(jù)《憲法》101條規(guī)定，憲法只對(duì)地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)的選舉和罷免作出規(guī)定，即由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉或罷免，對(duì)涉及到法院除院長(zhǎng)以外的其他人員并未作具體規(guī)定，這樣實(shí)質(zhì)上是在憲法文本的角度給解釋提供較大的空間，在《憲法》文本上并未對(duì)于法官的任免作明確的規(guī)定；第二、根據(jù)《憲法》第104條的規(guī)定，縣級(jí)以上人大對(duì)于本級(jí)人民法院負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，具體的監(jiān)督方式并未有詳細(xì)規(guī)定。從憲法的修改歷史來看，1982年《憲法》廢除了1954年《憲法》的“工作報(bào)告”形式的監(jiān)督方式，因而，地方人大對(duì)于同級(jí)法院的監(jiān)督方式，在憲法文本的層面還是相對(duì)寬泛的，并不必然體現(xiàn)在縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)其同級(jí)法院的法官任免，有學(xué)者認(rèn)為：“市和縣兩級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)法院的監(jiān)督主要應(yīng)體現(xiàn)在司法工作的監(jiān)督?！钡谌⑸霞?jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作，這是《憲法》對(duì)于上級(jí)人民法院對(duì)于下級(jí)人民法院的監(jiān)督類型作限制，換言之，省級(jí)人民法院對(duì)于縣、市級(jí)人民法院的監(jiān)督僅限于審判工作的監(jiān)督，對(duì)于其他方面的監(jiān)督不具有合憲性；第四、根據(jù)《憲法》128條和133條規(guī)定，地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這里的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具體指本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)還是同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，文本中并未限制。因此，憲法文本中規(guī)定的產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)的具體層級(jí)并未闡釋，如果是通過省級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生地方各級(jí)法院，那么地方各級(jí)法院應(yīng)該對(duì)省級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

二、“省以下地方法院人員統(tǒng)一管理”的程序設(shè)計(jì)的合憲性思考

正如前文中提到，“省以下地方法院人員統(tǒng)一管理”需要按照法定的程序來實(shí)施，對(duì)于具體的程序設(shè)計(jì)截止目前還沒有一個(gè)具體的程序設(shè)計(jì)，對(duì)于具體程序設(shè)計(jì)的文章也沒有很多，只有幾位學(xué)者簡(jiǎn)要的在文章中論述，比較有代表性的觀點(diǎn)主要是兩種：其一，筆者將其概括為“有限集中，分層授權(quán)”的修憲論；其二為“部分權(quán)力保留說”。

(一)“有限集中，分層授權(quán)”模式下的修憲論

“有限集中，分層授權(quán)”模式主要是從經(jīng)濟(jì)的角度考慮，將縣、市兩級(jí)法院院長(zhǎng)的任免權(quán)交由省級(jí)人大來行使，然后通過修改《法官法》、《人民法院組織法》等法律來授權(quán)院長(zhǎng)，提名法官人選并根據(jù)法定程序，交同級(jí)人民代表大會(huì)任免。以北京大學(xué)法學(xué)院陳瑞華教授的論述觀點(diǎn)應(yīng)該是積極地通過憲法的修改來適應(yīng)改革所帶來的憲法障礙，“改革要突破憲政框架沒問題，但應(yīng)先修改《憲法》，使改革更具有合法性、合憲性。一個(gè)國(guó)家沒有憲政，哪來的法治？”高其才教授也認(rèn)為，此次改革需要修改憲法以及相關(guān)法律，如果不修改憲法可能會(huì)面臨違憲改革的風(fēng)險(xiǎn)。

這種模式首先要面對(duì)的第一個(gè)問題是修改憲法，根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，地方各級(jí)人民法院的院長(zhǎng)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。因此筆者認(rèn)為，這樣的方法不具有可行性。憲法是我們國(guó)家的根本大法，尚且不說，修改憲法要經(jīng)過繁雜的程序，這種修改憲法的觀點(diǎn)也不符合當(dāng)下憲法學(xué)界的“以解釋憲法來代替修改憲法”的潮流。當(dāng)然，筆者并不否定憲法修改的合理性，只是從法的安定性角度而言，憲法作為母法更應(yīng)該堅(jiān)持其本身的安定性；其次，從改革的風(fēng)險(xiǎn)性角度而言，改革都會(huì)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)性，如果一味的強(qiáng)調(diào)通過憲法實(shí)現(xiàn)改革，這樣帶來的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更大。這種模式帶來的第二個(gè)問題是改革效果不能得以實(shí)現(xiàn)，這種設(shè)計(jì)路徑主要通過改變?cè)瓉怼稇椃ā芬?guī)定的院長(zhǎng)產(chǎn)生方式來通過院長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的對(duì)于法官的管理，該路徑一方面容易強(qiáng)化法院院長(zhǎng)的職能；另一方面，將院長(zhǎng)和法官的任免機(jī)關(guān)分立，容易造成地方法院院長(zhǎng)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)相對(duì)立，不利于改變目前的司法地方主義現(xiàn)象。

(二)部分權(quán)力保留說

“部分權(quán)力保留說”主要的觀點(diǎn)是：在我國(guó)《憲法》規(guī)定不變的前提下，將改革之權(quán)屬于院長(zhǎng)提名，并經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)選舉產(chǎn)生的法官模式下的提名權(quán)收歸省級(jí)人大統(tǒng)一行使，具體的任免程序依然按照《人民法院組織法》、《法官法》規(guī)定的由同級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)行使，提名權(quán)是人事任免權(quán)的一個(gè)部分。這樣的影響可能會(huì)對(duì)同級(jí)人大的人事任免權(quán)產(chǎn)生一定的影響，“省級(jí)統(tǒng)管”模式下只是將提名權(quán)提到省一級(jí)別，地方各級(jí)人大依然具有對(duì)于法官提名人選的否決權(quán)，如果地方人大及其常委會(huì)認(rèn)為遴選委員會(huì)提名的人員按照法定程序不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序時(shí)，地方人大及其常委會(huì)完全可以行使否決權(quán)，對(duì)該人選不予通過。當(dāng)然這也引來了部分學(xué)者的擔(dān)心，有學(xué)者認(rèn)為：“地方法院院長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命的人選是經(jīng)過省級(jí)司法機(jī)關(guān)提名和省級(jí)人大法官遴選委員會(huì)遴選確定的，此時(shí)地方人大常委會(huì)要否決省級(jí)人大機(jī)構(gòu)確定的人選，無疑將要面對(duì)更大的壓力，至少這種壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于否決同級(jí)司法機(jī)關(guān)提出人選所面臨著壓力?！?/p>

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定可以從理論上會(huì)減緩這種擔(dān)憂，因?yàn)槭紫?，我?guó)《法官法》、《監(jiān)督法》等法律規(guī)定：同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)于本級(jí)司法機(jī)關(guān)具有人事任免權(quán)以及監(jiān)督、質(zhì)詢等權(quán)力；其次，根據(jù)《地方各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)組織法》規(guī)定，地方各級(jí)人大的上下級(jí)關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，區(qū)別于上下級(jí)政府之間以及各級(jí)人大及其常委會(huì)之間的管理與被管理。監(jiān)督與管理在方式、對(duì)象和目標(biāo)都有本質(zhì)區(qū)別，監(jiān)督是督促、防止差錯(cuò)，只要下級(jí)人大及其常委會(huì)沒有違反憲法和法律規(guī)律的事項(xiàng)，上級(jí)人大及其常委會(huì)不能以監(jiān)督的名義干涉正常履職行為。下級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)按照《憲法》和《組織法》賦予的相關(guān)職權(quán)對(duì)于本級(jí)司法機(jī)關(guān)的人選行使否決權(quán)，是正當(dāng)?shù)男袨?，不存在學(xué)者所擔(dān)憂的“更大層次的壓力”。

但是基于改革的目的和效果而言，似乎稍有欠缺，因?yàn)?，這種模式從憲法角度上來說，應(yīng)該完全符合憲法文本規(guī)定，但是本次改革的主要目的就是為了防止市縣兩級(jí)地方對(duì)于審判權(quán)的干涉，如果基于這種模式的前提下，省級(jí)人大只是具有一種形式上的法官提名權(quán)，對(duì)于法官的任免權(quán)仍然沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力時(shí)，那么這種改革模式似乎和之前的模式?jīng)]有本質(zhì)的差異，地方保護(hù)主義的現(xiàn)象仍然沒法得以解決，因此更達(dá)不到省以下地方法院法官統(tǒng)一管理的改革目標(biāo)。

(三)“雙重效果”的程序設(shè)計(jì)

根據(jù)上文對(duì)于我國(guó)《憲法》的解釋以及兩種程序路徑的分析，筆者認(rèn)為良好的程序設(shè)計(jì)的效果必須滿足兩點(diǎn)：“其一、程序設(shè)計(jì)應(yīng)該滿足合憲性，即程序的設(shè)計(jì)要能夠滿足我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》；其二、程序的設(shè)計(jì)的目標(biāo)應(yīng)該和本次改革的目標(biāo)相一致?！币虼四軌蚍稀半p重效果”的程序設(shè)計(jì)路徑應(yīng)該是：將《法官法》規(guī)定的法官的產(chǎn)生機(jī)制即法院院長(zhǎng)提名，由地方人大常委會(huì)任免法官的權(quán)力收歸省級(jí)人大。省級(jí)法院通過員額制考試等機(jī)制決定地方法院的提名人選，即省一級(jí)別法院對(duì)法官享有提名權(quán)，省級(jí)人大通過創(chuàng)設(shè)法官遴選委員會(huì)對(duì)省級(jí)法院提名人選進(jìn)行遴選，然后由省級(jí)人大常委會(huì)實(shí)行對(duì)于法官的任免的權(quán)力，但是地方法院院長(zhǎng)的任免權(quán)仍然由地方人大行使。

筆者比較贊同這一模式，從《憲法》文本角度，首先符合筆者在上述討論的憲法規(guī)定模式，即改革方案并不改變憲法對(duì)于地方法院院長(zhǎng)的任免權(quán)力，法院院長(zhǎng)仍然由地方人大任免。這樣的改革背景下，院長(zhǎng)的合理定位非常重要，筆者認(rèn)為，法院院長(zhǎng)在法院的角色更多地承擔(dān)著行政的角色，而當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的環(huán)境下，法院院長(zhǎng)通常對(duì)于個(gè)案的影響是非常大的，因?yàn)樵洪L(zhǎng)擁有對(duì)法官的提名權(quán)。而本次司法改革的目標(biāo)之一就是防止司法行政化，因此將法官和院長(zhǎng)由不同級(jí)別的人大任免也契合了區(qū)分司法和行政的目標(biāo)?！稇椃ā芬?guī)定的獨(dú)立行使審判權(quán)可以解釋為在個(gè)案中，審判者應(yīng)該對(duì)于案件的審判負(fù)責(zé)，而不受其他主體的影響，諸如院長(zhǎng)等。其次，由省級(jí)法院向省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提名，省級(jí)人大常委會(huì)下的法官遴選委員會(huì)統(tǒng)一遴選，省級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)法定程序通過法官的任免，法官因此就需要對(duì)省級(jí)人大負(fù)責(zé)，法官在具體的個(gè)案審判中不需要對(duì)地方人大負(fù)責(zé)，因此會(huì)減緩地方干預(yù)的現(xiàn)象發(fā)生。這樣的規(guī)定既符合我國(guó)《憲法》規(guī)定，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)改革追求的去“司法地方化”的目標(biāo)。當(dāng)然這樣的程序設(shè)計(jì)必然要涉及對(duì)于《地方各級(jí)人大及其常委會(huì)組織法》、《法官法》、《人民法院組織法》關(guān)于省級(jí)人大與其他地方各級(jí)人大及其常委會(huì)部分權(quán)力以及對(duì)于院長(zhǎng)的權(quán)力的規(guī)定的修改，筆者認(rèn)為這種模式在憲法的架構(gòu)之下，以最小的修改法律成本為代價(jià)，是必要且可行的。

三、法官遴選委員會(huì)在省級(jí)統(tǒng)管中的制度設(shè)計(jì)

根據(jù)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》提出：“要在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)，作為省以下法院人員統(tǒng)管法官遴選專門機(jī)構(gòu)?！闭缟衔年P(guān)于具體路徑設(shè)計(jì)中提及的那樣，法官遴選委員會(huì)在法官省級(jí)統(tǒng)管中發(fā)揮的作用比較大，法官遴選委員會(huì)同樣要符合上文提及的“雙重效果”目標(biāo)。筆者將通過我國(guó)上海地區(qū)遴選委員會(huì)的設(shè)立來全面認(rèn)識(shí)法官遴選委員會(huì)；其次，筆者將會(huì)從法官遴選委員會(huì)的具體程序設(shè)計(jì)層面的合憲性展開進(jìn)一步的思考。

筆者認(rèn)為，法官遴選委員會(huì)的具體程序和權(quán)限設(shè)計(jì)要注意兩個(gè)問題，其一，不能改變我國(guó)憲法規(guī)定的地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)與同級(jí)地方法院的關(guān)系，因?yàn)檫@涉及到我國(guó)根本政治體制問題，不是通過修改憲法等方法能夠解決的問題。其二、不能改變我國(guó)憲法規(guī)定的上下級(jí)法院之間的審判監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。筆者認(rèn)為將法官遴選委員會(huì)應(yīng)該定位在省級(jí)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的一個(gè)委員會(huì)。筆者基于兩點(diǎn)考慮：第一、我國(guó)《憲法》規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民大會(huì)是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)?！币虼耸〖?jí)人民代表大會(huì)是地方的最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，這樣的設(shè)計(jì)方式充分體現(xiàn)了憲法的要求，而且也是一種可行的方法。第二、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)一個(gè)重要的職能就是聯(lián)系與本委員會(huì)工作有關(guān)的行政、司法部門，受主任會(huì)議的委托，聽取聯(lián)系部門的匯報(bào)，了解和掌握內(nèi)務(wù)司法方面的情況，為常委會(huì)對(duì)政府、“兩院”有關(guān)工作實(shí)施監(jiān)督提供情況并做具體工作。因此，無論從合憲性角度還是從工作部門職能角度，將法官遴選委員會(huì)定位在省級(jí)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)下都是一個(gè)可以操作的路徑。

根據(jù)上述的探索與思考，筆者認(rèn)為：法官遴選委員會(huì)應(yīng)該遵循以下幾點(diǎn)要求：其一、法官遴選委員會(huì)應(yīng)該定位為省級(jí)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)下的一個(gè)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)；其二、組成結(jié)構(gòu)上，法官遴選委員會(huì)的組成應(yīng)該遵循群體的廣泛性，這樣有利于增強(qiáng)法官遴選的民主性以及權(quán)威性。參照正在試點(diǎn)中的上海的經(jīng)驗(yàn)，遴選委員會(huì)中一方面應(yīng)該在包括主要法官、律師以及專業(yè)的法律學(xué)者，其三、法官遴選委員會(huì)具體的程序設(shè)計(jì)以還需要法律進(jìn)一步規(guī)定。比如可以在《法官法》對(duì)法官遴選委員會(huì)設(shè)置專門的部分，對(duì)于法官遴選委員會(huì)的組成、法官遴選委員會(huì)的定位、法官的遴選標(biāo)準(zhǔn)、法官的遴選程序作更加細(xì)致性的規(guī)定，而這樣的規(guī)定都應(yīng)該滿足《憲法》，這樣才能達(dá)到筆者在上文闡述的“雙重效果”的目標(biāo)。

四、結(jié)語

省以下地方法院的人員統(tǒng)一管理并不違反《憲法》，相反只要在憲法的框架下進(jìn)行良好的程序設(shè)計(jì)便能夠以最低的成本實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。省以下地方法院人員統(tǒng)一管理改革是我國(guó)邁向司法獨(dú)立目標(biāo)的一大進(jìn)步。本文中筆者僅僅從這種模式的幾個(gè)角度展開合憲性思考，可以展開討論的點(diǎn)還有許多，諸如如何保證省級(jí)法院提名的法官就比改革之前的法院院長(zhǎng)向同級(jí)人大常委會(huì)提名的法官的層次質(zhì)量更高？提名權(quán)在法官選舉的分量到底有多重？如何在符合憲法的前提下，對(duì)一些諸如《組織法》《監(jiān)督法》等憲法性法律作部分修改等等。筆者希望：“無論怎樣的改革都不能以隨便修改憲法為代價(jià)，充分捍衛(wèi)憲法作為根本法地位，要把‘合憲性’作為改革的首要考慮因素，這才能實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)的目標(biāo)?！?/p>

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