歐美政府輿情管理的經(jīng)驗與啟示

文/霍寧波 李首慶

2017年5月12日，一款名為WannaCry的勒索蠕蟲開始在全球范圍內(nèi)瘋狂傳播，有100多個國家受到感染，一時間引起了全球數(shù)十億用戶對信息安全的恐慌。可見，當前的網(wǎng)絡(luò)輿情具有全球化特征，隨著網(wǎng)絡(luò)問題的發(fā)酵，全球各國紛紛將輿情管理納入政府核心職能體系內(nèi)，使其成為全球性重大課題，重視程度逐年提高。目前，全球各國紛紛出臺了專門的法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)秩序進行維護治理，并加強彼此的交流合作，以確保網(wǎng)絡(luò)輿情在可控范圍內(nèi)健康發(fā)展。近年來，我國網(wǎng)絡(luò)輿情管理取得了突破性進展，但我國政府在輿情管理方面尚處于探索階段，需要借鑒歐美國家的成功經(jīng)驗，尋求符合實際國情的輿情管理之道。筆者通過對歐美主要國家輿情管理的成功經(jīng)驗進行總結(jié)，以期為我國政府輿情管理提供有益參考。

歐美政府輿情管理的經(jīng)驗

法律規(guī)制。目前，在網(wǎng)絡(luò)輿情管理的法律建設(shè)方面，美國是最具代表性的，其頒布的法律也是最多的，但由于美國長期浸染于“言論自由”的語態(tài)內(nèi)，其制定的多部法案都涉嫌“違反憲法精神”，最終造成“胎死腹中”，所以《愛國法》《兒童在線保護法》《國土安全法》等相關(guān)法律，都是美國輿情管理主要法律的輔助方式。英國與美國類似，法律規(guī)制都是政府輿情管理的輔助方式，并出臺了《數(shù)據(jù)保護法》《防止濫用電腦法》《隱私和電子通信條例》等相關(guān)法律。

式中：F1是O1點的靜摩擦力(N)； F2是O2點的靜摩擦力(N)；α是光伏面板與水平面的夾角(°)；N1是O1點的反支力(N)；N2是O2點的反支力(N)；P1是O1點的等效吸附力(N)；P2是O2點的等效吸附力(N)。

德國將法律規(guī)制作為政府輿情管理的核心方式，并構(gòu)建了非常完善的法律體系。德國是全球首個發(fā)布網(wǎng)絡(luò)成文法的國家，1997年出臺的《多元媒體法》對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的行為加以明確界定和責權(quán)劃分，并提出“網(wǎng)絡(luò)警察”概念，在德國政府輿情管理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2000年以來，德國相繼出臺了十多部與網(wǎng)絡(luò)輿情相關(guān)的法律法規(guī)，將網(wǎng)絡(luò)謠言治理納入刑法體系，《刑法典》中明確規(guī)定，散布謠言危害公共秩序、造成社會不安定的，將受到6個月的監(jiān)禁或罰款，一旦出現(xiàn)死亡事件，則要受到5年的監(jiān)禁處罰。在這種法律高壓之下，網(wǎng)民的自我約束意識得到了有效強化，在謠言治理方面取得了顯著成效。

《報告》對2019年協(xié)會工作提出了初步設(shè)想：一是要立足創(chuàng)新發(fā)展，加強協(xié)會自身建設(shè)和能力建設(shè)；二是結(jié)合上海市節(jié)能工作特點，貫徹落實國家能源安全發(fā)展“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略部署；三是圍繞市節(jié)能相關(guān)政策，切實提升平臺服務(wù)能力；四是探索節(jié)能工作新方向，實現(xiàn)協(xié)會發(fā)展新模式。

行政規(guī)制。行政規(guī)制是美國和英國政府輿情管理常用的方式，但在德國和法國卻很少見。2015年2月，美國成立“網(wǎng)絡(luò)威脅情報整合中心”，并首次公布了對網(wǎng)絡(luò)攻擊嚴重程度的定性指標，包括基準、低、中、高、嚴重和緊急，后四個層次屬于重大網(wǎng)絡(luò)事件，能夠直接觸發(fā)政府相關(guān)應(yīng)對機制，如本次的“勒索病毒事件”就屬于高級層次，受到了美國政府的高度重視。2017年5月11日，美國總統(tǒng)特朗普簽署一項行政指令，要求通過構(gòu)建完善的措施體系來增強聯(lián)邦政府和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全。美國聯(lián)邦政府與地方政府進行多維聯(lián)動，通過聽證、表決、辯論等途徑合理制定相關(guān)法案及符合地方政府實際的輿情管理機制，然后授權(quán)聯(lián)邦通訊委員會對相關(guān)主體展開監(jiān)管，針對地方政府輿情實際構(gòu)建不同的管理體系。此外，美國聯(lián)邦政府還與媒體展開廣泛合作，對突發(fā)輿情危機進行及時引導(dǎo)。而英國成立了專門的網(wǎng)絡(luò)輿情管理部門，負責打擊黑客、治理網(wǎng)絡(luò)謠言、打擊網(wǎng)絡(luò)詐騙、保護上網(wǎng)未成年等，在提高政府輿情管理質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。

此外，歐美政府非常重視對網(wǎng)絡(luò)受眾的安全教育，不斷提高網(wǎng)絡(luò)受眾的信息素養(yǎng)，許多小學都將網(wǎng)絡(luò)安全教育納入教學體系內(nèi)，并通過學生喜聞樂見的方式進行宣傳教育，并鼓勵家長利用相關(guān)分級技術(shù)進行網(wǎng)絡(luò)資源的篩選，科學引導(dǎo)兒童上網(wǎng)，培養(yǎng)兒童良好用網(wǎng)習慣。

英國早在1996年就成立了專門負責網(wǎng)絡(luò)安全和輿情管理的半政府自發(fā)組織IWF（互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)視基金會），該基金會擁有自己的行業(yè)標準和行為規(guī)范——《3 R安全規(guī)則》，主要包括分級認定、檢舉揭發(fā)和承擔責任，并借助以下手段實現(xiàn)行業(yè)自律：一是出臺并執(zhí)行《行業(yè)規(guī)則》；二是開設(shè)網(wǎng)絡(luò)熱線受理公眾投訴；三是利用內(nèi)容分類標注技術(shù)鼓勵受眾自行選擇網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容；四是開展全方位的網(wǎng)絡(luò)安全教育。目前，IWF積極與政府機構(gòu)、社會公眾、在線行業(yè)等展開合作，盡可能地避免輿情事件的發(fā)生與傳播，可以說，IWF是英國政府當之無愧的“網(wǎng)絡(luò)警察”。

技術(shù)升級與安全教育。技術(shù)升級和安全教育也是歐美政府在輿情管理中采取的方式。法國專門設(shè)立了CST機構(gòu)，利用系統(tǒng)終端Minitel對網(wǎng)絡(luò)輿情進行全程監(jiān)測與分析，美國相關(guān)機構(gòu)也紛紛利用Review Seer、Opinion Finder等系統(tǒng)對網(wǎng)絡(luò)輿情展開監(jiān)測和分析，并會自動生成敏感詞數(shù)據(jù)庫，對不良輿情或謠言信息加以攔截。面對此次席卷全球的“勒索病毒”，英國的網(wǎng)絡(luò)安全工程師對其行為進行了及時分析，并專門注冊了Malware Tech域名，有效阻止了病毒的肆意蔓延。隨后，全球各大網(wǎng)絡(luò)企業(yè)陸續(xù)發(fā)布相關(guān)防護工具，如微軟、Cybereason等，成為應(yīng)對“勒索病毒”的一道堅實防線。

行業(yè)自律。行業(yè)自律是當前歐美國家普遍采取的一種政府輿情管理方式，美國、英國、法國都將其作為主導(dǎo)方式實施，而以法律規(guī)制為本的德國，也將其作為重要的輔助方式來實施，可見行業(yè)自律在政府輿情管理中的地位。

美國成立了多個輿情管理相關(guān)機構(gòu)和行業(yè)組織，如輿情研究所、計算機協(xié)會、電腦倫理協(xié)會等，這些致力于網(wǎng)絡(luò)安全維護的組織機構(gòu)，在提高網(wǎng)絡(luò)輿情管理效率方面發(fā)揮了重要作用。

為了確保鐵路運輸企業(yè)全面預(yù)算管理的順利推進，應(yīng)該強化鐵路運輸企業(yè)全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作。鐵路運輸企業(yè)的管理層在管理過程中應(yīng)該堅持全面預(yù)算管理理念，充分運用全面預(yù)算管理這種集成管理模式，對鐵路運輸企業(yè)的業(yè)務(wù)管理和財務(wù)管理活動進行整合。同時，應(yīng)該完善鐵路運輸企業(yè)的內(nèi)部控制管理制度、財務(wù)會計核算制度、全面預(yù)算管理制度等，加強對與預(yù)算相關(guān)的各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的全面記錄、統(tǒng)計以及核算分析等，為預(yù)算管控提供良好基礎(chǔ)。此外，還應(yīng)該加強內(nèi)部的信息化管理，對預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控以及評估進行動態(tài)管理。

選擇擁有高端資源的醫(yī)療機構(gòu)以PPP模式先行先試，出臺鼓勵民營醫(yī)療機構(gòu)開展國際健康旅游服務(wù)的政策。通過項目扶持、貸款貼息等方式，支持健康旅游企業(yè)利用資本市場融資。鼓勵金融機構(gòu)推出適合健康旅游產(chǎn)業(yè)特點的金融服務(wù)，支持商業(yè)保險機構(gòu)運用股權(quán)投資、戰(zhàn)略合作等參與健康旅游產(chǎn)業(yè)鏈整合，提供與商業(yè)健康保險產(chǎn)品相結(jié)合的疾病預(yù)防、健康管理等服務(wù)，引導(dǎo)相關(guān)機構(gòu)與國際健康保險機構(gòu)合作，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和融資擔保機構(gòu)為健康旅游領(lǐng)域創(chuàng)新性業(yè)態(tài)、小微企業(yè)開展業(yè)務(wù)。

歐美政府輿情管理的啟示

注重信息公開，加強制度建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)新常態(tài)下，我國政府必須注重信息公開，積極推進政府輿情管理的制度化建設(shè)。目前，我國《政府信息公開條例》已經(jīng)實施多年，但《信息公開法》卻始終沒有出臺。2013年，我國出臺了《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，2016年頒布了《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》。兩大指導(dǎo)性文件都明確提出，在面對輿情危機時，政府必須及時發(fā)布權(quán)威信息，并積極利用社交媒體平臺，對重大突發(fā)輿情做出快速判斷、及時發(fā)聲，同時要在24小時內(nèi)召開新聞發(fā)布會，通過公開化、制度化的體制建設(shè)為政府輿情管理提供重要保障。2017年，“勒索病毒”爆發(fā)后，我國政府及時公開信息，與360、安天等網(wǎng)絡(luò)安全企業(yè)展開密切合作，迅速制定出臺應(yīng)對方案，向用戶提供了有效的防御手段。

完善法律體系，強化法律規(guī)制。首先，要確保網(wǎng)絡(luò)受眾的合法權(quán)益，包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、言論自由權(quán)、隱私權(quán)等。其次，要約束網(wǎng)絡(luò)受眾的上網(wǎng)行為，通過立法明確網(wǎng)民責權(quán)范圍，并對網(wǎng)絡(luò)犯罪行為進行全面界定。再次，要加大網(wǎng)絡(luò)犯罪行為法律制裁力度。在法律法規(guī)的監(jiān)管下，當輿情危機爆發(fā)后，網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)絡(luò)宣泄等輿情肆意傳播的現(xiàn)象會得到有效控制，進而降低政府輿情管理的難度，增強了政府輿情管理的底氣。目前，我國地方政府紛紛出臺《網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急管理制度》《網(wǎng)絡(luò)輿情總體應(yīng)急預(yù)案》等法規(guī)，并構(gòu)建了相對完善的輿情研判與預(yù)警機制，有效提高了輿情監(jiān)控和應(yīng)對能力。尤其是2017年6月1日，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》正式實施，成為國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全法律建設(shè)的重大突破。但相比于迅猛發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)，我國政府在輿情管理的立法方面還存在明顯滯后性，仍需要在法律層次和詳細界定方面加強建設(shè)。

加強安全教育，強化道德自律。為凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，提高輿情管理能力，我國政府不斷加強職能監(jiān)管和行業(yè)整治。首先，各級政府要堅持實施“集中整治+日常管理”的管理模式。相關(guān)政府部門要全面落實和執(zhí)行凈網(wǎng)行動，堅決查處、關(guān)閉那些非法媒體，加大對非法網(wǎng)絡(luò)“水軍”和“推手”的打擊力度。其次，要加強對微博、微信等社交媒體與自媒體的監(jiān)管，加強對其生產(chǎn)和傳播輿情的質(zhì)量把關(guān)。再次，要加強網(wǎng)絡(luò)謠言的整治。政府相關(guān)部門不僅要嚴懲謠言發(fā)布者，及時發(fā)布權(quán)威信息進行辟謠，還要消除謠言造成的負面影響。最后，我國政府要加強網(wǎng)絡(luò)安全教育和普法宣傳，強化網(wǎng)絡(luò)受眾的道德自律意識，打造良好的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境，為政府輿情管理的高效生成奠定堅實基礎(chǔ)。

注重技術(shù)升級，提高管理能力。在政府輿情管理實踐中，單純依靠人力、物力的投入顯然是不夠的，還要積極擁抱信息技術(shù)，全面提高新業(yè)務(wù)管控能力，最終形成以網(wǎng)治網(wǎng)、以技術(shù)管技術(shù)的輿情管理格局。首先，我國政府要加強網(wǎng)絡(luò)安全防護能力建設(shè)。要加大對大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的研發(fā)力度，充分發(fā)揮其在提高互聯(lián)網(wǎng)安全防護方面的優(yōu)勢作用，同時還要加強對病毒、黑客等安全防范技術(shù)的研發(fā)力度。其次，我國政府要加強網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理能力建設(shè)。各大社交媒體平臺是輿情集中區(qū)，也是輿情泛濫區(qū)，因此必須加強對其監(jiān)測與管理，通過不斷完善相關(guān)監(jiān)控系統(tǒng)來提高輿情研判、預(yù)警能力，以及政府輿情管理智能化水平。