近年澳大利亞聯(lián)盟黨政府難民政策述評*

趙 青

(江蘇師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

一、20世紀(jì)90年代以來澳大利亞難民政策回顧

澳大利亞作為主要移民國家和國際難民公約簽署國，第二次世界大戰(zhàn)以來為國際難民問題的解決做出了重要貢獻(xiàn)。直至20世紀(jì)80年代，總體來說，澳洲社會一向?qū)﹄y民持歡迎態(tài)度，其難民政策也深具人道主義精神。但20世紀(jì)90年代初，隨著全球難民問題日益復(fù)雜，前往澳大利亞尋求庇護(hù)的人越來越多，澳政府逐漸收緊其難民政策，對未經(jīng)許可入境的尋求庇護(hù)者實行強(qiáng)制拘留。

2001年美國9·11恐怖襲擊事件爆發(fā)，加劇了澳洲社會對國防安全的憂慮，尋求庇護(hù)者甚至被人為的與恐怖分子建立了聯(lián)系，要求阻止難民入境的呼聲已逐漸成為主流。面對反船民聲浪，聯(lián)盟黨霍華德政府出臺了難民政策嚴(yán)厲之最的船民入境控制立法——“太平洋解決方案”，根據(jù)該政策，澳政府在瑙魯、巴布亞新幾內(nèi)亞等國建立拘留中心，對在赴澳途中被攔截的尋求庇護(hù)者實行境外羈押。嚴(yán)控政策使得抵澳船民人數(shù)大幅度減少，從船民控制角度來說，政策無疑是成功的，然而，該政策卻因?qū)ψ陨韲依娴膹?qiáng)調(diào)，而忽視了其在難民問題上的人道主義責(zé)任與義務(wù)，從而引發(fā)巨大爭議聲浪，聯(lián)盟黨政府丟掉了2007年聯(lián)邦大選，拱手讓位于工黨。

2007年陸克文工黨政府上臺執(zhí)政，以人道主義為指針對難民政策進(jìn)行人道主義改革，廢止了“太平洋解決方案”，著手改善難民拘留條件，并為難民提供永久保護(hù)，這些舉措為陸克文政府贏得了廣泛贊譽。但由于放松的難民政策忽略了邊境安全保護(hù)，偷渡船民數(shù)量較霍華德時代增加了一百倍，拘留中心再次人滿為患。繼任的吉拉德工黨政府為遏制難民激增現(xiàn)狀，先后嘗試出臺的“東帝汶解決方案”、“馬來西亞解決方案”，將尋求避難者轉(zhuǎn)移至第三國進(jìn)行拘留審查，但這兩項政策最終分別因東帝汶方面及澳國內(nèi)原因而擱淺。吉拉德工黨政府不得不選擇向現(xiàn)實妥協(xié)，最終重啟了已被關(guān)閉的巴布亞新幾內(nèi)亞和瑙魯?shù)木惩饩辛糁行?，徹底拋棄人道主義舉措，倒向?qū)Υ竦膰?yán)控立場。工黨政府的難民政策人道主義改革逐漸背離初衷，最終歸于失敗。

陸克文—吉拉德工黨政府難民政策改革失敗后，澳難民政策越來越強(qiáng)調(diào)國家利益，而缺乏人道主義情懷和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。這對直接對繼任的聯(lián)盟黨政府的難民政策的制定和難民問題的處理帶來諸多消極影響。

二、聯(lián)盟黨難民政策主要內(nèi)容

2013年9月，聯(lián)盟黨領(lǐng)袖托尼·艾伯特就任第28任澳大利亞總理，拉開了聯(lián)盟黨2013年至今的執(zhí)政序幕。早在前任工黨政府進(jìn)行人道主義難民政策改革期間，聯(lián)盟黨就曾多次公開批判工黨政府難民政策，稱其邊境保護(hù)制度混亂不堪，并認(rèn)為，正是由于工黨政府廢止了聯(lián)盟黨霍華德政府時期的“太平洋解決方案”和臨時保護(hù)簽證制度，致使大批難民涌入澳大利亞。尤其是工黨政府人道主義難民政策改革的失敗，更加堅定了聯(lián)盟黨政府嚴(yán)厲限制難民的政策立場。甫一上任，聯(lián)盟黨政府就出臺了一系列嚴(yán)格的船民遏制政策：

其一，開展“主權(quán)邊界”行動。政府于2013年9月18日正式開展“主權(quán)邊界”行動，這是一個軍方領(lǐng)導(dǎo)的邊境安全行動，并得到了15個涉及邊境保護(hù)工作的聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)從旁給予的協(xié)助和支持。根據(jù)該政策，政府在對船民實施境外羈押的同時，亦將出動國防力量對海上偷渡船只進(jìn)行攔截，阻止船只入境并將其遣返。這一政策旨在消除人口走私和保護(hù)澳大利亞邊境安全。[1]

其二，重啟被工黨政府廢止的臨時保護(hù)簽證。該政策下，未經(jīng)許可入境的尋求庇護(hù)者即使最終被認(rèn)定為難民，也只能持有臨時保護(hù)簽證，而無法獲得永久保護(hù)簽證，但這一政策在2014年3月被反對黨在眾議院投票否決。聯(lián)盟黨政府隨即推出了臨時人道主義關(guān)懷簽證，以此作為臨時保護(hù)簽證的替代計劃，臨時人道主義關(guān)懷簽證的有效期為3年，簽證到期后持證人仍不能申請永久保護(hù)簽證，并且持臨時保護(hù)簽證者也沒有實現(xiàn)家庭團(tuán)聚的權(quán)利。從內(nèi)容來看，臨時人道主義關(guān)懷簽證實際上就是臨時保護(hù)簽證的翻版。

其三，頒布實施《2014移民與海洋權(quán)力立法修正案(解決庇護(hù)遺留問題)法案》。該法案反映了聯(lián)盟黨政府在難民問題上的強(qiáng)硬立場：進(jìn)一步加強(qiáng)了用于攔截和遣返船只的海上執(zhí)法力量；重新引入臨時保護(hù)簽證制度；聲明澳大利亞對尋求庇護(hù)者的“不推回”義務(wù)與遣返“非公民”行為無關(guān)，并刪除了對《1951年難民公約》中“不推回”原則相關(guān)內(nèi)容的引用；將“未經(jīng)授權(quán)的海上到達(dá)”的定義擴(kuò)展到了父母乘船抵達(dá)后出生于澳大利亞的嬰兒；取消部長或難民審查特別法庭在90天內(nèi)做出是否發(fā)放保護(hù)簽證決定的義務(wù)。[2]

其四，繼續(xù)對船民實施境外羈押政策。艾伯特聯(lián)盟黨政府前的歷屆政府顯然都認(rèn)為這種強(qiáng)制拘留的舉措是必要的，并以此來保證澳大利亞移民政策完整性，確保澳大利亞對自身邊境的有效管控。因此，該強(qiáng)制拘留政策雖不斷變化，但自出臺以來，一直被歷任政府保留，新任聯(lián)盟黨政府也延續(xù)了霍華德時期的境外羈押政策，在瑙魯和馬努斯島對難民實施強(qiáng)制拘留，進(jìn)行身份審查。

最后，永久禁止以乘船方式來澳的庇護(hù)申請。2015年9月上臺的第29任聯(lián)盟黨總理特恩布爾宣布，政府將永久禁止難民乘船入境，未經(jīng)許可入境的尋求庇護(hù)者將在境外處理中心進(jìn)行身份認(rèn)定，被證實難民身份者隨后將在巴布亞新幾內(nèi)亞或柬埔寨等第三方國家進(jìn)行重新安置。這項政策表明澳政府將關(guān)閉乘船偷渡赴澳的大門。

綜上可見，以往相比，聯(lián)盟黨政府的難民政策已嚴(yán)厲到極致，這些政策幾乎斷絕了所有船民抵澳的出路。這些完全拋棄了人道主義立場的難民政策通過懲罰與威懾的手段在澳海域劃出了船民的真空地帶，使得澳邊境已難覓船民蹤跡，但聯(lián)盟黨政府政策不過是把這些尋求庇護(hù)者趕出澳大利，再次推向遭受迫害、戰(zhàn)火紛飛的故土罷了，并無益于國際難民問題的解決。

三、聯(lián)盟黨難民政策評價

聯(lián)盟黨政府出臺和實施嚴(yán)厲難民政策，除卻其在難民問題上一貫秉持的強(qiáng)硬立場，工黨政府難民政策改革的失敗，也使聯(lián)盟黨政府吸取工黨政府因在難民問題上立場不堅定而帶來的經(jīng)驗教訓(xùn)，從而基本拋棄了對船民的人道主義保護(hù)措施，即便遭受指責(zé)，仍在所不惜。這就使得澳難民政策由充滿人道主義氣息，逐漸滑向了嚴(yán)厲限制的“極端”。政府的船民打擊和邊境保護(hù)的到了澳民眾的支持，民意調(diào)查顯示大多數(shù)澳大利亞人認(rèn)為政府采取了正確的政策，或者應(yīng)該表現(xiàn)地更加強(qiáng)硬。但仍有反對者對政府強(qiáng)硬的邊境保護(hù)政策持強(qiáng)烈批評態(tài)度，這些人認(rèn)為政府助長了國內(nèi)的民粹主義，違背了澳大利亞在國際難民公約中承諾的人道主義義務(wù)和責(zé)任，并將成為澳大利亞在國際社會中的道德污點。

面對這些批評，聯(lián)盟黨政府將責(zé)任推給了上一任工黨政府，并對此回應(yīng)稱，“政府不得不推行強(qiáng)硬的政策，做出這些決定顯然是一種道德負(fù)擔(dān)，但上屆政府的政策曾導(dǎo)致1200人死在海上和110億美元的費用，這是他們的道德負(fù)擔(dān)?！盵3]雖然政府一再宣稱其執(zhí)行限制尋求庇護(hù)者入境的嚴(yán)厲政策的目的是為了保護(hù)生命，防止海上溺亡悲劇的發(fā)生。但如果政府的初心真的是為了保護(hù)生命，那么其倡導(dǎo)的政策應(yīng)該使得對尋求庇護(hù)者的接收顯著增加而非減少。政府所制定實施的一系列政策的目的事實上都是出于對難民，特別是有色人種的排斥和恐懼。

事實上，聯(lián)盟黨政府強(qiáng)硬的難民政策也確實不像其自我表彰的那樣功德滿滿，相反，還帶來了不良后果與影響：一方面，聯(lián)盟黨難民政策使澳大利亞與印度尼西亞的關(guān)系趨于緊張。聯(lián)盟黨推行的一系列政策，尤其是主權(quán)邊界行動，事實上是澳為阻止船民入境所采取的單邊行動。自開始進(jìn)行對船民的攔截與遣返以來，聯(lián)邦政府就從未向印尼方面提供必要的難民信息，也未能與其保持良好的溝通。澳大利亞在未經(jīng)印尼方許可的情況下，將攔獲的船只強(qiáng)行拖至印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，甚至澳海關(guān)船曾先后6次進(jìn)入印尼領(lǐng)海。2這不但侵害了船只在公海上的航行自由，更是其在難民問題上無視周邊國家意愿，不斷將以鄰為壑的難民處理政策做到極致的體現(xiàn)。另一方面，聯(lián)盟黨難民政策造成了新的人道主義危機(jī)。聯(lián)盟黨嚴(yán)厲難民政策下，赴澳船民往往遭受攔截而被遣返，或是被拘留在環(huán)境每況愈下的境外拘留中心之中。且難民人權(quán)機(jī)構(gòu)的研究發(fā)現(xiàn)，在阿富汗、伊拉克等地不時有被遣返的尋求庇護(hù)者及其家庭成員被殺害，而更多的人則下落不明。此外，船民無權(quán)實現(xiàn)家庭團(tuán)聚，使許多婦女和兒童冒著船只傾覆的危險赴澳，忽視家庭倫理的不人道的政策可能會帶來新的人道主義災(zāi)難。

自20世紀(jì)90年代出臺“強(qiáng)制拘留”政策以來，澳大利亞逐漸削弱了政策中原有的人道主義氣質(zhì)，而走上了難民政策緊縮之路，使得其難民政策改革陷入進(jìn)退維谷的尷尬境地：如若澳大利亞嚴(yán)格限制難民入境，實質(zhì)上是將尋求避難者推回其戰(zhàn)火紛飛的故土，有悖于人道主義精神；而若是慷慨承擔(dān)其對于國際難民的人道主義義務(wù)，盡可能多地接收難民，則會招致更大規(guī)模的難民潮涌向澳洲邊境。面對激增的船民人數(shù)，以及不時發(fā)生的船民溺亡的悲劇，聯(lián)盟黨政府出臺強(qiáng)硬難民政策，并堅定地實施阻止和威懾船民的懲罰性手段，這是在與工黨政府的長期政治博弈種對難民政策進(jìn)行的調(diào)整和完善，是面對難民政策進(jìn)退兩難尷尬境地狀況下的無奈之舉，更是對聯(lián)盟黨一直以來在處理難民問題上采取的保守難民政策的繼承和發(fā)展。最終，澳大利亞的難民政策愈發(fā)強(qiáng)調(diào)國家利益，而徹底拋棄了人道主義責(zé)任與義務(wù)，使得政策重歸對尋求庇護(hù)者的嚴(yán)控立場。