論我國現(xiàn)行動物檢疫檢驗制度設(shè)計的缺陷及建議

李儒曙

(珠海市海洋農(nóng)業(yè)和水務(wù)局，廣東珠海519002)

動物檢疫檢驗工作關(guān)系到食品安全、公共衛(wèi)生安全和畜牧業(yè)的健康發(fā)展，也事關(guān)“健康中國戰(zhàn)略”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的成功實施，因此制定科學(xué)、完善、可操作性強的檢疫檢驗工作制度是新時代的必然需求?，F(xiàn)行的動物檢疫檢驗工作系列制度是根據(jù)2015年全國人大最新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》、2010年農(nóng)業(yè)部頒布的《動物檢疫管理辦法》以及2016年國務(wù)院新修改的《生豬屠宰管理條例》等法律法規(guī)而形成。這些工作制度在一定程度上對動物檢疫檢驗工作起到很好指導(dǎo)、規(guī)范和促進作用，但經(jīng)過多年的工作實踐和驗證，這些制度中尚有許多與實際工作不相匹配、與預(yù)期效果不符的缺陷存在，本文探索性地對這些存在的問題進行集中闡述，并提出改進的建議。

1 產(chǎn)地檢疫

1.1 檢疫不確實的風(fēng)險 規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場由于動物疫病防控嚴(yán)格，生產(chǎn)區(qū)與生活區(qū)分離，生產(chǎn)區(qū)嚴(yán)格封閉管理，外人一般禁止進入生產(chǎn)區(qū)，即使有需要進入生產(chǎn)區(qū)，也必須事先經(jīng)過嚴(yán)格的消毒和防護；而每天游走于多個養(yǎng)殖場(甚至包括無害化處理場、屠宰場等)的檢疫人員對于規(guī)?；B(yǎng)殖場來說，是防疫的高危因素和風(fēng)險因子，基于人員自身反復(fù)消毒、防護的繁瑣和養(yǎng)殖場的高度謹(jǐn)慎，檢疫人員和養(yǎng)殖場都傾向于不進入生產(chǎn)區(qū)做產(chǎn)地檢疫，而是在生活區(qū)辦公室開證或交證了事，更有甚者，檢疫人員足不出戶，養(yǎng)殖場工作人員自行到檢疫申報點來索證，造成動物臨床檢查包括個體檢查和群體檢查環(huán)節(jié)均缺失，實驗室檢測就更談不上，因為根本看不到疑似患病的動物。防疫的客觀需求與產(chǎn)地檢疫制度之間的矛盾使得檢疫不確實而“隔山開證”的行為在各地時有發(fā)生，甚至是業(yè)內(nèi)心照不宣的規(guī)則。

廣東省動物衛(wèi)生監(jiān)督部門也意識到此風(fēng)險的存在，曾對規(guī)模場的產(chǎn)地檢疫做過一些探索，嘗試由養(yǎng)殖場獸醫(yī)進入生產(chǎn)區(qū)拍攝視頻，檢疫人員受理檢疫時，查看視頻進行檢疫，受制于可能存在的法律風(fēng)險，爭議也較大，這種檢疫方式并未推行下去。

1.2 貨證不符的風(fēng)險 養(yǎng)殖場出售、運輸畜禽具有較強的隨機性，甚至經(jīng)常需要在夜晚或凌晨進行出售和運輸，檢疫員一般在工作日的白天進行檢疫，除了在運輸現(xiàn)場做產(chǎn)地檢疫的以外，為了工作的便利，一般的產(chǎn)地檢疫行為發(fā)生在出售、運輸環(huán)節(jié)之前，這樣就造成從檢疫行為結(jié)束到出售、運輸環(huán)節(jié)存在著時間差，根據(jù)不同類型《動物檢疫合格證明》到達目的地的時間要求，時間差可能為幾個小時，也可能是幾天，如此就不能保證已經(jīng)檢疫的動物與后來出售、運輸?shù)膭游锸峭慌?，因而貨證不符的風(fēng)險確實存在。

1.3 動物分銷換證問題 《動物檢疫管理辦法》只對動物產(chǎn)品設(shè)定了分銷換證的情形，但在實際工作情形中，動物分銷換證的需求真實存在，同一車或同一批次的動物在多地分批銷售或在若干個屠宰場卸貨，如果不換證，就會造成《動物檢疫合格證明》中填寫的動物數(shù)量與實際入場的數(shù)量不符的結(jié)果出現(xiàn)；還有一種情形，一批動物攜帶的《動物檢疫合格證明》被第一次卸貨的場所收繳，導(dǎo)致后面卸車的動物因缺乏《動物檢疫合格證明》而需要補檢，又由于貨主提供不了產(chǎn)地相關(guān)免疫信息而不具備補檢條件，從而蒙受處罰或被拒絕入場。動物分銷無換證條款導(dǎo)致入場檢疫員與貨主之間的矛盾糾紛時有發(fā)生。

1.4 人力資源的限制 產(chǎn)地檢疫在我國普遍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站或基層動物衛(wèi)生監(jiān)督分所工作人員來實施，受基層編制和待遇的限制，專業(yè)獸醫(yī)較為缺乏，加上單位本身承擔(dān)的防疫、統(tǒng)計、母豬保險等各項職能，任務(wù)極其繁重，特別是在養(yǎng)殖量大且地域遼闊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，養(yǎng)殖場之間相隔甚遠，有時眾多養(yǎng)殖場同一天申報產(chǎn)地檢疫，而又沒有便捷的交通工具，要按要求和規(guī)范完成所有場所的檢疫任務(wù)，人力資源根本不能滿足，要完成任務(wù)極不現(xiàn)實，那么這種情況下的產(chǎn)地檢疫其實就是各種走過場和搞形式，違背了設(shè)置動物產(chǎn)地檢疫的初衷。

1.5 伴侶動物、特種經(jīng)濟動物的檢疫 隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和人民生活水平提高，伴侶動物(寵物)和伴侶動物經(jīng)營場所日益增多，伴侶動物的種類也越來越多；另外，隨著市場需求及養(yǎng)殖的多樣性，除了傳統(tǒng)的畜禽養(yǎng)殖外，各地還存在一些特種經(jīng)濟動物的養(yǎng)殖。各類伴侶動物和特種經(jīng)濟動物的產(chǎn)地檢疫申報也越來越多。農(nóng)業(yè)部于2011年印發(fā)了部分伴侶動物(犬、貓)和特種經(jīng)濟動物(兔)的產(chǎn)地檢疫規(guī)程，新出現(xiàn)的一些伴侶動物(如嚙齒動物、爬行動物、鳥類等)和特種經(jīng)濟動物(如龜、水貂等)的產(chǎn)地檢疫規(guī)程仍然缺乏，導(dǎo)致基層對這類動物的檢疫不知所措。

2 屠宰檢疫

2.1 檢疫申報主體的問題 《中華人民共和國動物防疫法》第四十二條規(guī)定：屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫[1]。明確檢疫申報的主體為“貨主”。農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《生豬屠宰檢疫規(guī)程》對檢疫申報相關(guān)內(nèi)容規(guī)定為：場(廠、點)方應(yīng)在屠宰前6小時申報檢疫，填寫檢疫申報單[2]。此處檢疫申報主體為“場(廠、點)”。國內(nèi)畜禽屠宰場一般為代宰模式，除去屠宰場自宰自售的外，場(廠、點)方并不是貨主，嚴(yán)格來說并不能作為屠宰檢疫的申報人，那么這里只能理解為代替貨主履行申報義務(wù)的代理人，《檢疫申報單》上應(yīng)該填寫真實貨主的名字，而不是屠宰場名稱，并且與《動物檢疫合格證明》中的貨主保持一致。在實際工作中，有的檢疫申報點為了便利，將《檢疫申報單》和《動物檢疫合格證明》中貨主一欄全部填寫為屠宰場名稱。假設(shè)從屠宰場A出來的一批動物產(chǎn)品進入農(nóng)貿(mào)市場B，就會出現(xiàn)一批貨主全部為A，目的地全部為B的完全一樣的《動物檢疫合格證明》，這樣開出的證明難免漏洞百出。

2.2 檢疫證明的功能泛化 《動物檢疫合格證明》的功能非常有限而具體，即證明動物或動物產(chǎn)品未攜帶動物傳染病或寄生蟲病，屬于獸醫(yī)衛(wèi)生和公共衛(wèi)生范疇。而在實際生活中，它被錯誤地賦予了動物產(chǎn)品質(zhì)量合格證明、動物產(chǎn)品安全證明等許多它原本不應(yīng)有的功能。之所以會出現(xiàn)這種功能的泛化和外延，正是由于肉品品質(zhì)檢驗的工作沒有得到很好地落實，人們把肉品品質(zhì)檢驗的功能想當(dāng)然地附加到《動物檢疫合格證明》的功能中。

3 肉品品質(zhì)檢驗

3.1 檢驗與檢疫崗位交叉重疊 《生豬屠宰管理條例》第十三條規(guī)定：生豬定點屠宰廠(場)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的肉品品質(zhì)檢驗管理制度，肉品品質(zhì)檢驗應(yīng)當(dāng)與生豬屠宰同步進行[3]?！秳游餀z疫管理辦法》第二十二條規(guī)定：官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)業(yè)部的規(guī)定，在動物屠宰過程中實施全流程同步檢疫和必要的實驗室疫病檢測[4]。檢驗、檢疫兩項職責(zé)由企業(yè)和政府分別承擔(dān)，且均應(yīng)與屠宰流程同步。分別配套以上兩項規(guī)章而出臺的《生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗規(guī)程》(GB/T 17996-1999)和《生豬屠宰檢疫規(guī)程》(農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2010〕27號)對檢驗、檢疫的實施細節(jié)進行了具體的規(guī)定，但不合理之處是兩個規(guī)程之間設(shè)置的操作環(huán)節(jié)和內(nèi)容大量交叉、重疊。如果嚴(yán)格按照檢驗、檢疫各自的規(guī)程來操作，就意味著企業(yè)和政府兩個機構(gòu)的人員隊伍必須同時在同一個崗位、同一個操作臺面、針對同一頭豬甚至是同一個剖檢部位進行同步操作，這顯然不符合實際；且很多指標(biāo)，并不能嚴(yán)格區(qū)分是檢驗還是檢疫的職責(zé)，比如對淋巴結(jié)和內(nèi)臟的檢查。企業(yè)和政府的職責(zé)交叉不清，導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)生很大的惰性，過度依賴政府檢疫，而沒有真正履行肉品品質(zhì)檢驗責(zé)任。企業(yè)對肉品品質(zhì)把控的缺位，導(dǎo)致民眾對《動物檢疫合格證明》的功能和檢疫部門的職責(zé)產(chǎn)生誤解，既而對政府相關(guān)部門的履職產(chǎn)生不滿情緒。

3.2 檢驗指標(biāo)不明確 《生豬屠宰管理條例》并未明確肉品檢驗指標(biāo)，近10年來，肉品品質(zhì)檢驗指標(biāo)一直按照《生豬屠宰管理條例實施辦法》(商務(wù)部令2008年第13號)的規(guī)定來實施，此規(guī)章于2018年2月22日剛被廢止，在沒有新的規(guī)章出臺之前，肉品品質(zhì)檢驗指標(biāo)只能習(xí)慣性地沿用舊辦法，舊辦法規(guī)定肉品品質(zhì)檢驗的內(nèi)容包括：健康狀況、傳染性疾病和寄生蟲病以外的疾病、注水或者注入其他物質(zhì)、有害物質(zhì)、有害腺體、白肌肉(PSE肉)或黑干肉(DFD肉)、種豬及晚閹豬以及國家規(guī)定的其他檢驗項目[5]。這存在3個問題：1是傳染病和寄生蟲病以外的疾病說法太籠統(tǒng)，缺乏操作指引性；2是肉品檢驗員站在胴體流動繁忙的軌道生產(chǎn)線上，短時間內(nèi)憑肉眼根本無法區(qū)分是不是傳染病和寄生蟲病以外的疾病，何況這種區(qū)分也完全沒有必要；3是其他物質(zhì)、有害物質(zhì)，這種指標(biāo)極不明確，指向極其含糊，同樣缺乏操作指引性。檢驗指標(biāo)的不明確，導(dǎo)致企業(yè)的工作人員在開展肉品品質(zhì)檢驗工作時，無所適從。

3.3 檢驗偏重“有病”而弱化“有害” 《生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗規(guī)程》(GB/T 17996-1999)對品質(zhì)的定義為：生豬產(chǎn)品的衛(wèi)生、質(zhì)量和感官性狀[6]。從定義到檢驗的流程，基本圍繞生豬宰前宰后的病變、衛(wèi)生來檢驗。但事實上在嚴(yán)格把好屠宰廠(場)入場關(guān)、做好宰前檢查后，進入屠宰環(huán)節(jié)的生豬出現(xiàn)病變的概率是小的，即使有病變，也會被同步檢疫的人員發(fā)現(xiàn)并處理，反而是有害物質(zhì)殘留的風(fēng)險較高，如抗菌藥物、重金屬以及違禁添加物殘留。特別是來自使用自配料比例較高的中小型養(yǎng)殖場和散養(yǎng)戶的畜禽，有害物質(zhì)殘留的風(fēng)險尤為值得重視！目前除“瘦肉精”膠體金層析試紙比較成熟，可以速測初篩外，一般有害物質(zhì)通過肉眼臨床檢查無法快速判別出來，必須通過實驗室檢測才能得出準(zhǔn)確結(jié)果，但目前實驗室檢測手段在屠宰環(huán)節(jié)肉品品質(zhì)檢驗中基本是缺失的。

4 建議

4.1 建立生物安全隔離區(qū)，變更現(xiàn)行的屠宰用動物產(chǎn)地檢疫程序 設(shè)置動物產(chǎn)地檢疫的初衷在于限制感染病或寄生蟲病的患病動物離開產(chǎn)地，避免造成病原在運輸途中的傳播，經(jīng)過上述分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的產(chǎn)地檢疫制度事實證明并不能完全起到阻斷病原傳播的作用。在國際進出口貿(mào)易上，OIE成員國為了動物貿(mào)易方便和安全，在出口國境內(nèi)設(shè)立生物安全隔離區(qū)[7]，各地可以借鑒OIE的做法，根據(jù)空間因素(自然地理屏障)和生物安全規(guī)范管理措施，建立一到若干個生物安全隔離區(qū)，獸醫(yī)行政主管部門定期對生物安全隔離區(qū)覆蓋的養(yǎng)殖場進行例行監(jiān)測、風(fēng)險評估和綜合維護，而不再需要檢疫人員天天東奔西走于各養(yǎng)殖場實施產(chǎn)地檢疫。生物安全隔離區(qū)的建立不但有利于國內(nèi)各地動物貿(mào)易的安全，而且有助于區(qū)域內(nèi)動物疫病的控制和疫情的撲滅。

在畜禽集中屠宰的前提下，帶有追溯標(biāo)識的屠宰用動物從生物安全隔離區(qū)出售、運輸，終端是屠宰場，借鑒OIE成員國在動物進口時設(shè)置隔離檢疫站的做法，將屠宰場的臨時圈養(yǎng)欄舍改建為隔離檢疫站，隔離檢疫站內(nèi)部根據(jù)功能細分為待宰欄、隔離欄和急宰欄。將產(chǎn)地檢疫申報點設(shè)在隔離檢疫站的入口環(huán)節(jié)，同時科學(xué)制定病、死動物無害化處理機制，將有效地化解目前動物產(chǎn)地檢疫面臨的難題和風(fēng)險。且把部分產(chǎn)地檢疫申報點與屠宰檢疫申報點合二為一，有效地節(jié)約了人力和物質(zhì)資源。因此，須配套推進畜禽集中屠宰和動物追溯體系的建設(shè)，廢除現(xiàn)行的屠宰用動物產(chǎn)地檢疫程序，將原有的人力資源放在種用(包括精液、卵、胚胎、種蛋等)、乳用、伴侶動物等非屠宰用動物的產(chǎn)地檢疫上，既保障了動物源性食品安全和公共衛(wèi)生安全，又大大減輕了基層獸醫(yī)部門原有的產(chǎn)地檢疫工作負擔(dān)，同時也將具備條件把種用、乳用和伴侶動物的檢疫工作做得更加規(guī)范。

4.2 加快制定伴侶動物和特種經(jīng)濟動物產(chǎn)地檢疫規(guī)程 由于狂犬病、流感等人獸共患病的存在，伴侶動物的衛(wèi)生健康狀況，直接關(guān)系到公共衛(wèi)生安全；而特種經(jīng)濟動物一般處于半馴化狀態(tài)，可能攜帶某些野生動物身上常見病原，對公共衛(wèi)生安全亦有影響。因此，政府應(yīng)積極應(yīng)對社會出現(xiàn)的新情況新需求，除犬、貓、兔外，針對新出現(xiàn)的各類伴侶動物和特種經(jīng)濟動物，須加快制定其產(chǎn)地檢疫規(guī)程，減少基層獸醫(yī)的困惑與盲從。

4.3 明確屠宰檢疫申報對象 嚴(yán)格按照《中華人民共和國動物防疫法》第四十二條規(guī)定，修改現(xiàn)行的《生豬屠宰檢疫規(guī)程》，明確檢疫申報對象為貨主，其他人或機構(gòu)可以代為申報，但申報檢疫單上須同時填寫申報人和貨主的信息，《動物檢疫合格證明》中的貨主與檢疫申報單中的貨主必須一一對應(yīng)，除屠宰場自宰自售的產(chǎn)品之外，凡是將代宰屠宰場當(dāng)做貨主的《動物檢疫合格證明》一律視為無效證，通過產(chǎn)品與檢疫證的唯一對應(yīng)性落實貨主的食品安全責(zé)任。

4.4 重新劃分檢疫檢驗職責(zé)，明確檢驗指標(biāo)，偏重有害物質(zhì)殘留檢驗 在現(xiàn)行的檢疫檢驗雙軌制的框架下，重新劃分檢疫檢驗職責(zé)，建議把“有病”無論是否為傳染病或寄生蟲病(如中毒病、內(nèi)外科病等)均納入檢疫的范疇，確定疫病名錄，劃定檢疫對象，將公共衛(wèi)生和獸醫(yī)衛(wèi)生職責(zé)全部歸為政府職能；將“有害”作為肉品品質(zhì)檢驗的范疇，把有害物質(zhì)的檢驗職責(zé)賦予屠宰企業(yè)。這樣政府和企業(yè)職能邊界劃分清晰，互不交叉干擾，各司其職。重新制定《生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗規(guī)程》，明確檢驗指標(biāo)，借助實驗室檢測手段，重點將獸藥殘留、重金屬和違禁添加物作為檢驗對象，通過屠宰端的肉品品質(zhì)檢驗、追溯和執(zhí)法，倒逼養(yǎng)殖端杜絕抗菌藥物的濫用和違禁添加物的使用，促使養(yǎng)殖場規(guī)范用藥用飼，并自覺在動物出欄時嚴(yán)格執(zhí)行獸藥休藥期規(guī)定。

未來也可以借鑒美國屠宰監(jiān)管的經(jīng)驗，逐步將雙軌并為一軌，不再分設(shè)官方屠宰檢疫和企業(yè)肉品品質(zhì)檢驗[8]，將屠宰檢疫人員和肉品品質(zhì)檢驗人員統(tǒng)一為獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗人員，依據(jù)一套標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)程，執(zhí)行屠宰環(huán)節(jié)的檢疫檢驗，《動物檢疫合格證明》與《肉品品質(zhì)檢驗合格證明》兩證合并為一證。

4.5 鼓勵屠宰企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，由代宰商轉(zhuǎn)變?yōu)槿馄放l(fā)商 我國現(xiàn)在大部分屠宰場的經(jīng)營模式為代宰加工模式，除部分自宰自售的之外，動物及動物產(chǎn)品的所有權(quán)均不屬于這類屠宰場，屠宰場在生產(chǎn)期間，屠宰場工人、肉品品質(zhì)檢驗人員、官方獸醫(yī)人員、生豬批發(fā)商、動物產(chǎn)品批發(fā)商、個體肉販、各類買手人等同時涌進車間，眾人圍著生產(chǎn)線打轉(zhuǎn)，人多冗雜，環(huán)境嘈雜惡劣，且大部分在夜晚或凌晨作業(yè)，既有生產(chǎn)安全隱患，食品安全也得不到很好的保障；同時動物產(chǎn)品經(jīng)營商需直接參與的環(huán)節(jié)過多，其權(quán)益隨時可能面臨受侵害的風(fēng)險，不利于營造公平、友好的市場環(huán)境和秩序，增加了肉品經(jīng)營的隱性成本，從而滋生定點場外的“私屠濫宰”行為。因此，政府在監(jiān)督屠宰企業(yè)做好服務(wù)的同時，在保證市場公平競爭的前提下，可制定政策，鼓勵屠宰企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，由代宰商轉(zhuǎn)變?yōu)槿馄放l(fā)商，這樣既有利于明確肉品質(zhì)量安全責(zé)任主體，同時避免了生豬批發(fā)商、動物產(chǎn)品批發(fā)商以及個體肉販等與生產(chǎn)無關(guān)的人員擠入車間；在屠宰過程中，按照OIE倡導(dǎo)的動物福利原則，保證福利屠宰，盡量使動物避免因疼痛、恐懼或焦慮而發(fā)出叫聲，這些都改善了車間環(huán)境。有條件的企業(yè)可以采取冷鏈儲存、配送，繼而減少夜晚作業(yè)時間，從而起到生產(chǎn)安全與食品安全一舉兩得的效果。

4.6 積極探索動物產(chǎn)品溯源機制 動物從養(yǎng)殖場到屠宰場，可以通過追溯耳標(biāo)來溯源。但動物產(chǎn)品在分割后的溯源，一直是困擾監(jiān)管部門的難題。鼓勵行業(yè)積極探索采用信息化、智能化科技來破解難題，形成一套行之有效的溯源機制來保障動物產(chǎn)品的安全。譬如有的城市采用激光灼刻、二維碼等溯源手段進行了有益的嘗試，值得各地借鑒和發(fā)展。