環(huán)境影響評價改革之路探討

馬立強

摘要：指出了環(huán)境影響評價制度自建立以來就對環(huán)境保護起到了巨大的作用，但在其實施過程中，在不斷完善的同時也逐漸教條化、繁瑣化，環(huán)評的審批過程也越來越復雜。基于此，針對環(huán)評面臨的問題進行了總結，并重點對環(huán)評的改革思路提出了建議，可供參考。

關鍵詞：環(huán)評文件;改革思路;風險評價

中圖分類號：X820

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）4-0146-02

1 環(huán)評面臨的困境

盡管有《環(huán)境影響評價法》作為指導，有《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（以下簡稱“《名錄》”）作為有效的實施手段，但對于那些“不起眼”的小項目到底需不需要環(huán)評，在業(yè)界和主管部門中卻無法達成共識，而這些“小”問題卻是絕大多數(shù)企業(yè)普遍面臨的困境，企業(yè)面臨“微調(diào)細改”等問題時多是無所適從。

未納入“建設項目”管理的小項目（即發(fā)改委不需要“備案”的項目）是否需要環(huán)評，《名錄》沒有涵蓋的項目需要環(huán)評嗎？“建設項目”到底是什么“項目”？有何含義？新增或改進的環(huán)保設施是否需要環(huán)評？環(huán)評文件類型的判斷應遵照所屬行業(yè)還是產(chǎn)污工藝？環(huán)評是“技術文件”還是“程序文件”？驗收后的“非重大變動”行為是否可通過“環(huán)境影響后評價”合法化？對于以上問題環(huán)評機構和環(huán)境管理部門解讀不一，因此，亟需對這些問題進行分析。

2 改革思路

2.1 厘清環(huán)評與“建設項目”的關系

2.1.1 圍繞“建設項目”核心開展環(huán)?！叭瑫r”

以“建設項目”為核心有其優(yōu)勢，其界限非常清晰。凡是發(fā)改委受理備案的才需要走環(huán)保“三同時”手續(xù)（類似安全“三同時”），凡是沒有備案的項目，統(tǒng)一納入“現(xiàn)狀評價”或是“后評價”管理，或是納入“備案”管理，而不是走環(huán)評的“審批制”。這一思路在安全管理領域普遍適用。此外，圍繞“建設項目”為核心開展環(huán)保三同時還需補充環(huán)保部門自己定義的“建設項目”。

2.1.2 環(huán)評與“建設項目”分離，建立自己體系下的評項

《環(huán)境影響評價法》中對于是否開展環(huán)評的判斷原則是基于“環(huán)境影響”，而不是看其是否為“建設項目”。環(huán)評項目與“建設項目”分離，環(huán)評和備案不再互為制約，僅是對擬建項目的實際環(huán)境影響進行評價。如此，對《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》則需較大調(diào)整，摒棄“建設項目”的分類方式，重點以實際的“環(huán)境影響”，以“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”來界定。這一思路要求環(huán)保部門給出自己清晰定義的“建設項目”，即“環(huán)評項目”。

2.2 厘清環(huán)評與“行業(yè)”、“生產(chǎn)工藝、產(chǎn)污工藝”的關系

《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》基本上嚴格遵照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》，以“產(chǎn)品”為導向劃分行業(yè)并適當考慮“產(chǎn)污工藝”的思路，但環(huán)境影響其實完全由實際的生產(chǎn)工藝，特別是“產(chǎn)污工藝”決定。因而按照行業(yè)劃分環(huán)境影響大小有其天然的缺陷。

厘清環(huán)評與“行業(yè)”和“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”的關系需要摒棄《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的分類方式，按照《環(huán)境影響評價法》建立自成體系的“環(huán)評項目”類別，主要以“環(huán)境影響”和“產(chǎn)污工藝”為主線，兼顧行業(yè)來確定環(huán)評文件類型。

按照這個思路，配套設施，環(huán)保設施等未納入“行業(yè)”管理，未納入《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的產(chǎn)污工藝便可以順理成章地納入環(huán)評項目內(nèi)容。環(huán)保部門也可據(jù)此設置自己定義的“建設項目”，即“環(huán)評項目”。如果基于現(xiàn)有《名錄》來完善，則應進一步補充明確環(huán)保設備、輔助設施等的地位，同時明確不同行業(yè)的輔助設施，其所屬行業(yè)該如何界定。另外，縱向的行業(yè)分類應結合橫向的工藝分類，通過縱橫交錯的方式完善“環(huán)評項目”，而不是當前的“建設項目”。

2.3 厘清“技術文件”還是“程序文件”的關系

目前，建設項目環(huán)境影響評價文件已確切成為一種兼具“程序文件”特色的“技術文件”，其技術性的特點必然要求更強大的技術支持，更科學的技術方法[1]。

環(huán)評要么回歸“程序文件”的本質(zhì)，以識別污染源：提出污染物排放和風險管控措施，確定執(zhí)行標準和排放限值為主要目的，將環(huán)保工程設計等納入企業(yè)工程設計范疇，環(huán)評文件作為設計的基礎和依據(jù)，主要是提出環(huán)保設施的設計目標。對于設計的環(huán)保篇章可要求設計與施工期對公眾進行公開，甚至接受專家的審查，以此彌補環(huán)評在環(huán)保設計方面的技術缺陷。要么環(huán)評轉(zhuǎn)化為技術為主的文件，細化和完善諸多的環(huán)保工程及相關要求，甚至對主要的環(huán)保設施提出設計參數(shù)，這些都要求各個行業(yè)建立相應的環(huán)保設計規(guī)范，而且要隨著科學技術的發(fā)展不斷去更新完善，指導環(huán)保設施的設計建設與施工。

2.4 廈清環(huán)境影響評價與環(huán)境后評價的關系

當前試行的后評價管理辦法，是針對“環(huán)境影響”變動的評價行為，而不是“建設內(nèi)容”變動的評價行為。因而，建設項目內(nèi)容的變動不可能通過“后評價”合法化。所有的變動和調(diào)整都需要根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》判斷是否需要環(huán)評。對于《名錄》界定不清的“項目”，靜待后期環(huán)保部門的細化，或是出正面清單。或是明確哪些建設項目內(nèi)容的變動可以納入“后評價”，合法化。

2.5 厘清評價主體和責任主體的關系

判斷是否需環(huán)評的基本原則有兩個：①按照環(huán)評法的要求，根據(jù)環(huán)境影響的程度來確定是否需環(huán)評;②根據(jù)“環(huán)境污染”責任主體是否清晰明確來確定是否需環(huán)評。

企業(yè)名稱變更、法人變更、企業(yè)收并購行為、股權變更等行為，由于企業(yè)的責任主體都進行了延續(xù)，也就是說過去潛在的環(huán)境污染事故可找到責任人或責任繼承人，則不需對這樣的變更進行環(huán)評。如果企業(yè)收并購時，之前的企業(yè)已被注銷，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新的公司，這樣之前的責任關系需要終結，新的公司需開展環(huán)評，以明確其應當承擔的環(huán)境責任，并被許可總量。所以，環(huán)評除了對環(huán)境污染情況進行評價外，還需對污染責任的轉(zhuǎn)移和歸屬進行界定，這是其兼具技術文件和程序文件特性的特征所決定的[2]。

3 總結

3.1 界定清晰需要環(huán)評的“建設項目”

確定環(huán)保部門認定的“建設項目”，即“環(huán)評項目”。給出需環(huán)評的項目清單，以及明確不需要環(huán)評的“正面”清單;除了按照行業(yè)界定外，加大產(chǎn)污工藝的界定方式。

3.2 界定清晰行業(yè)與生產(chǎn)工藝

加環(huán)評文件類型的判定及執(zhí)行的排放標準需結合行業(yè)與生產(chǎn)工藝，避免通過行業(yè)一刀切。以“生產(chǎn)工藝”和“產(chǎn)污環(huán)節(jié)”為要點的環(huán)評管理才是方向。《名錄》在縱向上以行業(yè)為主線，橫向上結合產(chǎn)污工藝，縱橫交錯逐漸完善，將環(huán)保設施、輔助設備等納入，給企業(yè)和環(huán)評單位更為清晰的指導。

3.3 界定清晰變動的合法程序，不管是驗收前的還是收

將跟污染相關的變動與污染不相關的變動清晰劃分，跟污染相關的變動行為納入環(huán)評的“建設項目”范疇，即“環(huán)評項目”。跟污染不相關的內(nèi)容要么明確不納入環(huán)保三同時管理，要么實行備案制或是納入后評價范疇。

3.4 界定清晰“程序文件”還是“技術文件”

環(huán)評文件已開始了從“程序文件”為主到“技術文件”為主的轉(zhuǎn)變，環(huán)評即具有程序文件的法律地位，又具備技術文件的科學要求。因而，在新時期，建立具有特色的技術方法，針對不同類型企業(yè)、不同地域的企業(yè)提出針對性的評價方法，得出科學的結論，將是環(huán)評科學和技術性的體現(xiàn)。設計文件中的環(huán)保設計篇章也應通過公開等方式，進一步強化企業(yè)在環(huán)保工程方面的投入。

3.5 界定清晰后評價與環(huán)評的關系

后評價要么僅是針對“環(huán)境影響”與“環(huán)保措施”變動的評價，要么是針對“工程內(nèi)容變動”的評價。目前環(huán)評法的要求與試行的后評價管理辦法并不符。為了避免企業(yè)錯誤地認為改擴建行為可通過“后評價”合法化，目前后評價根本不針對工程內(nèi)容的變動。但一刀切的行為又讓企業(yè)微調(diào)細改的行為無所適從。因此，可學習安全主管部門，給后評價更大的權力，將“建設項目”以外的項目統(tǒng)一納入“后評價”的管理范疇;或通過“環(huán)評項目”的界定，理順環(huán)評與“建設項目”的關系，將“后評價”明確在“環(huán)境影響”與“環(huán)保措施”變動的評價，對于微調(diào)細改的行為根本不需要任何評價，并修改環(huán)評法。

4 結語

環(huán)境影響評價制度只有通過服務“生產(chǎn)”、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的同時管理好環(huán)境質(zhì)量，才能認識到其存在的價值。環(huán)境影響評價制度只有通過改革，抓大放小，嚴控環(huán)境影響大的項目的同時簡化環(huán)境影響小的項目，基于企業(yè)“主體責任”的角度，提出可行的環(huán)保措施，并緊密圍繞“環(huán)境質(zhì)量”的管理，提出地方化針對性的要求，環(huán)境影響評價制度將在新時期換發(fā)新的生命活力。

參考文獻：

[1]楊月梅，曹艷芳，王 淼.規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價初探[J].中華建設，2017（11）：110～111.

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[3]周磊，王怡美.“未批先建”項目環(huán)境影響評價探討[J].綠色科技，2016（8）：84～86.

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