京津冀VOCs排放環(huán)境政策比較分析

陳雨 萬寶春 倪爽英 張婷婷

摘要：指出了VOCs作為大氣污染物的重要前體物質(zhì)，在京津冀地區(qū)大氣污染防治工作中被廣泛重視，并分別出臺了地方標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的收費政策。從京津冀三地VOCs排放的環(huán)境政策出發(fā)，分析了其排放標(biāo)準(zhǔn)和收費政策的異同點，對其中存的問題提出了思考：未來要促進區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，需結(jié)合新時期大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的形勢，在京津冀聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)制定的模式下，統(tǒng)籌國家一地方標(biāo)準(zhǔn)制定要求，在標(biāo)準(zhǔn)制定限值和執(zhí)行時限上體現(xiàn)差異化管理。同時結(jié)合“博弈論”理念，摒棄屬地治理的弊端，在合作收益、合作成本上做好研究工作，以更好地實施區(qū)域環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控。

關(guān)鍵詞：京津冀;VOCs物質(zhì);排放標(biāo)準(zhǔn);收費政策;聯(lián)防聯(lián)控

中圖分類號：X51

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）4-0130-05

1 引言

揮發(fā)性有機物（Volatile Organic Compounds）是指常溫下飽和蒸汽壓大于70 Pa、常壓下沸點在260℃以下的有機化合物，或在20℃條件下蒸汽壓大于或者等于10 Pa具有相應(yīng)揮發(fā)性的全部有機化合物。其在環(huán)境方法的研究表明，VOCs為二次有機氣溶膠的主要前體物質(zhì)，在紫外線照射下可與大氣中的NO2反應(yīng)，產(chǎn)生臭氧等二次污染物，造成光化學(xué)污染[1]。

VOCs在我國兩大空氣質(zhì)量難題（PM2.5和臭氧）中扮演著關(guān)鍵角色，在大氣化學(xué)反應(yīng)過程中顯著改變大氣物理和化學(xué)性質(zhì)，可通過長距離傳輸對區(qū)域和全球環(huán)境產(chǎn)生重要影響。京津冀地區(qū)PM2.5源解析研究表明有機物是細(xì)顆粒物的重要前體物[2]，而且大約有30%的種類屬于有毒空氣污染物，直接危害人體健康（圖1）。

2 大氣污染防治工作中提出的VOCs排放政策

（1）國家政策：2013年9月，國務(wù)院正式發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“氣十條”）中在提出總量減排指標(biāo)外，明確了對揮發(fā)性有機物的治理。提出：推進揮發(fā)性有機物污染治理。在石化、有機化工、表面涂裝、包裝印刷等行業(yè)實施揮發(fā)性有機物綜合整治，在石化行業(yè)開展“泄漏檢測與修復(fù)”技術(shù)改造。推進非溶劑型涂料產(chǎn)品創(chuàng)新，減少生產(chǎn)和使用過程中揮發(fā)性有機物排放[3]。

2014年初，環(huán)保部發(fā)布了大氣揮發(fā)性有機源排放清單編制技術(shù)指南，用于指導(dǎo)城市、城市群及區(qū)域開展VOC源排放清單編制工作，以及指導(dǎo)企業(yè)針對VOCs源的清潔生產(chǎn)，確定企業(yè)的VOCs防控重點。

（2）北京市政策：北京市2013年清潔空氣行動計劃任務(wù)分解表，在其中的清潔空氣行動計劃中，首次將揮發(fā)性有機物（ VOCs）納入減排控制對象。并指出將VOCs納入控制對象，是針對PM2.5治理而設(shè)定的。按照該計劃，對新、改、擴建化工、建材、印刷、家具或產(chǎn)生揮發(fā)性有機物的重點行業(yè)的工業(yè)項目，其新增大氣污染物排放量原則上實施2倍削減量替代的審批制度。此外，排放廢氣中含有揮發(fā)性有機物的新、改、擴建項目，應(yīng)安裝廢氣回收、凈化裝置，有機廢氣收集率應(yīng)大于90%;新建家具、電子工業(yè)涂裝項目，水性涂料等低揮發(fā)性有機物涂料占涂料使用總量比例不低于50%的要求。

（3）天津市政策：《天津市2012 - 2020年大氣污染治理措施》提出，重點抓好以PM2.5和霧霾天氣為主的大氣污染防治工作，制定實施重污染天氣條件下空氣質(zhì)量預(yù)警及應(yīng)急辦法。組織推動落實區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，分解落實顆粒物、揮發(fā)性有機物、二氧化硫和氮氧化物等污染防治重點工程項目?！短旖蚴小笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中，提出揮發(fā)性有機物減排20%的要求。

（4）河北省政策：2017年3月，河北省人民政府印發(fā)的《河北省生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》中提出開展石化、有機化工、醫(yī)藥、表面涂裝、包裝印刷等重點行業(yè)揮發(fā)性有機物達(dá)標(biāo)治理，同時實施揮發(fā)性有機物排放總量控制，提出到2020年，VOCs排放總量降低20%的要求[4]。

3 京津冀大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控中的幾個要求

2013年，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制成立，提出在有機化工、醫(yī)藥、表面涂裝、塑料制品、包裝印刷等行業(yè)實施揮發(fā)性有機物綜合整治。

同時提出完善區(qū)域環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求和經(jīng)濟發(fā)展水平，加強與地方環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的銜接。圍繞京津冀地區(qū)大氣、水、土壤等環(huán)境保護重點，針對區(qū)域污染物排放特征和環(huán)境管理需求，完善地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，體現(xiàn)區(qū)域責(zé)任公平，促進三地協(xié)同治理污染。對環(huán)境敏感區(qū)域提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)境容量較小的地區(qū)，對重污染生業(yè)實施污染物特別排放限值。完善落后產(chǎn)能退出政策與標(biāo)準(zhǔn)（目錄），規(guī)范“區(qū)域限批”、“行業(yè)限批”措施。適時提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)，將揮發(fā)性有機物納入排污費征收范圍。

4 京津冀地區(qū)出臺的VOCs地方標(biāo)準(zhǔn)和收費政策具體情況

4.1 京津冀地區(qū)VOCs排放標(biāo)準(zhǔn)

4.1.1 地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布情況

2014年8月1日，天津市印發(fā)并實施了《工業(yè)企業(yè)揮發(fā)性有機物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（ DB12/514 - 2014）。標(biāo)準(zhǔn)涉及11個主要行業(yè)及1個其它行業(yè)中揮發(fā)性有機的排放限值和企業(yè)邊界大氣污染物濃度限值。

2015年，北京市相繼印發(fā)并實施了《煉油與石油化學(xué)工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（ DB11/447 - 2015）、《木質(zhì)家具制造業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（ DB11/12022015）、《汽車整車制造業(yè)（涂裝工序）大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/1227-2015）、《印刷業(yè)揮發(fā)性有機物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/1201- 2015）和《工業(yè)涂裝工序大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/1226-2015）。其各項標(biāo)準(zhǔn)中對揮發(fā)性有機物排放濃度限值做出了相應(yīng)規(guī)定。2017年，北京市印發(fā)并實施了《有機化學(xué)品制造業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/1385-2017）。

2016年2月14日，河北省印發(fā)并實施了《工業(yè)企業(yè)揮發(fā)性有機物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（ DB13/2322 - 2016）。標(biāo)準(zhǔn)涉及11個主要行業(yè)及1個其它行業(yè)中揮發(fā)性有機物排放限值和企業(yè)邊界大氣污染物濃度限值。

2017年4月，北京市、天津市、河北省三地共同制定了《建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)》，這是京津冀地區(qū)首個統(tǒng)一強制性環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，在全國也是首個區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著京津冀環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)一體化邁出了第一步。

4.1.2 地方標(biāo)準(zhǔn)比較分析

對3個地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)中相應(yīng)排放濃度限值及要求進行了比對，結(jié)果統(tǒng)計見表1、表2。

由表1、表2可知，河北省對于揮發(fā)性有機物提出了具體的指標(biāo)要求，新建企業(yè)或生產(chǎn)設(shè)施自標(biāo)準(zhǔn)實施之日起執(zhí)行，現(xiàn)有企業(yè)或生產(chǎn)設(shè)施自2017年1月1日起執(zhí)行。天津市對于揮發(fā)性有機物提出了總體要求，部分行業(yè)提出具體指標(biāo)建議，對現(xiàn)有企業(yè)和新建企業(yè)分別采取不同標(biāo)準(zhǔn)要求，新建企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，治理力度更大。北京市分行業(yè)列舉了煉油、木質(zhì)家具、涂裝、印刷和有機化學(xué)品行業(yè)中揮發(fā)性有機物相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，對于第1時段和第Ⅱ時段污染物排放進行了排放限值要求。對比指標(biāo)中北京地標(biāo)第Ⅱ時段嚴(yán)于河北，對于行業(yè)排放要求排放更低。天津市排放指標(biāo)與河北相近，部分指標(biāo)值高于河北，但天津市提出了VOCs排放指標(biāo)不同排氣筒條件下最高允許排入速率，對于監(jiān)測的要求更為嚴(yán)格。同時，北京、河北對于某些行業(yè)提出自己的VOCs排放標(biāo)準(zhǔn)要求，較天津市更為詳細(xì)。

4.2 京津冀VOCs收費政策

4.2.1 京津冀三地VOCs收費政策發(fā)布情況

2015年10月1日起，北京市提出以本市行政區(qū)域內(nèi)從事石油化工、汽車制造、電子、印刷、家具制造5個行業(yè)的排污單位開征VOCs排污費。對上述行業(yè)排污單位每一排放口排放的VOCs均征收排污費，不受“對污染當(dāng)量數(shù)前三項污染物征收排污費”的限制，同時不再對大氣污染物中單項有機物征收排污費。

2016年5月1日起，天津市對本市行政區(qū)域內(nèi)的石油化工和包裝印刷兩個試點行業(yè)征收VOCs排污費，同時采取差別化的收費政策。

河北省石油化工及包裝印刷試點行業(yè)VOCs排污費征收標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行二氧化硫、氮氧化物排污費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對于收費標(biāo)準(zhǔn)，提出了階段性的收費要求。

4.2.2 VOCs收費政策比較

根據(jù)以上對于京津冀三個地區(qū)VOCs的收費政策對比，三個地區(qū)在相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)提出后，均已經(jīng)按照國家要求將揮發(fā)性有機物納入了收費了范圍，同時為了促進VOCs排放企業(yè)的技術(shù)升級改造，實施了差別化的收費政策，但在其收集標(biāo)準(zhǔn)上仍存在一定的差異（表3）。

由表3可知，總體上，三地均提出收費標(biāo)準(zhǔn)并列出一系列附加政策。在收費標(biāo)準(zhǔn)上，北京市要明顯嚴(yán)于天津市及河北省，達(dá)到了20元/kg;在附加政策上各地均采取了相應(yīng)的獎懲政策，但河北省中的收費疊加政策對于VOC排放不達(dá)標(biāo)及技術(shù)較落后的企業(yè)的限制更大。較為不同的是河北省VOC收費計量單位采用的是污染當(dāng)量，根據(jù)《揮發(fā)性有機物排污收費試點辦法》（財稅[2015] 71號）中對于污染當(dāng)量數(shù)的折算公式（VOCs污染當(dāng)量值暫定為0.95kg）：

VOCs污染當(dāng)量數(shù)一VOCs排放量（kg）/VOCs污染當(dāng)量值（ kg）

盡管如此，河北省VOC排放總體收費水平仍處于較低水平，按照階段性收費要求，至2020年，新的收費標(biāo)準(zhǔn)實施后，其與北京市、天津市仍有較大差距。

5 存在酌問題及思考

5.1 差異化的政策促進北京非首都功能轉(zhuǎn)移

現(xiàn)狀京、津、冀地區(qū)VOCs排放標(biāo)準(zhǔn)和收費標(biāo)準(zhǔn)不一致。在現(xiàn)狀排放標(biāo)準(zhǔn)上，天津、河北排放標(biāo)準(zhǔn)相近，北京市排放標(biāo)準(zhǔn)（以第Ⅱ階段）明顯嚴(yán)于津、冀兩地;在現(xiàn)狀收費標(biāo)準(zhǔn)要求上，河北省收費標(biāo)準(zhǔn)低于其它兩地，京、津、冀地區(qū)呈現(xiàn)一種階梯式現(xiàn)象;這兩種差異化在一定程度上，體現(xiàn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，從根本上能促進北京地區(qū)涉VOCs產(chǎn)業(yè)的向外部地區(qū)轉(zhuǎn)移，而這一地區(qū)，短期內(nèi)以津、冀兩地為主。作為承接京、津兩地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主體的河北省，其承轉(zhuǎn)任務(wù)責(zé)無旁貸。

5.2 一體化政策推進一體化標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，京津冀地區(qū)作為區(qū)域大氣污染較為嚴(yán)重的地區(qū)，其VOCs的排放及治理，各地區(qū)均提出相應(yīng)的管理要求，同時國家層面出臺了一系列政策措施，如《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》、《京津冀三地環(huán)保局廳簽署的戰(zhàn)略協(xié)議》、《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染綜合治理攻堅行動方案》推進區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控，減少VOCs的排放，旨在從區(qū)域內(nèi)進行改善。但目前從京、津、冀三地VOCs排放標(biāo)準(zhǔn)的制定上，其標(biāo)準(zhǔn)范圍及相關(guān)要求仍有差異，這在一定程度上增加了的管理難度。目前，京津冀三地聯(lián)合出臺了《建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)》，這是在京津冀環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定上的一次探索，未來應(yīng)參考京津冀聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)制定的模式，統(tǒng)籌國家地方標(biāo)準(zhǔn)制定要求，在標(biāo)準(zhǔn)制定限值和執(zhí)行時限上體現(xiàn)差異化管理，便于未來進一步聯(lián)防聯(lián)控管理和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一執(zhí)行。

5.3 聯(lián)防聯(lián)控與三方合作博弈問題

協(xié)同治理理論被廣泛應(yīng)用于污染治理領(lǐng)域，其主要是要求政府、私人組織、公民團體等為解決跨區(qū)域大氣污染問題，共同制定相關(guān)治理規(guī)則與措施，通過集體行動全面控制污染情況。如圖2所示即為基于伙伴關(guān)系的京津冀大氣污染協(xié)同治理機制[5]。

京津冀區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控仍處于起步階段，未來有待進一步探索合作治理大氣污染治理的具體措施。從環(huán)境方面來講，治污成本與收益分配一直是博弈論討論的重點，在當(dāng)前聯(lián)防聯(lián)控大形勢下，選擇屬地管理或合作治理仍值得進一步討論。本次依據(jù)VOCs的收費標(biāo)準(zhǔn)不同，體現(xiàn)出治污成本的差異，治污成本高的一方需要支付更多的環(huán)保投入，同時需要承擔(dān)治理程度較弱一方的負(fù)外部影響，這在京、津、冀地區(qū)尤為明顯。在屬地管理模式下，不管是從大區(qū)域還是小區(qū)域內(nèi)，可能會存在“搭便車”行為，根據(jù)演化博弈論的策略會選擇朝著一方治理、一方不治理的方向演進，這種演化與聯(lián)防聯(lián)控的整體要求相悖，同時，易出現(xiàn)中央對地方的調(diào)控失靈困境。為此，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的體制下，如何有效分配合作收益、分擔(dān)合作成本，需要出臺相關(guān)政策作為落實區(qū)域合作治污舉措的制度保障。

6 結(jié)語

VOCs的控制與治理在“十三五”時期，伴隨著灰霾治理的問題，京津冀三地均在管理及減排上提出相應(yīng)的要求，并相繼出臺了排放標(biāo)準(zhǔn)與收費標(biāo)準(zhǔn)。但從標(biāo)準(zhǔn)差異化方面，體現(xiàn)出了地區(qū)性差展與產(chǎn)業(yè)結(jié)論調(diào)整需求。結(jié)合新時期大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的形勢，未來要促進區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，需要在京津冀聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)制定的模式下，統(tǒng)籌國家地方標(biāo)準(zhǔn)制定要求，在標(biāo)準(zhǔn)制定限值和執(zhí)行時限上體現(xiàn)差異化管理，便于未來聯(lián)防聯(lián)控管理和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一執(zhí)行。同時應(yīng)盡量避免因?qū)俚刂卫項l件下VOCs的收費差異中治污成本問題，引起“搭便車”與措施落實的失控問題，在合作收益、合作成本上做好保障工作，確保治理成效。

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