鎮(zhèn)管社區(qū)體制下的治理模式及其成效研究

董袁軍

【摘要】隨著大都市城市化進程的快速推進，中心城區(qū)大量人口導(dǎo)入城郊地區(qū)，新型城市社區(qū)管理和公共服務(wù)面臨巨大的挑戰(zhàn)。在“小政府，大社會”的體制改革思路下，“鎮(zhèn)管社區(qū)”正是為了應(yīng)對城郊人口結(jié)構(gòu)多元化，居民需求多樣化、公共服務(wù)跟不上等問題而形成的一種新型基層治理體制。經(jīng)過多年的探索，“鎮(zhèn)管社區(qū)”在實踐中產(chǎn)生了具有地方特色的治理模式。基于對嘉定馬陸鎮(zhèn)地實地調(diào)研，對其模式及成效進行了評估，發(fā)現(xiàn)不僅提高了管理效率，也滿足了居民的公共服務(wù)需求，給基層治理提供了新的范式。

【關(guān)鍵詞】城郊地區(qū) 鎮(zhèn)管社區(qū) 治理模式 馬陸鎮(zhèn)

引言

改革開放以來，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心的路線取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟發(fā)展的同時，也促進了社會的進步和變遷，隨著改革開放的不斷深化，我國社會也進入了一個發(fā)展的關(guān)鍵期和矛盾的凸顯期。一方面，經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展需要一個穩(wěn)定的社會環(huán)境；另一方面，社會矛盾的復(fù)雜化，社會需求的多樣化，又對我國的傳統(tǒng)社會管理模式提出了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。因此，對于社會管理模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新需要未雨綢繆。

一、快速城市化背景下的“鎮(zhèn)管社區(qū)”生成邏輯

隨著郊區(qū)城市化的進程快速推進，郊區(qū)常住人口規(guī)模和機構(gòu)及其空間布局發(fā)生了重大變化，大規(guī)模動遷安置和人口短時間內(nèi)的急劇增加，也給鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)帶來壓力。這種壓力一方面來源于人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和居民需求的多元化。原來以大量農(nóng)村人口為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?、動遷居民、外省市人口、境外人口和部分農(nóng)民共同組成，人口來源的不同，使得公共理念、公共意識、群體利益等方面的差異性凸顯，給社會管理帶來了難題。另一方面，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分治格局難以應(yīng)對公共服務(wù)需求的激增。在鎮(zhèn)域面積擴大、人口增加的同時，再加上商品房開發(fā)、安置房和動遷基地建設(shè)等城市化進程的加快，形成了多個大型居住社區(qū)。在這種新形勢下，政府傳統(tǒng)的管理職能和體制也難以適應(yīng)和匹配出現(xiàn)的新問題和需求。可以說，“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式是在原有鎮(zhèn)——村行政體制和快速城市化背景下社區(qū)管理難題挑戰(zhàn)中相互妥協(xié)的產(chǎn)物，為應(yīng)對這種城市化快速擴張所帶來的各種管理問題，而摸索出的一套新型的社會管理方案。

二、鎮(zhèn)管社區(qū)的四種模式

城鎮(zhèn)化進程的加快，大量人口涌入城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)屬社區(qū)的數(shù)量也不斷增多，給鎮(zhèn)政府帶來了諸多社會管理問題，各地地方政府對鎮(zhèn)管社區(qū)的模式進行了積極探索，上海經(jīng)過多年的探索，構(gòu)建了一條既不同于“撤鎮(zhèn)建街”“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的模式，截至目前，上海市的鎮(zhèn)管社區(qū)基本上形成了以下四種模式：在鎮(zhèn)與居委會之間增加社區(qū)中心建制的模式，在每個區(qū)域分別建立社區(qū)中心，社區(qū)中心是集黨務(wù)、政務(wù)、服務(wù)為一體的綜合性組織，通過參與協(xié)商機制形成了上下聯(lián)動、政社聯(lián)合的管理機制；鎮(zhèn)與社區(qū)管理中心之間增加街道辦事處或社區(qū)辦事處的模式。具體來說，“街道辦事處”或“社區(qū)辦事處”不是鎮(zhèn)政府的下屬層級單位，只是片區(qū)化管理社區(qū)居委會的樞紐型機構(gòu)，沒有內(nèi)設(shè)科室，主要職責(zé)是信息收集和上傳下達；在鎮(zhèn)與居委會之間建立社區(qū)管理工作機構(gòu)的模式，在鎮(zhèn)黨委、政府與社區(qū)居委會之間設(shè)立社區(qū)管理工作機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)與管理工作。社區(qū)管理工作機構(gòu)實行社區(qū)事務(wù)管理中心、居民區(qū)黨委、社區(qū)管理辦公室“三塊牌子、一套班子”合署辦公，共同承擔(dān)社區(qū)黨建、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)等方面的綜合協(xié)調(diào)職能；在鎮(zhèn)與社區(qū)管理工作機構(gòu)之間建立鎮(zhèn)社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的模式，在機構(gòu)設(shè)置方面，成立鎮(zhèn)社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的社會建設(shè)工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在鎮(zhèn)社區(qū)管理辦公室。

以上是四種模式是當前各區(qū)探索出的具有地方特色的社區(qū)治理模式，對比分析我們發(fā)現(xiàn)四種模式在頂層設(shè)計理念的指引下，由傳統(tǒng)的線性自上而下的社會管理模式向扁平化的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，縱向聯(lián)動，橫向互動，積極引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)管理建設(shè)工作。四種模式雖然在組織架構(gòu)設(shè)計，運行機制，人員配備等方面存在差異，但根本取向都是以最經(jīng)濟、高效的投入，來為區(qū)域內(nèi)的公眾提供及時有效的管理和公共服務(wù)需求。

2012年馬陸鎮(zhèn)開始探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，其模式與以上四種模式基本上大同小異，但其突出的特點表現(xiàn)在馬陸鎮(zhèn)將社區(qū)定位為一級行政機構(gòu)，經(jīng)費資源由鎮(zhèn)政府財政全額保障；其模式并不是完全意義上的治行分離，例如社區(qū)工作委員會就是鎮(zhèn)政府的派出性機構(gòu)；在具體實踐中，馬陸鎮(zhèn)并不是采取一刀切的思維方式，而是在城市化水平高的地區(qū)建立社區(qū)。雖然參與主體多元化，但主體間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而不是平等協(xié)作，社區(qū)工作委員會就同時受鎮(zhèn)政府和社區(qū)黨總支的領(lǐng)導(dǎo)。馬陸鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式經(jīng)過幾年的探索，不斷調(diào)整方案，也取得了顯著成果，得到了社會和官方的認可。

三、馬陸鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的實施方案

2013年8月以來，馬陸鎮(zhèn)以“區(qū)域試點、逐步覆蓋”為原則，通過“科學(xué)劃分區(qū)域、搭建組織架構(gòu)、提供配套保障、統(tǒng)籌資源配置”的路線對“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式進行探索，形成了獨具特色的做法。

（一）科學(xué)劃分片區(qū)，縮小管理半徑

馬陸鎮(zhèn)根據(jù)新城發(fā)展和社區(qū)建設(shè)進程，采取分步實施、適時調(diào)整的戰(zhàn)略方針，在新城核心區(qū)西區(qū)約20平方公里區(qū)域內(nèi)，按照歷史行政體制沿革和現(xiàn)有管轄區(qū)域范圍，參照城區(qū)街居制社區(qū)管理方式，對于集鎮(zhèn)社區(qū)及新型社區(qū)，以道路或河流為基線，按照地域相鄰、人文相近、規(guī)模適度、效能優(yōu)先的原則劃分片區(qū)，科學(xué)劃分出6大社區(qū)，每個社區(qū)轄區(qū)面積為3-4平方公里，形成了“鎮(zhèn)—社區(qū)—居委”的管理架構(gòu)，做到既有利于屬地化管理，縮小管理半徑，提高管理效率，又能確保權(quán)責(zé)一致，職責(zé)分明。

（二）創(chuàng)新治理架構(gòu)，搭建共治平臺

馬陸鎮(zhèn)按照多元復(fù)合治理模式和理念，圍繞增強城市網(wǎng)格化綜合管理，維護和促進轄區(qū)和諧穩(wěn)定，組織引導(dǎo)基礎(chǔ)公共服務(wù)和公共事業(yè)服務(wù)，積極開展黨建和精神文明建設(shè)等社區(qū)職能，搭建相應(yīng)的社區(qū)治理架構(gòu)。在劃分片區(qū)的基礎(chǔ)上，在6大社區(qū)構(gòu)建“兩委三辦五中心兩會”的組織體系，兩委指的是社區(qū)總支委員會和社區(qū)工作委員會，下設(shè)黨群綜合、綜治聯(lián)勤、社區(qū)居務(wù)三大辦公室。社區(qū)公共服務(wù)主要由社區(qū)聯(lián)勤綜治、事務(wù)受理、衛(wèi)生服務(wù)、文化活動、生活服務(wù)五個中心共同承擔(dān)，不斷滿足居民的公共需求。通過定期召開社區(qū)公共事務(wù)聯(lián)席會和每半年一次的社區(qū)代表大會，以“集體選擇、有效監(jiān)督、沖突協(xié)調(diào)、公約管理”為目標，推行“大事共議、實事共辦、難事共解、資源共享”的工作法，加強對社區(qū)建設(shè)管理的協(xié)調(diào)、評議和推進。endprint

（三）加強財政保障，優(yōu)化組織隊伍

馬陸鎮(zhèn)將社區(qū)作為一級預(yù)算單位，由政府統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護、信息化建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)等資金，核定各類政務(wù)、事務(wù)、居務(wù)的支出定額標準，下?lián)苋藛T經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等費用支出。為了擴大社區(qū)管理隊伍，提供精細化的管理，馬陸鎮(zhèn)構(gòu)建了以社區(qū)工作者隊伍為主，以自治工作隊伍和志愿者隊伍為輔的特色管理團隊。各個社區(qū)均配備了12-16人班子成員和管理成員，既有上級任命也有大海選差額選舉產(chǎn)生，也制定了相關(guān)法規(guī)為社區(qū)工作人員提供法律保障。此外，以行政發(fā)動與社會招募相結(jié)合的方式，積極促進義工類、鄰里互助類等志愿者隊伍的組織動員和建設(shè)管理，發(fā)揮志愿者者隊伍面廣量大的優(yōu)勢，鼓勵參與社區(qū)共治。

（四）協(xié)調(diào)資源配置，滿足民生訴求

為了滿足新城居民基本生活需求，提供快速便捷的服務(wù)，馬陸鎮(zhèn)確保每個社區(qū)內(nèi)配置一個鄰里中心，輻射半徑0.5—1.5公里，輻射人口2萬—2.5萬人，進一步整合鄰里中心公益性項目服務(wù)內(nèi)容，嚴格按照規(guī)定配置，規(guī)范落實鄰里中心辦公用房面積、各項事務(wù)中心的功能布局、裝修設(shè)計等，打破辦公室的辦公模式，為居民提供規(guī)范、便捷、高效、舒適、人性化的“一站式”服務(wù)。硬件開發(fā)的同時也注重軟件的到位，對社工進行服務(wù)禮儀、政策學(xué)習(xí)、專業(yè)技能等相關(guān)培訓(xùn)，加強信息化服務(wù)建設(shè)力度，推進網(wǎng)上社區(qū)服務(wù)的相關(guān)建設(shè)，依托網(wǎng)站、微信、微博等平臺提供便民信息的快速服務(wù)。d

四、馬陸鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的成效

經(jīng)過幾年的積極探索，馬陸鎮(zhèn)鎮(zhèn)管社區(qū)在組織架構(gòu)、隊伍建設(shè)、資源配置、鄰里中心等方面取得了顯著成果，基本解決了基層社會管理面臨的新問題，為社區(qū)居民提供了便捷高效的公共服務(wù)項目，加快了政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了傳統(tǒng)基層社會管理模式向共商共治的方向轉(zhuǎn)變。

（一）降低了政府行政成本，提高社區(qū)精細化的管理效率

馬陸鎮(zhèn)通過在鎮(zhèn)政府與居（村）委之間設(shè)立集黨建、居務(wù)、服務(wù)等多種功能于一身的社區(qū)層級，縮小了管理半徑，也消除了管理盲區(qū)。在組織體系上，社區(qū)總支委員會，領(lǐng)導(dǎo)村黨總支與居委會黨支部，統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)管理建設(shè)工作，把黨建工作與化解社會矛盾，維護區(qū)域穩(wěn)定與指導(dǎo)基層自治緊密結(jié)合。通過政府公共服務(wù)職能的下沉，授權(quán)社區(qū)層級充分的人事財權(quán)，努力夯實社區(qū)組織、壯大管理力量、強化基礎(chǔ)工作，有效提高了管理效率。

（二）提高了居民的參與度，積極推進社區(qū)自治和協(xié)同共治

社區(qū)建設(shè)和管理離不開居民的參與，而這也是鎮(zhèn)管社區(qū)的重要理念。馬陸鎮(zhèn)構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)自治組織為基礎(chǔ)，以社區(qū)社會組織為補充、社區(qū)轄地內(nèi)單位密切配合、社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)管理服務(wù)新格局。通過組織社區(qū)代表大會、居民會議、協(xié)調(diào)會、重大問題聽證會征詢會等，教育引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的民主實踐中。馬陸鎮(zhèn)各社區(qū)基于合作共贏的理念，建立了“網(wǎng)上議事日”、“希望樹”義工服務(wù)站、志愿者“愛心教室”等社區(qū)共商共治的機制和平臺；以政社互動為推手，健全了社區(qū)事務(wù)聯(lián)系會議、“義工”聯(lián)合會等社區(qū)共管機制，使社區(qū)治理主體從傳統(tǒng)政府管理模式下的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)多元參與的局面。

（三）整合了社區(qū)各種資源，滿足多樣化的公共服務(wù)需求

鎮(zhèn)管社區(qū)治理模式遵循資源整合思路，打破原有的自然村的區(qū)域劃分，按照歷史沿革、地域相鄰、資源類型，有利管理等原則，把城郊區(qū)域的不同空間進行分類整合，建立新型的社區(qū)生活共同體。整合物質(zhì)資源，按照服務(wù)均等化的目標，馬陸鎮(zhèn)在每個社區(qū)建立居民步行15分鐘的鄰里中心，形成一個生活圈，具有便民服務(wù)、政府服務(wù)下沉和居民活動的功能，滿足了居民的日常生活需求。整合人力資源，鎮(zhèn)政府相關(guān)干部下社區(qū)，一肩雙職，鼓勵屬地部分機關(guān)、企事業(yè)單位和社區(qū)居民參與到社區(qū)組織建設(shè)，并采用公開招錄和組織調(diào)配的原則，通過招聘、培訓(xùn)社工，充實了社區(qū)工作專業(yè)服務(wù)隊伍。整合財力資源，社區(qū)作為一級預(yù)算單位，居委會的作為二級預(yù)算單位，其支出列入社區(qū)專項經(jīng)費。鎮(zhèn)政府負責(zé)社區(qū)各項建設(shè)服務(wù)的資金支出，為社區(qū)的管理工作提供了資金上的保障。

（四）促進了社會組織的發(fā)展，提高了公共服務(wù)質(zhì)量和水平

馬陸鎮(zhèn)大力發(fā)展志愿服務(wù)類、慈善公益類、生活服務(wù)類、社區(qū)事務(wù)類、文體活動類等社區(qū)社會組織：通過購買服務(wù)、政府補貼、政府獎勵、委托管理等多種方式培育和扶持社區(qū)社會組織，大力開展對優(yōu)秀社區(qū)社會組織的表彰獎勵推廣工作。馬陸鎮(zhèn)鄰里中心“一站式”的服務(wù)不僅有公益性的，也有經(jīng)營性的，其中公益性項目多由社區(qū)社會組織承擔(dān)建設(shè)。例如馬陸鎮(zhèn)社區(qū)助老助殘分中心下的老人日托、助餐點、公共衛(wèi)生間、康復(fù)室等工作內(nèi)容多由公益性社會組織承接。另外，鎮(zhèn)政府也加大購買公共服務(wù)的力度，公共服務(wù)外包的方式也加快政府職能的轉(zhuǎn)變，適時地從相關(guān)的社會事務(wù)中退出，為社會自治和多中心治理創(chuàng)造了必要的前提條件，社會組織的民間性為社區(qū)居民提供便捷親民的專業(yè)服務(wù)提供了保障。

五、結(jié)語

在鎮(zhèn)管社區(qū)模式下，社區(qū)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建不同的組織架構(gòu)和運行機制，協(xié)調(diào)管理地區(qū)性、群眾性、公益性和社會性事務(wù)，社區(qū)居民也積極參與社區(qū)事務(wù)的建設(shè)和管理，實現(xiàn)了社會共治與居民自治。馬陸鎮(zhèn)鎮(zhèn)管社區(qū)經(jīng)過幾年的探索和借鑒其他社區(qū)的經(jīng)驗，取得了顯著的成果，社區(qū)的成立不僅緩解了政府面臨的社會管理壓力，也有效滿足了居民多樣化的服務(wù)需求。鎮(zhèn)管社區(qū)地實施，填補了城鄉(xiāng)結(jié)合部管理的空白，化解區(qū)域內(nèi)多樣性人口和利益訴求的矛盾，整合區(qū)域各種資源，有效回應(yīng)了群眾的日常生活問題。實踐證明，“鎮(zhèn)管社區(qū)”在城郊地區(qū)城市化進程中有其存在的重要性和必要性，但這一模式仍需要在原有的基礎(chǔ)上，不斷加以深化和完善。endprint