農(nóng)村土地確權宜采用確畝不確界方式
——淺議農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權確畝確

柯桂平

(安徽省廬江縣盛橋鎮(zhèn)人民政府，安徽 廬江 231541)

廬江縣盛橋鎮(zhèn)濱臨巢湖南岸，是較為典型的丘陵地帶。2016年末，全鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作已全面完成，其中，有99%以上面積采用的是確畝確界到戶的確權方式。筆者通過工作實踐和調(diào)查了解，認為確畝確界到戶與確畝不確界兩種土地確權方式相比，確畝不確界的確權方式效果更好。

一、土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的有利因素

確權的兩種方式其利在于：一是查實了農(nóng)民承包地的面積，使土地承包經(jīng)營權證書記載面積與承包地實際面積相統(tǒng)一；二是依法賦予農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。

二、土地承包經(jīng)營權確畝確界到戶的不利因素

確畝確界到戶方式不利因素在于：一是不利于土地征用。我鎮(zhèn)涉及到道路、特高壓等公益設施征用土地，90%以上村民組征用土地補償款除代扣失地養(yǎng)老保險外，100%的分配給被征地農(nóng)戶，難以體現(xiàn)承包土地所有權歸集體所有，難以體現(xiàn)土地承包期限的政策性。二是不利于土地適度規(guī)模流轉和農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化的發(fā)展。土地流轉的“依法、自愿、有償”原則，使承包方對流轉費的期望值越來越高。目前，按照確權耕地面積計算的我鎮(zhèn)土地流轉費(含為耕地提供用水塘壩面積折算)已將近900元/畝，逼近農(nóng)戶自家種植水稻的單位面積收益，形成土地流入方收益高風險。零星分散的耕作方式阻礙了農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化發(fā)展進程。三是不利于土地整理、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)升級。丘陵地帶地塊不規(guī)則、落差大、水利條件差，需進行國土整治、實現(xiàn)田林路溝一體化，這樣，改變了土地確權原有的地形地貌，改變了農(nóng)戶承包地塊的四至和空間位置，已進行的確畝確界成果被浪費了。四是不利于土地承包大穩(wěn)定與小調(diào)整。第二輪土地發(fā)包我省2024年9月30日到期，國家新近提出再延長30年，不少村民認為承包地就是劃規(guī)自己的，在發(fā)生身份變更等變化后，不愿意調(diào)出土地；還有一、二輪土地承包在分配時好中差搭配，形成各承包戶土地零散，不進行土地調(diào)整則不利于土地承包的大穩(wěn)定小調(diào)整。五是不利于同一經(jīng)濟體內(nèi)家庭承包方式的穩(wěn)定。國家取消農(nóng)業(yè)賦稅以后，每年按土地面積予以多項惠農(nóng)補貼，同時征地補償費逐年提增，為此相當一部分農(nóng)民家庭父母、兄弟姐妹要求分戶，土地重新確權，導致不同經(jīng)濟共同體增加，增加了土地確權及土地承包管理成本；另一方面有的女同志外嫁土地確畝確界到戶，形成跨經(jīng)濟組織的家庭承包潛在矛盾(如繼承問題)。

三、土地承包經(jīng)營權確畝不確界的趨利性

確畝不確界的確權方式要把握以下重點：一是以每個土地發(fā)包方(村民組)作為一個整體；二是以第二輪發(fā)包土地為基礎，確界測量總面積；三是界定享有土地承包權的人口；四是確權確畝不確界到每個承包農(nóng)戶。其趨利性在于：

(一)有利于土地增減工作和收益分配的公平性。以同一個經(jīng)濟組織統(tǒng)一確權確畝到戶，減少過去因公益設施征(占)用土地未得到補償?shù)拿?；減少土地發(fā)包初期分配時面積差距(同組人均面積不同)和空間位置(零散)差距等方面矛盾。另一方面，對符合政策和規(guī)劃方面的征占用土地，同比例調(diào)減人均承包土地，按受益總人口分配其征地補償費，有利于土地增減掛鉤政策落實和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進。

(二)有利于促進土地適度規(guī)模經(jīng)營和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。土地確權確畝不確界可改變老一代農(nóng)民對確權土地是“我的”固化思維，促進土地經(jīng)營農(nóng)場化、農(nóng)民專業(yè)合作社化。

(三)有利于促進家庭承包方式穩(wěn)定和土地承包大穩(wěn)定與小調(diào)整。土地確權確畝不確界，能有效增強村民對土地集體所有權和農(nóng)戶承包經(jīng)營權既有聯(lián)系又有區(qū)別的意識。按《土地承包法》等法律規(guī)定，戶口遷往設區(qū)的市，或已錄用為國家行政事業(yè)單位及國企工作人員的人口，其承包土地應調(diào)出。確權確畝不確界在本經(jīng)濟組織(村民組)內(nèi)部作人均土地和人均流轉收益調(diào)整即可，不需要進行空間位置調(diào)整土地，這樣以家庭承包經(jīng)營方式下的同一個家庭父母子女，只要是同一經(jīng)濟組織成員即可享受土地相關收益，不需要拆分經(jīng)濟共同體(分戶)，同時減少土地四界不清、空間位置零散等方面矛盾；減少土地私自轉讓出賣等社會矛盾和違法違規(guī)行為。在此不可忽視做好既有能力有技術又愿意從事土地規(guī)模經(jīng)營者的協(xié)調(diào)服務工作。及時做好土地增減后承包經(jīng)營權證書變更調(diào)整跟進工作。

(四)可有效促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權的成果轉化；有效促進國土整治及整治后承包土地的再分配；有效促進農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權、經(jīng)營使用權“三權”分置改革；有效促進農(nóng)村美好、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

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[4]譚莉.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權問題調(diào)查及對策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2017，28(05)：248-249.