從多中心治理的視角看生態(tài)保護(hù)

李忠鵬

摘要：多中心治理理論是目前公共管理研究領(lǐng)域中的一種新理論，它為諸多公共事務(wù)治理提供了有效的治理之道，這一理論同樣適用于指導(dǎo)解決中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)中的諸多問(wèn)題，可以幫助構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三者在內(nèi)的治理框架，進(jìn)而加強(qiáng)三江源國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

關(guān)鍵詞：多中心治理；三江源；生態(tài)保護(hù)

0引言

三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)地處我國(guó)青藏高原腹地，是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江三江源頭所在地，該地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況直接影響到中國(guó)甚至中南半島的生態(tài)系統(tǒng)，因此，進(jìn)一步加快該地區(qū)的環(huán)境保護(hù)刻不容緩，保護(hù)好這一地區(qū)的碧水藍(lán)天、植物動(dòng)物就是對(duì)中華民族永續(xù)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)。

同時(shí)本文將探討在試點(diǎn)中構(gòu)建多中心治理的框架結(jié)構(gòu)，積極探索三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)等要全面發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)要相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路。

1概念界定及背景介紹

研究多中心治理理論在三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)用，在三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中構(gòu)建政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)在內(nèi)的多維度治理框架和管體體制機(jī)制，首先需要明確一些概念和定義，比如多中心治理的內(nèi)涵，國(guó)家公園及其管理體制等相關(guān)的概念的界定。明確這些相關(guān)的概念，對(duì)后面的深入研究很重要。

1.1多中心治理的內(nèi)涵

多中心治理理論緣起于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)τ谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的比較研究，之后在政治學(xué)、公共行政學(xué)領(lǐng)域獲得進(jìn)一步發(fā)展，并趨向成熟。對(duì)于多中心治理的研究最權(quán)威的要數(shù)公共選擇學(xué)派的奧斯特羅姆，文森特·奧斯特羅姆認(rèn)為多中心的秩序可以在一組規(guī)則之內(nèi)構(gòu)建，個(gè)人決策者可自由地追求自己的利益，但其行為會(huì)受到相應(yīng)決策規(guī)則的約束：奧斯特羅姆將“多中心”從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域引入公共領(lǐng)域，在公共領(lǐng)域討論“多中心性”的問(wèn)題，對(duì)社會(huì)治理模式產(chǎn)生了深刻的影響：奧斯特羅姆學(xué)派對(duì)“多中心”的研究闡述了他們對(duì)人們以相互構(gòu)建起來(lái)的秩序處理公共事務(wù)的看法，“凡是屬于多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)”，利維坦和私有化都不是最完美的公共事務(wù)治理之道，奧斯特羅姆的“多中心”既反對(duì)利維坦，也不主張無(wú)政府主義，而是試圖構(gòu)建包括政府在內(nèi)多個(gè)社會(huì)治理主體的治理結(jié)構(gòu)，這是對(duì)政府作為權(quán)力中心，操縱一切邊緣行動(dòng)者的“中心一邊緣”模式的解構(gòu)，是從政府到社會(huì)的社會(huì)治理理念重心的轉(zhuǎn)移。至此，“多中心”和治理理論響應(yīng)社會(huì)發(fā)展、時(shí)代需求而逐漸結(jié)合，從而形成了一種新的政府公共管理模式。當(dāng)前，奧斯特羅姆的“多中心”已經(jīng)發(fā)展成為一種社會(huì)治理理論。多中心治理理論應(yīng)用范圍及其廣泛，在生態(tài)保護(hù)保護(hù)領(lǐng)域、養(yǎng)老領(lǐng)域、反腐領(lǐng)域、公共資源管理領(lǐng)域等諸多領(lǐng)域均可以運(yùn)用，為社會(huì)問(wèn)題的解決提供了很好的模式。綜上所述，多中心治理就是強(qiáng)調(diào)在社會(huì)治理或公共事務(wù)治理過(guò)程中的多個(gè)權(quán)力中心、治理主體的多元化、治理方式的多樣化等等。

1.2國(guó)家公園以及三江源國(guó)家公園試點(diǎn)所在地區(qū)情況簡(jiǎn)介

國(guó)家公園是一國(guó)政府對(duì)某些在天然狀態(tài)下具有獨(dú)特代表性的自然環(huán)境區(qū)劃出一定范圍而建立的公園，屬于國(guó)家所有，并由國(guó)家直接管轄，旨在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然地貌的原始狀態(tài)，同時(shí)又作為科學(xué)研究、科學(xué)普及教育和為公眾提供旅游、娛樂(lè)、認(rèn)識(shí)、欣賞大自然神奇景觀的場(chǎng)所。美國(guó)于1872年建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園，此后，加拿大、澳大利亞、日本、英國(guó)等國(guó)均建立起了各自的國(guó)家公園。美國(guó)還頒布了《黃石法案》和《國(guó)家公園事業(yè)法》，在法律制度層面強(qiáng)化國(guó)家公園保護(hù)與建設(shè)。我國(guó)目前除了臺(tái)灣省的國(guó)家公園外，大陸還沒有其它國(guó)家公園的建制，而自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家森林公園較多。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第19次會(huì)議審議通過(guò)了《中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，開啟了中國(guó)建立國(guó)家公園的試點(diǎn)，由此，青海省將生態(tài)文明建設(shè)擺在了“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，建設(shè)全國(guó)生態(tài)文明先行區(qū)，開啟生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代。中國(guó)三江源國(guó)家公園試點(diǎn)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家公園建設(shè)在管理體制、人事招聘、經(jīng)營(yíng)管理、客流控制等方面的成熟經(jīng)驗(yàn)。

三江源地處地球“第三極”——青藏高原腹地，是長(zhǎng)江，黃河，瀾滄江三大江河的發(fā)源地，是“江河源頭”、“中華水塔”、“亞洲水塔”，是我國(guó)和亞洲的重要淡水供給地，有著“高寒生物種質(zhì)資源庫(kù)”之稱，也是全球氣候變化反應(yīng)最敏感的區(qū)域之一。三江源國(guó)家公園規(guī)劃范圍以三大江河的源頭典型代表區(qū)域?yàn)橹鳂?gòu)架，優(yōu)化整合了可可西里國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的扎陵湖一鄂陵湖，星星海，索加一曲麻河，果宗木查和昂賽5個(gè)保護(hù)分區(qū)，構(gòu)成了“一園三區(qū)”格局，即黃河源，長(zhǎng)江源，瀾滄江源3個(gè)園區(qū)?？偯娣e為12.3萬(wàn)平方公里，占三江源區(qū)域面積的31.2%。涉及青海省玉樹藏族自治州雜多縣，曲麻萊縣，治多縣，果洛藏族自治州瑪多縣。三江源國(guó)家公園具有的自然特點(diǎn)包括：第一，目前中國(guó)面積最大的國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)，總面積為12.31萬(wàn)平方公里。第二，中國(guó)海拔最高的國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)，平均海拔4000多米：第三，中國(guó)高海拔地區(qū)生物多樣性最集中的國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)，園區(qū)內(nèi)有眾多的珍稀動(dòng)植物。第四，中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)最敏感的地區(qū)，是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江三條大河發(fā)源地所在區(qū)域，是亞洲最重要的生態(tài)安全屏障和全球最敏感的氣候啟動(dòng)區(qū)之一。中國(guó)的母親河——黃河、長(zhǎng)江，以及流經(jīng)六國(guó)的瀾滄江——湄公河等河流均發(fā)源于三江源國(guó)家公園所在區(qū)域，這些河流是中國(guó)和亞洲幾十億人民的生命源泉，曾孕育了人類光輝燦爛的古代文明，也是現(xiàn)代文明可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在2015年9月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第19次會(huì)議指出，在青海三江源地區(qū)選擇典型和代表區(qū)域開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，審議通過(guò)了《中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，2016年中辦、國(guó)辦正式印發(fā)《三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，青海成為全國(guó)第一個(gè)開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)的地區(qū)。2016年6月，三江源國(guó)家公園管理局在青海西寧正式掛牌成立。由此，三江源國(guó)家公園試點(diǎn)管理工程正式開啟。endprint

1.3對(duì)于國(guó)家公園、三江源國(guó)家公園試點(diǎn)的國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

目前國(guó)內(nèi)、省內(nèi)關(guān)于國(guó)家公園及三江源國(guó)家公園的研究主要集中于：其一，對(duì)世界其它國(guó)家國(guó)家公園的介紹，比如盧琦在《世界國(guó)家公園回顧與展望》（1995.1）中將世界國(guó)家公園的管理體制類型劃分為中央集權(quán)型、地方自治型、綜合管理型，并對(duì)美國(guó)國(guó)家公園在人士招聘、許可證制度、客流量限制等方面的具體措施做了介紹。其二，對(duì)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)相關(guān)政策文件的解讀，比如對(duì)于發(fā)表在《三江源報(bào)》上的一篇文章《解讀三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（2016.5）中根據(jù)《三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》對(duì)于三江源國(guó)家公園的管轄地理范圍劃定依據(jù)、試點(diǎn)的目標(biāo)定位、試點(diǎn)的主要任務(wù)、探索人與自然和諧發(fā)展模式、創(chuàng)新生態(tài)管理體制機(jī)制等進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明。其三，他國(guó)對(duì)三江源國(guó)家公園試點(diǎn)的啟示，青海民族大學(xué)法學(xué)院教授張立在《英國(guó)國(guó)家公園法律制度及對(duì)三江源國(guó)家公園試點(diǎn)的啟示》（2016.2）一文中提到國(guó)家公園制度是目前較為成熟的自然資源保護(hù)和利用制度安排，英國(guó)國(guó)家公園制度成熟，公園管理方式靈活，始終堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，鼓勵(lì)社區(qū)參與治理，值得三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)借鑒，比如國(guó)家公園的定位應(yīng)是國(guó)家性、公共性、公益性的，試點(diǎn)過(guò)程中要重視立法保障，試點(diǎn)管理體制應(yīng)當(dāng)按照“政府主導(dǎo)、多方參與、發(fā)揮群眾主體性作用的管理模式”來(lái)構(gòu)建等等。其四，對(duì)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的建議，青海民族大學(xué)趙倩在《三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與模式淺議》中認(rèn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面具有天然優(yōu)勢(shì)，提倡建立“本地人保護(hù)為主”的模式，并注重發(fā)揮當(dāng)?shù)亟M織在環(huán)保中的作用。綜上來(lái)看，這些研究沒有針對(duì)目前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)實(shí)踐尤其是三江源國(guó)家公園實(shí)踐的創(chuàng)新型管理模式、管理體制進(jìn)行集中式研究。

2政府、企業(yè)、公民社會(huì)三者合力推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)

由于政府、企業(yè)、公民社會(huì)等利益相關(guān)者在社會(huì)治理過(guò)程中所能發(fā)揮的力量是有限的，并且具有自身無(wú)法克服的缺陷和不足，因此需要多個(gè)主體來(lái)參與社會(huì)治理，各個(gè)主體可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處，彌補(bǔ)自身的缺陷與不足：只有多個(gè)主體協(xié)調(diào)合作，形成合力才能實(shí)現(xiàn)善治，這是主張實(shí)行多中心治理模式的一個(gè)邏輯起點(diǎn)。在三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中構(gòu)建多中心治理模式也是如此，由政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式是一種行政單中心模式，它有可能過(guò)度強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中權(quán)力的集中以及行政官僚體制等等，有可能在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程存在失靈之處，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)并沒有取得很好的成效。因此，在今后的三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中需要建立包括政府、企業(yè)以及公民社會(huì)在內(nèi)的多中心的環(huán)境治理模式，發(fā)揮各個(gè)主體在環(huán)境治理過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)：政府、企業(yè)以及公民社會(huì)在環(huán)境治理與保護(hù)方面各有自身的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處，并且還可以在一定程度上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，彌補(bǔ)自身的缺陷與不足。三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)啟動(dòng)之初的當(dāng)務(wù)之急是要建立健全包括政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)在內(nèi)治理主體的管理體制，理順關(guān)系，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制。

2.1政府主導(dǎo)三江源國(guó)家公園試點(diǎn)管理

政策制度供給。2015年1月，國(guó)家發(fā)改委等13個(gè)部門成立了國(guó)家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，開始構(gòu)建我國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)，并且下發(fā)了《建立國(guó)家公園體制改革方案》，用以指導(dǎo)被選入地區(qū)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)。在2015年9月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第19次會(huì)議指出，在青海三江源地區(qū)選擇典型和代表區(qū)域開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)三江源地區(qū)重要自然資源國(guó)家所有、全民共享、世代傳承，促進(jìn)自然資源的持久保育和永續(xù)利用，具有十分重要的意義。要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，突出保護(hù)修復(fù)生態(tài)，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制，建立資金保障長(zhǎng)效機(jī)制，有序擴(kuò)大社會(huì)參與。要著力對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行優(yōu)化重組，增強(qiáng)聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性、完整性，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與民生改善相協(xié)調(diào)，將國(guó)家公園建成青藏高原生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū)，三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū)，青藏高原大自然保護(hù)展示和生態(tài)文化傳承區(qū)。會(huì)議審議通過(guò)了《中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。這些都是中央政府層面對(duì)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的政策支持和制度供給。未來(lái)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)還要根據(jù)國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程和結(jié)果，進(jìn)行國(guó)家公園方面的立法，為目前實(shí)行的政策和制度提供法律依據(jù)，使國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)有法可依。

圈定地理范圍。三江源國(guó)家公園在地理范圍上包括可可西里國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的扎陵湖一鄂陵湖、星星海、索加一曲麻河、果宗木查、昂賽5個(gè)保護(hù)分區(qū)，在行政區(qū)劃上覆蓋果洛藏族自治州瑪多縣，玉樹藏族自治州的雜多縣、曲麻萊縣、治多縣以及可可西里國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局的管轄區(qū)域。由此可見，三江源國(guó)家公園涉及較多的保護(hù)區(qū)和行政區(qū)，存在保護(hù)區(qū)交叉重疊，多頭管理，切割自然生態(tài)系統(tǒng)的問(wèn)題；對(duì)此，地方政府根據(jù)聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性、完整性的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩斫缦藓袜l(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃將三江源國(guó)家公園劃分為黃河源園區(qū)、長(zhǎng)江源園區(qū)、瀾滄江源園區(qū)，進(jìn)行分區(qū)保護(hù)、分區(qū)治理。

設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。地方政府要對(duì)三江源國(guó)家公園內(nèi)的保護(hù)區(qū)和自然資源進(jìn)行整合優(yōu)化，統(tǒng)一管理，原則上不調(diào)整原來(lái)的行政區(qū)劃，應(yīng)當(dāng)增設(shè)新的管理主體單位，承擔(dān)管理職能和責(zé)任，組建中國(guó)三江源國(guó)家管理局，承擔(dān)三江源國(guó)家公園自然資源管理和國(guó)土空間用途管制的職能，依法對(duì)公園進(jìn)行更好的保護(hù)和管理。在國(guó)家公園下面的三個(gè)園區(qū)分別設(shè)立國(guó)家公園管理委員會(huì)，委員會(huì)可以在園區(qū)覆蓋的縣一級(jí)政府設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。其中，中國(guó)三江源國(guó)家管理總局總攬全局，總體負(fù)責(zé)三江源國(guó)家公園保護(hù)工作：國(guó)家公園委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)土用途管理，統(tǒng)一規(guī)范管理，并整合園區(qū)覆蓋的縣級(jí)政府環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行管理和執(zhí)法：派出機(jī)構(gòu)輔助管理委員會(huì)的工作。這樣一來(lái)就初步形成了“管理局一管理委員會(huì)一派出機(jī)構(gòu)”的三級(jí)管理體制：這樣可以更好地管理好、保護(hù)好三江源國(guó)家公園。

制定制度規(guī)則。理順三江源國(guó)家公園內(nèi)的所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，試點(diǎn)區(qū)要探索管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的管理模式。三江源國(guó)家公園范圍內(nèi)的土地為全民所有，以國(guó)家所有（中央政府所有）的形式存在，在試點(diǎn)期間由中央政府委托青海省人民政府代行所有權(quán)，由中國(guó)三江源國(guó)家公園管理局行使管理權(quán)，除可可西里國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)外，其它園區(qū)的土地使用權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以下放到牧戶手中：建立允許牧民群眾和社會(huì)公眾參與特許經(jīng)營(yíng)的制度和草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，當(dāng)?shù)啬撩竦玫讲菰邪?jīng)營(yíng)權(quán)后可以在園區(qū)適度發(fā)展畜牧業(yè)，建立生態(tài)畜牧業(yè)合作社，對(duì)園區(qū)內(nèi)的草原資源進(jìn)行合理的經(jīng)營(yíng)利用。除此之外，在生態(tài)體驗(yàn)、環(huán)境教育、旅游方面也可以探索特許經(jīng)營(yíng)模式，可以將部分經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給牧民群眾和民間資本，他們可以通過(guò)資金投入、勞務(wù)投入等形式開展農(nóng)家樂(lè)園、民俗文藝、家庭旅館、生態(tài)旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。通過(guò)明確三江源國(guó)家公園的所有權(quán)，分離管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以理順各方之間的關(guān)系，讓政府集中精力發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，避免政府“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”、設(shè)租尋租、滋生腐敗：通過(guò)讓牧民群眾和民間資本進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，可以活躍當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，增加牧民收入，改善牧民生活。endprint

提供公共服務(wù)。由政府旅游部門和環(huán)保部門按照綠色、低碳、環(huán)保的理念科學(xué)合理地開辟生態(tài)旅游路線。把園區(qū)覆蓋的縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為旅游服務(wù)的重點(diǎn)區(qū)域和支撐區(qū)域，在這些地區(qū)加強(qiáng)訪客接待、道路交通、自駕營(yíng)地、醫(yī)療救助等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，打造三江源國(guó)家公園旅游金字招牌：按照“保護(hù)第一，旅游第二”的原則，設(shè)立生態(tài)旅游體驗(yàn)項(xiàng)目；根據(jù)三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境承載力，科學(xué)確定游客流量和數(shù)量：向游客宣傳環(huán)保知識(shí)和環(huán)保規(guī)章制度，避免旅游活動(dòng)對(duì)三江源生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。三江源自然保護(hù)區(qū)，截至目前，近10萬(wàn)牧民搬離了草原，超過(guò)70萬(wàn)戶農(nóng)牧民主動(dòng)減少了牲畜養(yǎng)殖數(shù)量。因大種食草野生動(dòng)物與家畜競(jìng)食壓力不斷增加，三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)中要適度限制牧民牲畜養(yǎng)殖數(shù)量，對(duì)此，政府財(cái)政部門和民政部門要對(duì)牧民造成的損失進(jìn)行適度賠償：對(duì)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)易地搬遷的當(dāng)?shù)啬撩袢罕娺M(jìn)行適度補(bǔ)償和補(bǔ)貼。環(huán)保和旅游部門要成立宣傳、執(zhí)法機(jī)構(gòu)，向當(dāng)?shù)啬撩袢罕?、游客宣傳環(huán)保理念和知識(shí)；公布行為負(fù)面清單，嚴(yán)禁盜獵珍稀保護(hù)動(dòng)物，嚴(yán)禁亂扔垃圾廢品等，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，對(duì)公眾、游客、企業(yè)違反規(guī)定行為進(jìn)行處罰。

2.2以市場(chǎng)化方式促進(jìn)三江源國(guó)家公園試點(diǎn)管理

除生態(tài)保護(hù)外，精準(zhǔn)扶貧是三江源地區(qū)要完成的另一重大任務(wù)。三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域地處我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，這里常年氣候條件惡劣，地理地貌又以高山、冰川、湖泊為主，不適宜農(nóng)作物的生長(zhǎng)，主要的產(chǎn)業(yè)是畜牧業(yè)：長(zhǎng)期以來(lái)，這里的經(jīng)濟(jì)較為落后。在開展三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程一定要處理好生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既要保護(hù)好三江源國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境，又要促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展：要處理好生態(tài)環(huán)境承載能力與當(dāng)?shù)啬撩袢罕娚a(chǎn)之間的關(guān)系。在三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)中可以探索生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的發(fā)展模式，積極探索利用市場(chǎng)這只“看不見的手”的力量，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作用，助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中重點(diǎn)實(shí)施人工造林、封山育林、分沙育草、濕地封育、森林有害生物防治、黑土灘治理和生態(tài)畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等建設(shè)項(xiàng)目：在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，要適度發(fā)展畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、簡(jiǎn)單加工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、有機(jī)農(nóng)牧業(yè)，發(fā)展三江源牌冬春夏草、藏紅花、紅景天、雪蓮、野生枸杞等具有高原特色的產(chǎn)品，從而逐步實(shí)現(xiàn)牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、牧民轉(zhuǎn)崗就業(yè)、促進(jìn)牧民增收、改善當(dāng)?shù)厝罕娚顥l件，改善當(dāng)?shù)孛裆屆癖姽蚕砩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的紅利。

通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)投資以及引進(jìn)民間資本投資三江源國(guó)家公園試點(diǎn)中部分生態(tài)區(qū)的修復(fù)工程和項(xiàng)目，可以彌補(bǔ)財(cái)政資金不足的問(wèn)題。鼓勵(lì)環(huán)保型企業(yè)進(jìn)駐三江源國(guó)家公園，與當(dāng)?shù)卣?、群眾一道進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)。鼓勵(lì)企業(yè)參與政府特許經(jīng)營(yíng)的家庭旅館、農(nóng)家樂(lè)、牲畜養(yǎng)殖等領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

在建立資金長(zhǎng)效保障機(jī)制方面，可以探索以國(guó)家財(cái)政投入為主、公民社會(huì)積極廣泛參與的資金籌措機(jī)制。在這其中可以大力探索發(fā)展民間資本投資和公民社會(huì)捐贈(zèng)模式：以三江源國(guó)家公園為平臺(tái)，廣泛吸收企業(yè)、個(gè)人、公益組織參與到國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)中來(lái)，允許特許經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)倡導(dǎo)民間資本投資生態(tài)恢復(fù)治理項(xiàng)目、生態(tài)旅游項(xiàng)目、生態(tài)體驗(yàn)項(xiàng)目：鼓勵(lì)倡導(dǎo)公眾、企業(yè)、社會(huì)捐贈(zèng)，為捐贈(zèng)方提供榮譽(yù)證明。

通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制促進(jìn)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。位于三江源國(guó)家公園的玉樹藏族自治州某一民族中學(xué)通過(guò)設(shè)立超市垃圾兌換點(diǎn)，以廢品換商品的方式宣傳環(huán)保理念，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)，在這超市垃圾兌換點(diǎn)，孩子們可以拿自己的或撿到的塑料瓶、用完的作業(yè)本、不可回收的垃圾換得自己所需要的文具、食物和其它用品。通過(guò)將這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維模式運(yùn)用到宣傳環(huán)保理念，倡導(dǎo)環(huán)保行動(dòng)中可以起到意想不到的效果，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)深入人心。

2.3公民社會(huì)積極參與三江源國(guó)家公園試點(diǎn)管理

在三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，要高度重視和充分發(fā)揮公民社會(huì)的力量，創(chuàng)新國(guó)家公園管理體制機(jī)制，有序擴(kuò)大社會(huì)廣泛參與，在國(guó)家所有、全民共享的原則下，建立健全公民社會(huì)參與國(guó)家公園園區(qū)生態(tài)環(huán)境管理保護(hù)，科研監(jiān)測(cè)，特許經(jīng)營(yíng)，志愿者服務(wù)，社會(huì)監(jiān)督等方面的體制機(jī)制。

公民社會(huì)在三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)中的重要作用不可忽視，由于三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域地域遼闊、氣候惡劣、地形復(fù)雜，僅靠政府部門及其派出機(jī)構(gòu)很難完成諸如巡山、宣傳、防盜獵的工作：而當(dāng)?shù)氐哪撩袢罕娭写蠖鄶?shù)為藏族同胞，作為藏傳佛教的虔誠(chéng)教徒，他們天生就是三江源地區(qū)動(dòng)植物的保護(hù)使者，三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為他們心中不可動(dòng)搖的堅(jiān)定信仰：牧民會(huì)自發(fā)成立“環(huán)保小分隊(duì)”為保護(hù)野生動(dòng)物定時(shí)巡山，驅(qū)趕盜獵分子，向游客宣傳生態(tài)保護(hù)理念。

在園區(qū)保護(hù)管理人員方面，按照山水林草湖一體化管理的要求，按照科學(xué)、合理的原則擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境管理保護(hù)公益崗位規(guī)模，將現(xiàn)有的草原、濕地、林地管理保護(hù)崗位統(tǒng)一劃歸為生態(tài)管護(hù)員公益崗位，負(fù)責(zé)對(duì)園區(qū)內(nèi)的濕地、河源水源地、草地、林地、野生動(dòng)植物進(jìn)行日常巡視和維護(hù)并開展法律法規(guī)和政策宣傳，如發(fā)現(xiàn)生態(tài)破壞行為要及時(shí)報(bào)告、及時(shí)制止。建立健全當(dāng)?shù)啬撩駞⑴c國(guó)家公園的共建機(jī)制，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)啬撩袢罕姀氖聡?guó)家公園生態(tài)體驗(yàn)、環(huán)境教育服務(wù)，從事生態(tài)保護(hù)工程勞務(wù)、生態(tài)監(jiān)測(cè)等工作。優(yōu)先安排園區(qū)內(nèi)及周邊地區(qū)牧民群眾當(dāng)中的低保戶、貧困戶、無(wú)畜戶、少畜戶，使牧民群眾在參與生態(tài)保護(hù)、公園管理中獲得穩(wěn)定的收益。

在志愿服務(wù)和科研監(jiān)測(cè)方面，建立志愿者招募、管理、培訓(xùn)、參與、保障、獎(jiǎng)勵(lì)制度，廣泛吸引社會(huì)各界志愿者尤其是青少年志愿者參與國(guó)家公園志愿服務(wù)工作，通過(guò)志愿活動(dòng)提升社會(huì)各界的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，擴(kuò)大三江源國(guó)家公園的影響力，目前三江源地區(qū)的當(dāng)?shù)厝罕姾椭驹刚咭寻l(fā)起“瀾滄江愛心輕騎協(xié)會(huì)”和“初春清潔河流行動(dòng)”，未來(lái)三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)將成為全民參與的綠色環(huán)保運(yùn)動(dòng)。在科研監(jiān)測(cè)方面，建立高等院校、科研機(jī)構(gòu)參與三江源國(guó)家公園科研監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究的合作機(jī)制，搭建合作平臺(tái)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外生態(tài)環(huán)保組織、國(guó)內(nèi)外高等院校、國(guó)內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)參與三江源國(guó)家公園園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)保護(hù)、科研研究、科學(xué)監(jiān)測(cè)，為三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和園區(qū)建設(shè)發(fā)展提供技術(shù)支撐和科學(xué)服務(wù)，加強(qiáng)江源國(guó)家公園氣候和生態(tài)環(huán)境變化等基礎(chǔ)研究工作。

在建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制方面，秉承開放包容、共建共享的理念，建立三江源國(guó)家公園信息公開制度，建立三江源國(guó)家公園信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)向民眾和社會(huì)公布公園建設(shè)進(jìn)程、園區(qū)內(nèi)稀有動(dòng)植物生存狀況、園區(qū)各項(xiàng)科研監(jiān)測(cè)指標(biāo)、園區(qū)地理氣候狀況等等，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。搭建公眾參與園區(qū)管理平臺(tái)，由民眾和社會(huì)對(duì)三江源國(guó)家公園試點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，提出意見，提供建議，從而提升國(guó)家公園的整體管理水平和公眾參與度。endprint