PPP模式在城市道路隧道項目中的應用與思考

何天銘　吳成鋼　李宗梁

摘要：杭州慶春路過江隧道項目作為采用PPP模式投資建設運營的城市道路基礎(chǔ)設施項目，在項目的實施過程中項目投資、質(zhì)量、安全、工期和運營都得到了很好的控制。本文主要側(cè)重介紹該項目在PPP模式下的具體模式、實施流程、資金籌措、回報機制等，進一步對隧道在建設和運營過程中的問題進行了探討，對其他城市道路隧道PPP項目的實施具有一定借鑒意義。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市道路隧道；思考

0引言

杭州慶春路過江隧道項目引入PPP模式不僅解決項目建設資金問題，而且還為城市跨江道路交通的發(fā)展提供了強勁的動力。PPP投融資模式改變了城市重大基礎(chǔ)設施僅靠政府出資的單一形式，調(diào)動了社會資本參與城市重大基礎(chǔ)設施建設的積極性。由于城市道路基礎(chǔ)設施建設建設屬于資本密集型和技術(shù)密集型行業(yè)，如何有效的推動PPP項目的實施，關(guān)乎工程建設本身的好壞和項目目標的實現(xiàn)等問題。

1項目概況

1.1項目基本情況

杭州慶春路過江隧道是杭州市首個采用BOT模式建設的大型城市基礎(chǔ)設施PPP項目，是連接杭州市錢江新城和杭州蕭山錢江世紀城，均衡錢塘江兩岸發(fā)展的重要過江通道。隧道選址位于錢江三橋下游約2.3公里處，北接慶春東路，南連市心北路。工程投資概算194727萬元，因重大設計變更調(diào)整概算為213083萬元。

1.2項目建設內(nèi)容和規(guī)模

慶春路過江隧道項目主要建設內(nèi)容包括隧道土建結(jié)構(gòu)、交通工程及安全設施、隧道管理中心以及江北接線道路。隧道主線為分離式雙向4車道，江北布置一對與主線并行的匝道。根據(jù)結(jié)構(gòu)形式不同隧道分為江中盾構(gòu)段、兩岸工作井、兩岸明挖暗埋段和兩岸敞開段等幾個部分。隧道主線左線長3765m，右線長3761.97m，盾構(gòu)段總長3532.64m。

1.3項目背景情況

隨著杭州市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和區(qū)域發(fā)展空間的擴大，對城市道路建設提出了新的要求。加快城市交通建設，完善路網(wǎng)布局，對于進一步提升城市競爭力，促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的作用。杭州慶春路過江隧道項目的建成有利于形成以錢塘江為軸線的跨江、沿江發(fā)展格局，實現(xiàn)從“西湖時代”轉(zhuǎn)向“錢塘江時代”：有利于優(yōu)化城市路網(wǎng)布局，緩解過江交通壓力。

慶春路過江隧道項目于2008年5月全面開工建設，2010年12月28日建成通車并投入運營，目前日均車流量超過4萬輛。

1.4社會資本方概況

浙大網(wǎng)新集團是本項目的投資人。浙大網(wǎng)新集團依托浙江大學學科優(yōu)勢，將傳感、控制、計算機、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，通過智慧園區(qū)、智慧城市管理、軌道交通、能源環(huán)保、智慧商務、智慧生活領(lǐng)域的技術(shù)、產(chǎn)品、解決方案為公共服務、民生、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，城市可持續(xù)發(fā)展提供專業(yè)化、高品質(zhì)的服務，已經(jīng)成為信息技術(shù)服務領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先者，機電系統(tǒng)服務領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新者和城市建設領(lǐng)域的新興力量。

2運作模式

2.1具體模式

杭州慶春路過江隧道項目作為PPP項目采用BOT模式建設，由杭州市政府授權(quán)的項目PPP招標人通過公開招標結(jié)合競爭性談判的方式選擇項目投資人，政府授權(quán)投資人擁有特許專營權(quán)。投資人按規(guī)定成立項目公司，負責項目的投資、建設以及運營管理，并在特許專營期滿后向PPP招標人或PPP招標人指定的部門無償移交項目。項目公司在設立后按程序向主管部門申請變更為項目的建設單位。

2.2實施流程

2.2.1項目確立

項目可行性研究報告經(jīng)浙江省發(fā)改委批復立項，根據(jù)《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》及經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，由杭州市發(fā)改委會同市政公用事業(yè)行政主管部門對項目組織PPP模式論證，報杭州市政府批準。

2.2.2擬定PPP實施方案

項目PPP實施方案由杭州市市政公用事業(yè)行政主管部門會同杭州市發(fā)改委擬定實施方案，并組織規(guī)劃、土地、建設、環(huán)保、財政、價格、國資等部門按各自職責對特許經(jīng)營項目實施方案進行審查和論證，經(jīng)修改后報杭州市政府批準。通過多次召開聯(lián)席會議商定關(guān)于項目的PPP招標主體、PPP招標范圍、期限、稅收分成、費用分擔以及融資成本等事項。

2.2.3 PPP招標準備

PPP招標人聘請咨詢機構(gòu)準備資格預審文件，制定資格預審標準，準備PPP招標文件。

2.2.4資格預審

資格預審包括預審申請人提交的申請文件及對各申請人實地調(diào)研兩部分。

2.2.5準備投標文件

PPP招標文件發(fā)出，項目潛在投資人準備投標文件。

2.2.6投標文件評審

慶春路過江隧道項目參照《招標投標法》中的公開招標方式，邀請不特定的法人或組織參與投資方案的競爭，PPP招標投標截止后，由PPP招標人組建評審委員會，按照PPP招標文件中規(guī)定的評審標準對投標人提交的標書進行評審。經(jīng)招標人組織的評審后按照綜合得分從高到低選擇前兩名進入第二階段的競爭性談判。

2.2.7競爭性談判

由PPP招標人組建的談判小組與入選的前兩名進行競爭性談判，競爭性談判的程序參照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，并將最終談判結(jié)果上報市政府，由政府部門正式發(fā)文確定項目投資人。

政府部門專題會議明確通過PPP招標競爭性談判同意浙大網(wǎng)新集團作為項目投資人：要求PPP招標人進入合同商洽；杭州市財政局牽頭落實專營補貼支付細則；杭州市發(fā)改委牽頭落實項目主體變更等工作。

2.2.8合同授予

2007年6月，根據(jù)市政府批復，PPP招標人與投資人簽訂《投資框架協(xié)議》，投資人組建項目公司。同月，項目公司與PPP招標人簽訂項目BOT合同。

2.2.9項目實施

項目公司依據(jù)BOT合同通過公開招標確定設計施工總承包單位和監(jiān)理單位，并簽訂各項與項目執(zhí)行相關(guān)的合同。2008年5月慶春路過江隧道岸上段主體結(jié)構(gòu)開工（合同執(zhí)行），2010年12月28日建成通車，特許專營期至2029年12月27日止。endprint

2.3資金籌措

項目資本金由投資人以自有資金投入。后期資金采用銀行質(zhì)押貸款，項目公司以項目專營權(quán)進行質(zhì)押，并向PPP招標人辦理質(zhì)押登記后取得相應貸款。

2.4回報機制

政府部門授予項目公司在PPP招標確定的期限內(nèi)（建設期3年，運營期20年）享有建設、運營、維護項目并向PPP招標人收取專營補貼的專營權(quán)。每年度專營補貼基數(shù)固定，僅因利率浮動、實際繳稅、法律法規(guī)變動而調(diào)整，其他因素不再調(diào)整。同時授權(quán)項目公司擁有隧道冠名權(quán)以及電力、電信經(jīng)營權(quán)和建設用地范圍內(nèi)的廣告經(jīng)營權(quán)。

2.5主要權(quán)利和義務的約定

2.5.1 PPP招標人的主要權(quán)利和義務

①協(xié)助項目公司獲得、保持和延續(xù)項目所必須的批復文件。②協(xié)助項目公司獲得建設項目、運營和維修項目所需的公用設施，包括電、水和通訊設施。③除非保護公共利益、PPP招標人履行法定職責、行使合同約定權(quán)利的需要，不干預項目的建設、運營和維護，并盡最大努力減少可能第三方對項目的干預。④為項目公司融資出具相關(guān)的證明文件。⑤承擔工程的征地拆遷費用。⑥監(jiān)督和檢查項目設計、建設、運營和維護。

2.5.2項目公司的主要權(quán)利和義務

①在專營期內(nèi)享有使用用地范圍內(nèi)土地、取得專營補貼、隧道冠名及隧道用地范圍內(nèi)廣告經(jīng)營權(quán)和因第三方于用地范圍內(nèi)鋪設電力、電信線路而享有的向第三方收取租金或有償使用費用的權(quán)利。②項目專營權(quán)在專營期內(nèi)專屬于項目公司，不再授予他人。③在專營期間可以依法將本項目專營權(quán)下的有關(guān)收益權(quán)設定質(zhì)押。④按照合同到位資本金，保證按合同實施建設并按期竣工通車。⑤運營期必須按照合同負責運營和維護、定期檢修保養(yǎng)。⑥在建設期及運營期內(nèi)以投保人身份以重置價格對本項目進行足額保險。⑦接受PPP招標人和市政設施監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。⑧項目公司按照合同規(guī)定取得的其他經(jīng)營收益，不列入專營補貼投資回報的計算范圍。⑨負責將符合移交標準的完好隧道移交給PPP招標人或其指定的接管機構(gòu)。

3借鑒價值及思考

3.1項目推動的難點

3.1.1項目邊界條件復雜，對實施方案要求高

采用PPP模式建設城市過江隧道，國內(nèi)可參考案例少，對于項目公司的專營授權(quán)范圍、項目回報模式、專營補貼的合理范疇、項目風險分配、運營期監(jiān)管、稅收的分配等復雜邊界條件均需具體確定，同時還需兼顧方案的前瞻性和可借鑒性。項目在方案確定階段政府成立了PPP招標委員會針對項目復雜邊界牽頭各職能部門進行具體研究，并聘請有類似項目經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)參與研究，經(jīng)過科學研究的實施方案成為項目成功的基礎(chǔ)。

3.1.2兩個行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)影響項目執(zhí)行效率

本項目涉及兩個行政區(qū)劃，PPP招標人在項目執(zhí)行中發(fā)揮區(qū)劃間的協(xié)調(diào)作用，但由于兩個行政區(qū)劃的財稅、建設管理體系不同，在稅收歸屬、前期費用承擔、土地批準、工程規(guī)劃、施工許可等方面均存有協(xié)調(diào)難度。項目進入運營期后，專營補貼的收取受到兩地前期費用和稅費分成等問題影響，收款多次延期，影響項目公司的還本付息和運營支出。實踐證明，跨區(qū)劃項目的深入統(tǒng)籌，對于提高項目執(zhí)行效率和減少項目影響因素具有實際意義。

3.1.3政府主導的重大變更對BOT合同執(zhí)行影響巨大

本項目在實施中因政府規(guī)劃調(diào)整被迫進行重大變更，變更幅度接近項目概算的10%。受其影響，項目公司被迫停止部分建設，開展修改初步設計的研究和論證，重新完備建設程序，BOT合同結(jié)算也因此變得異常復雜，增加了大量的后評價工作，項目建設組織和建設進程也受到了巨大的影響。

實踐表明，在BOT項目執(zhí)行中應避免政府主導的重大變更，該等變更可能導致投資人收益嚴重受損，影響到項目建設進程和投資人履約信心。尤其是重大變更導致投資大幅增加時，直接影響投資人的收益預期，易造成融資困難、建設進程延誤等后果。

3.2項目的創(chuàng)新點和重要經(jīng)驗

3.2.1科學方式選擇最優(yōu)社會資本方是項目成功的基礎(chǔ)

項目PPP招標采用兩階段競爭方式。第一階段，參照《招標投標法》中公開招標方式，組織專家評審委員會對各投資方案進行綜合評價，選擇前兩名進入第二階段的競爭。第二階段，參照《政府采購法》中的競爭性談判程序，組織專業(yè)談判小組與前兩名投資人競爭者進行競爭性談判，并將最終談判結(jié)果上報市政府確定項目投資人。通過兩階段競爭方式選擇最優(yōu)社會資本方，保障了項目的PPP招標質(zhì)量。

3.2.2充分發(fā)揮社會資本的能動性是項目成功的關(guān)鍵

項目是錢塘江下第一條大直徑盾構(gòu)隧道，建設技術(shù)難度要求高，工程風險和建造成本控制是對社會資本方的重要考驗。在項目的建設中浙大網(wǎng)新集團充分發(fā)揮浙江大學在工程領(lǐng)域的優(yōu)勢資源，全程為項目建設提供了技術(shù)保障，大量的科研成果應用于項目建設，不僅保障了項目的成功建成，而且在控制建造成本方面發(fā)揮了重要作用，同時在科研領(lǐng)域也榮獲得了浙江省科技進步一等獎，項目在經(jīng)濟效益、社會效益取得雙豐收。

3.2.3全面可靠的融資解決方案是項目成功的保障

項目融資解決方案是社會資本方控制資金成本、落實建設資金需求的重要工作，在項目建設資金籌措上，浙大網(wǎng)新集團先期自有資金的注入保障了項目順利啟動建設，同時落實了多家銀行和保險公司的項目融資方案，最終通過商洽與國家開發(fā)銀行浙江省分行簽訂項目貸款合同，這是國開行首次在浙江省支持民營企業(yè)投資的項目，以項目收益權(quán)質(zhì)押融資，解決了項目建設資金缺口。政策性銀行對社會資本投資基礎(chǔ)設施項目的支持，對PPP模式的推廣有著極大的推動和示范作用。

3.2.4項目建設主體關(guān)系明確，有利于提高項目管理效率

項目公司成立后，將BOT范圍內(nèi)的建設單位調(diào)整為項目公司，明確了項目公司在項目管理中的地位和責權(quán)利，理順了參建各方的關(guān)系，使得BOT項目管理結(jié)構(gòu)和流程變的清晰明確，提高了項目管理效率。

3.2.5合理的項目實施方案，有利于項目的推進和執(zhí)行

采用PPP模式的基礎(chǔ)設施項目，具有穩(wěn)定的經(jīng)營性收入或?qū)I補貼，經(jīng)濟可行，是社會資本方考慮的首要問題：充分的前期研究和技術(shù)可行也是吸引社會資本參與項目的重要因素。合理的實施方案可以平衡公私雙方的權(quán)責利，將風險分配給最有能力承擔的一方，既能維護公共的利益，也能最大限度滿足投資人訴求，也是保障項目成功的關(guān)鍵。

3.2.6盡早確定項目模式，有利于社會資本優(yōu)化方案

采用PPP模式建設項目應當在前期對項目邊界條件充分研究，盡早在項目可研階段確定項目實施模式，既可降低政府投資控制風險，也有利于社會資本的投資控制，社會資本方在充分了解功能要求的前提下將有更多的時間引進先進技術(shù)和進行技術(shù)管理創(chuàng)新。

3.2.7明確政府職責之重點是監(jiān)管，有利于提升項目管理水平

政府授權(quán)機構(gòu)重點通過監(jiān)管措施落實PPP項目的管控，盡最大努力減少或不干預項目的建設或項目的運營維護，既能促進項目規(guī)范化運作，也利于社會資本方發(fā)揮主觀能動性，增加管理資源投入，提升項目管理水平。

3.2.8重視項目運營管理，有利于項目建立長效管理機制

圍繞項目運營目標對項目設計、建設過程實施管理，既利于發(fā)現(xiàn)項目實施中的缺陷，糾正改善不當之處：也利于降低后期運營成本，提高運營效率。重視運營管理是對項目實施的本質(zhì)約束，也是項目長效管理的體現(xiàn)。endprint