西寧市公眾參與大氣污染治理相關(guān)情況調(diào)研報(bào)告

李陽

[摘要]在全國大氣污染治理的背景下，西寧市政府也采取一系列措施，進(jìn)一步加強(qiáng)大氣污染綜合整治工作，通過各項(xiàng)措施，在一定程度上改善了西寧市空氣環(huán)境質(zhì)量狀況。雖然西寧市政府在大氣污染治理中取得了顯著成效，但同時(shí)也存在一定的問題。目前，有關(guān)我國的公眾參與機(jī)制方面存在嚴(yán)重缺失，主要表現(xiàn)在地方政府的決策和執(zhí)行等方面，從而導(dǎo)致地方政策的正當(dāng)性、合法性不足以及公眾參與的渠道、途徑不是很完善。本文將以西寧市公眾參與大氣污染治理為視角進(jìn)行實(shí)證考察，探究目前西寧市公眾參與大氣污染治理中存在的難題，最后針對(duì)其存在的若干具體問題，提出自己的一些建議。

[關(guān)鍵詞]公眾參與；大氣污染治理；問題；完善建議

一、以西寧市為研究對(duì)象的意義

一直以來，政府在大氣污染治理中發(fā)揮了不容忽視的重要作用，但傳統(tǒng)的環(huán)境政府管理模式也表現(xiàn)出了一些弱點(diǎn)與缺陷，比如：某些政府的管理機(jī)構(gòu)過度干預(yù)市場(chǎng)，由于公共物品的短缺而公眾的需求不能得到很好地滿足，以及權(quán)力的運(yùn)行得不到及時(shí)有效的監(jiān)督等方面的問題。環(huán)境治理與保護(hù)的最終動(dòng)力和歸宿是廣大民眾，公眾的參與權(quán)得不到及時(shí)的保護(hù)，環(huán)境治理和保護(hù)也就是無源之水。為此，對(duì)大氣污染的治理和保護(hù)，從“社會(huì)”維度進(jìn)行逆向考量，也即從政府——社會(huì)這兩個(gè)維度之一的角度出發(fā)，確立廣大民眾在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域方面的參與權(quán)，完善廣大民眾的環(huán)保參與制度，努力構(gòu)建“公眾是環(huán)境治理與保護(hù)的主體”意識(shí)，這也是大氣污染治理、構(gòu)建和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。

（一）以青海省西寧市為研究對(duì)象的現(xiàn)實(shí)意義

目前青海的環(huán)保工作主要集中在三江源、青海湖，幾乎很少有人去關(guān)注城市的大氣污染問題。然而，近幾年隨著西寧市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，西寧市的空氣質(zhì)量也明顯有所下降，造成西寧市大氣污染的因素主要有工業(yè)園區(qū)污染、露天燒烤污染、機(jī)動(dòng)車尾氣排放污染、施工揚(yáng)塵污染、煤煙塵污染、建筑與生活垃圾污染等。政府的大氣污染治理職能雖然得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，但廣大公眾參與的作用與力量卻并沒有很好的得以充分發(fā)揮與體現(xiàn)。因此，以西寧市為研究對(duì)象對(duì)問題的探究解決具有現(xiàn)實(shí)的意義。

（二）以青海省西寧市為研究對(duì)象的理論意義

1.豐富與完善了與公眾參與制度有關(guān)的環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)理論明釋了環(huán)境權(quán)是指全體社會(huì)成員都享有健康權(quán)、安全權(quán)和在舒適的環(huán)境中享有的生活與工作的權(quán)利，具體包括生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、工作與生活環(huán)境舒適權(quán)，以及其他與之相關(guān)的參與環(huán)境管理的權(quán)利，其核心是人類生存與發(fā)展的權(quán)利。環(huán)境權(quán)理論自20世紀(jì)60年代提出以來，國際法文件對(duì)環(huán)境權(quán)也給予了一定的肯定，同時(shí)也為大多數(shù)國內(nèi)立法所認(rèn)可與接受，正逐漸成為環(huán)境法保護(hù)得以存在的權(quán)利基石。

2.豐富與完善了大氣污染治理中的依法行政理論

依法行政理論對(duì)大氣污染的治理要求主要體現(xiàn)在合法行政和合理行政這兩個(gè)方面。首先，有關(guān)的立法機(jī)關(guān)需要制定出相關(guān)的內(nèi)容合理、層級(jí)協(xié)調(diào)的大氣污染治理法律法規(guī)，且同時(shí)通過立法劃清大氣污染治理中政府的公權(quán)力與公民的私權(quán)利的界限。其次，合法行政和合理行政也應(yīng)貫穿于行政主體治理大氣污染的全過程，即行政機(jī)關(guān)治理大氣污染不但需要有相關(guān)法律法規(guī)的依據(jù)，而且行政主體大氣污染治理中的權(quán)力責(zé)任分配同樣也需嚴(yán)格按照法律法規(guī)。

二、西寧市大氣污染治理中公眾參與情況調(diào)研分析

對(duì)當(dāng)前的西寧市空氣質(zhì)量以及西寧市公眾參與大氣污染治理的相關(guān)情況與問題進(jìn)行研究，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)造成西寧市大氣污染的因素以及存在地點(diǎn)的調(diào)查

雖然近年來西寧市不斷加大對(duì)大氣污染綜合治理的力度，但是，西寧市的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率卻從未達(dá)到一級(jí)優(yōu)。根據(jù)對(duì)西寧市大部分地區(qū)的實(shí)地調(diào)查，我發(fā)現(xiàn)造成西寧市大氣污染的因素以及存在地點(diǎn)分別是：揚(yáng)塵治理污染，其主要存在地點(diǎn)是南川工業(yè)園區(qū)西塔高速東側(cè)沿線，城北區(qū)毛勝寺安置小區(qū)工地，京藏高速第六、十一、十二標(biāo)段施工工地，海湖新區(qū)財(cái)富廣場(chǎng)二期項(xiàng)目工地；渣土車污染，其主要存在地點(diǎn)是城北區(qū)寧大路、朝陽東路、天峻路，海湖新區(qū)高架橋閘道，城西區(qū)西川南路，城東區(qū)共和路、互助路；道路二次揚(yáng)塵污染，其主要存在地點(diǎn)是海湖新區(qū)海晏路延長段，城東區(qū)共和路、互助路，城北區(qū)柴達(dá)木路；拆遷工地污染，其主要存在地點(diǎn)是小橋片區(qū)拆遷工地、沈家寨拆遷工地、青年巷拆遷工地；建筑、生活垃圾污染，其主要存在地點(diǎn)是各地區(qū)部分河道、溝渠等區(qū)域，城鄉(xiāng)結(jié)合部；煤煙塵污染，其主要存在地點(diǎn)是城中區(qū)、城北區(qū)等。

（二）對(duì)西寧市市民的訪問

1.以訪談的形式進(jìn)行調(diào)查

調(diào)查結(jié)果是：72.5%市民認(rèn)為公民的環(huán)境參與權(quán)受到侵害是由于政府的某些行為造成，8%的市民認(rèn)為自己對(duì)此并沒有什么了解與認(rèn)識(shí)，19.5%的市民認(rèn)為自己的環(huán)境參與權(quán)受到侵害是由于公民自己的個(gè)人行為造成的。

在72.5%的市民中認(rèn)為自己的環(huán)境參與權(quán)受到侵害是由于政府的某些行為造成的訪談中，有51.5%的人認(rèn)為如果自己能夠享有此權(quán)利、具備此能力的話，自己愿意去行使環(huán)境參與權(quán)，自覺參與到大氣污染治理當(dāng)中去。9%的人認(rèn)為政府就是這個(gè)樣子的，自己也不想去參與。12%的市民認(rèn)為如果自己享有此權(quán)利且花費(fèi)不多的話參與一下還是可以的。

2.以問卷的形式進(jìn)行調(diào)查及結(jié)果分析

本次對(duì)公眾的問卷調(diào)查地點(diǎn)選擇在一些中心廣場(chǎng)與市區(qū)，原由在于這兩個(gè)區(qū)域的人流量相對(duì)比其他區(qū)域要大一些，同時(shí)該區(qū)域面向的廣大群眾也是多樣化的，而且公眾的年齡層次分布也相對(duì)比較均勻，從而更能真實(shí)地反映出一些實(shí)際情況。通過對(duì)以上調(diào)查問卷的總結(jié)，我主要?dú)w納了下列幾點(diǎn)數(shù)據(jù)結(jié)論：

（1）72.6%的公民對(duì)公眾參與大氣污染治理的途徑和方式不了解。

（2）93.4%的公民對(duì)大氣污染治理中有關(guān)公眾參與的決策持支持的態(tài)度。

（3）84.3%的公民對(duì)有關(guān)大氣污染治理中的公眾參與途徑?jīng)]有達(dá)到滿意的程度。endprint

（4）86.8%的公民具有參與到大氣污染治理中去的意愿。

通過以上數(shù)據(jù)，我們不難看出，西寧市大多數(shù)公民對(duì)公眾參與大氣污染治理的途徑和方式是不夠了解的，有關(guān)政府的某些公眾參與決策關(guān)系到每個(gè)公民的切身相關(guān)利益，但大多數(shù)公民對(duì)公眾參與決策的過程卻了解甚少。當(dāng)他們的公民環(huán)境參與權(quán)受到損害時(shí)也不知如何去維權(quán)，往往通過上訪或其他極端的方式，他們殊不知這樣不但不能維權(quán)，而且還會(huì)爆發(fā)群體性事件。從以上數(shù)據(jù)的第二項(xiàng)與第四項(xiàng)可以看出，公民當(dāng)中的大多數(shù)是愿意參與到大氣污染治理當(dāng)中去的，所以目前對(duì)相關(guān)政府部門來說，制定切實(shí)可行的公眾參與決策的措施并愿意同公眾一起去解決問題，這才是最重要的。

（三）對(duì)西寧市環(huán)保局工作人員的問卷調(diào)查及分析

此次對(duì)西寧市環(huán)保局的部分工作人員進(jìn)行了問卷調(diào)查，并與部分工作人員進(jìn)行了訪談，相關(guān)的具體數(shù)據(jù)歸納如下：

1.96.6%的工作人員對(duì)西寧市公眾參與大氣污染治理的相關(guān)問題略知一二。

2.73.5%的工作人員可以列舉出至少一種公眾參與大氣污染治理的途徑方法。

3.86.6%的工作人員認(rèn)為進(jìn)行公眾參與大氣污染治理決策的改革是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)們的事、與自己無關(guān)。

4.51.6%的工作人員認(rèn)為西寧市環(huán)保局對(duì)公眾參與大氣污染治理的重視程度很高。

從對(duì)環(huán)保局工作人民的問卷及訪談歸納的數(shù)據(jù)來看，環(huán)保局的工作人員對(duì)社會(huì)公眾參與相關(guān)政府決策也是有一定認(rèn)識(shí)的且覺悟還是挺高的，但傳統(tǒng)的封建官僚思想與事不關(guān)己的態(tài)度讓我們更加清楚地看到，西寧市政府對(duì)公眾參與大氣污染治理的重視程度還是不夠高，一些具體的措施也不是很完善，公眾對(duì)參與大氣污染治理的強(qiáng)烈需求同政府之間的橋梁紐帶也沒有很好的暢通，有關(guān)政府部門對(duì)自身的定位還不到位，政府自身在民主與開放的背景下應(yīng)改變其嚴(yán)重錯(cuò)誤的理念。

三、西寧市公眾參與大氣污染治理的問題及其完善途徑

（一）西寧市公眾參與大氣污染治理出現(xiàn)的問題

1.公眾參與環(huán)境行政決策的民主化意識(shí)相對(duì)淡薄。人們的民主意識(shí)幾乎被我國傳統(tǒng)的封建思想所扼殺，現(xiàn)如今雖然我國的經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，但人們的民主意識(shí)并沒有得到應(yīng)有的提升。一方面由于政府部門獨(dú)斷專行的決策在某些方面仍然存在，另一方面由于民主參與意識(shí)沒有得以發(fā)展的平臺(tái)。由此以來，民主熱情在人們的依賴性成了常態(tài)的環(huán)境下空前缺乏。

2.針對(duì)少數(shù)民族群體特有的公眾參與渠道缺失。由于西寧市一個(gè)少數(shù)民族聚居的城市，因此公眾參與大氣污染治理的渠道也應(yīng)注重對(duì)少數(shù)民族群體的參與。如少數(shù)民族群體無法參與到大氣污染治理中去，不僅不利于公眾參與大氣污染治理的發(fā)展，有時(shí)還可能會(huì)造成一些不必要的群體性事件。

3.某些公眾參與意見得不到及時(shí)的反饋。公眾參與大氣污染治理機(jī)制是以意見反饋機(jī)制為前提的，在我們的生活中公眾的意見如不能被及時(shí)關(guān)注、棄之不理成為一種常態(tài)，那么這種意見反饋機(jī)制則會(huì)嚴(yán)重挫傷公眾參與的熱情，長此以往公眾參與的結(jié)果不容樂觀。

4.行政機(jī)關(guān)大部分的部門往往自己作出決策并參與治理，公眾參與程度低，由于很少讓公眾自身參與到大氣污染的治理當(dāng)中，因此也沒能很好的發(fā)揮公眾參與的積極性與優(yōu)越性。另外，雖有媒體宣傳但力度很小，即使召開聽證會(huì)但也不能顧及廣大民眾，這些因素都造成了民眾參與度低，相當(dāng)一部分民眾只有在涉及自身利益時(shí)，才會(huì)去主動(dòng)關(guān)注。

5.從公眾參與的實(shí)效的角度來看，影響力有限。公眾參與大氣污染治理的知名度與認(rèn)同度不夠從而導(dǎo)致對(duì)政府相關(guān)決策的影響甚微。某些相關(guān)政府部門和民眾對(duì)公眾參與大氣污染治理存在著某種程度的誤解，認(rèn)為他們發(fā)揮不了多大作用，因此民眾當(dāng)中的大部分對(duì)參與大氣污染治理的活動(dòng)缺乏熱情。另外，雖有一小部分民眾也參與到了大氣污染治理的活動(dòng)中了，但由于參與時(shí)間不長、效果沒有達(dá)到一定的持續(xù)性，因而對(duì)公眾積極參與到大氣污染治理的影響力較小，同時(shí)也由于受到數(shù)量、規(guī)模、資金等因素限制，影響力也不是很大。

6.從公眾參與的條件的角度來看，環(huán)境保護(hù)信息不對(duì)稱。在公共服務(wù)領(lǐng)域，“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象存在于政府的相關(guān)組織與社會(huì)大眾之間，政府在一定程度上獲得行政管理主動(dòng)權(quán)與對(duì)民眾的支配權(quán)通過憑借自身的信息優(yōu)勢(shì)，最終導(dǎo)致雙方在行政管理活動(dòng)中地位不平等的現(xiàn)象的產(chǎn)生。公眾參與機(jī)制實(shí)際上是要求充分發(fā)揮民眾的積極性與主動(dòng)性，試圖改變之前以政府為主導(dǎo)的環(huán)境管理模式，以達(dá)到強(qiáng)化政府與民眾之間的互動(dòng)和合作的效果。但如政府與公眾之間“信息不對(duì)稱”問題不能得到及時(shí)解決，公眾參與大氣污染治理也只能存在于形式、而無其實(shí)質(zhì)意義。

（二）西寧市公眾參與大氣污染治理問題的完善建議

1.政府部門應(yīng)樹立一種理念，即行政民主化與科學(xué)化的理念。因?yàn)橐粋€(gè)良好行為習(xí)慣的形成與科學(xué)、民主的理念是分不開的。樹立行政民主與科學(xué)化的理念是對(duì)過去理念的摒棄，也是對(duì)未來的信心與決心。因?yàn)橐胱屆癖娬嫘膶?shí)意的參與進(jìn)來，政府必須要先接納民眾，這才是政府與廣大民眾團(tuán)結(jié)一致的前提和基礎(chǔ)。

2.加大讓廣大民眾自覺參與到大氣污染治理的宣傳力度。從實(shí)踐調(diào)研的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，民眾當(dāng)中的大部分還是愿意參與到大氣污染治理中的，因此，只有相關(guān)政府部門真正接受了民眾的批評(píng)指正，政府的向心力才能得以增強(qiáng)，同時(shí)也能擴(kuò)大公眾參與大氣污染治理的范圍。

3.加強(qiáng)公眾參與大氣污染治理的載體建設(shè)，尤其是針對(duì)不同少數(shù)民族不同需求的載體建設(shè)。比如像西寧這樣的地區(qū)來說，公眾參與大氣污染治理的載體也應(yīng)是多樣性、多樣化的，同時(shí)也應(yīng)滿足不同少數(shù)民族的需求。因此，加強(qiáng)相關(guān)的載體建設(shè)就顯得甚為重要。現(xiàn)如今的大多數(shù)座談會(huì)、聽證會(huì)都僅僅浮于表面，公眾的意見無法得到及時(shí)的采納，長此以往就會(huì)讓更多的民眾對(duì)此產(chǎn)生懷疑、反感的態(tài)度，這樣是不利于公眾參與大氣污染治理的載體建設(shè)的。

4.完善大氣污染治理中公眾參與的機(jī)制及相關(guān)監(jiān)督問責(zé)體制。事后的監(jiān)督問責(zé)體制不完善甚至是缺失是公眾參與大氣污染治理的機(jī)制之所以發(fā)展不太樂觀的根本原因所在。因此要加大對(duì)事后的監(jiān)督及問責(zé)力度，從制度上嚴(yán)厲打擊違反公眾參與大氣污染治理體制的行為，這樣才能使公眾參與大氣污染治理的體制走上正軌，才會(huì)有利于今后該體制的健康長久發(fā)展。

5.盡快出臺(tái)公眾參與相關(guān)規(guī)定，使其符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。根據(jù)《憲法》與《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，自治機(jī)關(guān)可根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定就本自治地方與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的保護(hù)制定自治條例或單行條例。自治機(jī)關(guān)的立法權(quán)內(nèi)容不僅體現(xiàn)在可變通國家法中與少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)與實(shí)際情況不符的規(guī)定，還表現(xiàn)在制定自治條例、執(zhí)行國家法律、法規(guī)等方面。因此，應(yīng)盡快修改關(guān)于公眾參與大氣污染治理的相關(guān)法律、法規(guī)，作出符合切合實(shí)際的公眾參與大氣污染治理機(jī)制的具體規(guī)定。各地區(qū)政府及其相關(guān)部門，也應(yīng)積極創(chuàng)新相關(guān)體制、機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引更多民眾積極參與大氣污染治理中去。

6.促進(jìn)與完善相關(guān)“環(huán)境保護(hù)信息的公開、透明”機(jī)制。“信息公開和公眾參與”在新《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)章節(jié)已作出了明確規(guī)定。一方面，我國當(dāng)前環(huán)境保護(hù)治理中的難題是“信息公開”和“公眾參與”，縱觀近幾年來看，全國各地發(fā)生的環(huán)境群體性事件，諸如：反對(duì)PX項(xiàng)目、垃圾焚燒廠等。信息公開和公眾參與的不足是發(fā)生環(huán)境群體性事件的根本原因所在。另一方面，“信息公開”是“公眾參與”的基礎(chǔ)與前提，二者存在著密切聯(lián)系。因此，地方立法應(yīng)結(jié)合新《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)公眾環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)內(nèi)容作出更為詳盡的具體規(guī)定。endprint