霧霾治理背景下的煤炭清潔化利用法律規(guī)制

柳第

[摘 要]霧霾是當今社會共同關(guān)心的環(huán)境問題，而以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)是導致霧霾污染的重要原因之一，為了解決這一問題，我國必須加大煤炭清潔化利用的力度，采取法律手段對煤炭清潔化利用進行規(guī)制，以促進霧霾問題的有效解決。

[關(guān)鍵詞]霧霾；煤炭清潔化利用；法律規(guī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.227

2013年，“霧霾”成為年度關(guān)鍵詞。時至今日，霧霾污染程度也是十分嚴重。霧霾不僅誘發(fā)了各類身體疾病，而且對社會的生產(chǎn)和生活也造成了重大影響。因此，霧霾治理成為全社會共同關(guān)心的問題。

1 霧霾的概念及成因

1.1 霧霾是什么

霧霾，是霧和霾的組合詞。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的氣溶膠系統(tǒng)。霾，有別于霧，是一種災害性天氣現(xiàn)象，是大量極細微的干塵粒等均勻地漂游在空中，導致空氣透明度下降，能見度小于10千米。霧霾天氣是一種大氣污染狀態(tài)，霧霾是對大氣中各種懸浮顆粒物含量超標的籠統(tǒng)表述，尤其是PM2.5與能見度顯著相關(guān)，被認為是造成霧霾天氣的“元兇”。

1.2 霧霾的成因

1.2.1 汽車尾氣的排放

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，居民的生活水平顯著提高，全國汽車購買量急劇上升，而汽車尾氣中含有的氮氧化物、硫氧化合物和顆粒物經(jīng)過化學反應最終會形成霧霾。因此，汽車尾氣的排放是造成霧霾污染的原因之一。

1.2.2 城市建設增加的揚塵

我國的城市化建設不斷發(fā)展，城市建筑物及道路的施工往往會產(chǎn)生大量揚塵懸浮在空中，導致近地面粉塵濃度增加，加劇了霧霾污染程度。

1.2.3 以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)

“多煤、少油、缺氣”是我國能源結(jié)構(gòu)的基本國情。在我國常規(guī)能源中，煤炭占87.4%。工信部文件顯示，全國煙粉塵排放的70%、二氧化硫排放的85%、氮氧化物排放的67%都源于以煤炭為主的化石能源利用。從數(shù)據(jù)上來看，以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)是霧霾形成的主要原因。但是由于以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)在相當一段時期內(nèi)難以發(fā)生根本改變，減少煤炭消費不能從根本上解決我國的大氣污染問題，因此對煤炭的清潔化利用才是霧霾污染的治理之道。

2 我國煤炭清潔化利用現(xiàn)狀及問題

2.1 什么是煤炭清潔化利用

煤炭清潔化利用是以提高煤炭資源的利用效率和減少對自然生態(tài)環(huán)境的污染為宗旨，對煤炭進行生產(chǎn)、加工、燃燒、轉(zhuǎn)化，并對有害的排放物質(zhì)進行控制。煤炭清潔利用包含了三個方面：煤炭使用前的潔凈利用技術(shù)；煤炭利用過程中的清潔利用技術(shù)；煤炭燃燒之后的煙氣凈化技術(shù)。

2.2 我國煤炭清潔化利用現(xiàn)狀

目前，我國煤炭清潔高效利用成為國家科技發(fā)展的重點方向。2015年4月，國家能源局印發(fā)了《煤炭清潔高效利用行動計劃（2015—2020年）》，計劃明確了未來5年我國煤炭清潔高效利用的七大重點工作。國家在改造傳統(tǒng)煤化工產(chǎn)業(yè)、開展煤炭分質(zhì)分級梯級利用以及污染物控制等方面給予了支持，這使得我國煤炭清潔化利用取得了一系列重要成果。但總體而言，煤炭清潔化利用仍有待進一步發(fā)展和提升。

2.3 我國煤炭清潔化利用的問題

2.3.1 技術(shù)上存在的問題

煤炭清潔化利用技術(shù)，主要包括煤炭加工技術(shù)、煤炭高效潔凈燃燒技術(shù)和煤炭轉(zhuǎn)化技術(shù)等。相對于發(fā)達國家，我國煤炭清潔化利用技術(shù)起步較晚，在一些大型選煤、型煤關(guān)鍵設備上，我國仍然需要從國外引進技術(shù)，并且自身的核心技術(shù)發(fā)展水平還不夠成熟，這些都限制了煤炭清潔化利用技術(shù)的推廣使用。

2.3.2 管理上存在的問題

一方面，政府各部門之間互相推諉，缺乏對污染企業(yè)的有力監(jiān)管；另一方面，地方保護主義普遍存在，政府部門為增加當?shù)刎斦杖?，在發(fā)現(xiàn)污染企業(yè)的違法違規(guī)行為后，也會選擇對這些行為視而不見。

2.3.3 立法上存在的問題

首先，立法理念上，我國在追求經(jīng)濟效益的同時注重環(huán)境利益，當經(jīng)濟利益與環(huán)境利益沖突時往往選擇以經(jīng)濟利益為重；其次，法律條款過于抽象，具體性條款較少，增加了執(zhí)法的難度；其次，法律體系不完善，《煤炭法》《電力法》等與煤炭消耗相關(guān)的法律對煤炭利用的規(guī)定幾乎沒有；最后，環(huán)境執(zhí)法部門處于弱勢地位，受到同級政府和上級環(huán)保部門的雙重領導，執(zhí)法權(quán)限受限。

3 煤炭清潔化利用的法律規(guī)制

3.1 技術(shù)上： 加強煤炭清潔化利用的政策支持及正向激勵

為了推進煤炭清潔化利用工作，在對相關(guān)違法行為進行嚴厲規(guī)制的同時，也需要在煤炭清潔化利用政策上給予企業(yè)大力支持，這有利于增強煤炭企業(yè)采用煤炭清潔技術(shù)的積極性和主動性。另外，為了煤炭清潔化技術(shù)的開發(fā)，政府可以提供適當?shù)募夹g(shù)財政補貼，以支持企業(yè)對煤炭清潔化技術(shù)的研究。

3.2 完善并加強政府監(jiān)管的法律義務

不斷加強政府對煤炭行業(yè)的監(jiān)管，堅決履行自己的監(jiān)管職責，落實相關(guān)制度政策的執(zhí)行與實施。一方面，監(jiān)督企業(yè)是否嚴格按照規(guī)章制度作業(yè)；另一方面，調(diào)查企業(yè)在煤炭利用過程中是否造成了大量的環(huán)境污染。另外，當發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違規(guī)操作和嚴重污染行為時，要對其按照相關(guān)法律制度進行嚴厲處罰，從罰款到行政許可、行政拘留、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，以促進整個煤炭行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

3.3 立法上：樹立正確立法理念，完善相關(guān)法律法規(guī)

3.3.1 樹立以環(huán)境利益為核心的可持續(xù)發(fā)展理念

《環(huán)保法》第一條規(guī)定：為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。然而，在實際的煤炭清潔化利用中，制定的相關(guān)法律制度和政策都強烈表達了對經(jīng)濟效益的追求，執(zhí)法人員往往會選擇經(jīng)濟利益為重，忽視環(huán)境保護，這導致相關(guān)的法律制度無法發(fā)揮作用。因此，無論是國家、政府、執(zhí)法人員都應該樹立以環(huán)境利益為核心的可持續(xù)發(fā)展理念。endprint

3.3.2 修訂、完善法律法規(guī)，使法律規(guī)制條款具體化

我國煤炭清潔利用法律制度中抽象性的條款過多而具體性條款過少。具體性條款的缺乏，增加了執(zhí)法難度，使法律法規(guī)難以實現(xiàn)預期效果。因此，要不斷修訂完善各種法律法規(guī)，使規(guī)制條款更加具體、更加細化。這既有利于政府的監(jiān)督與管理，又有利于執(zhí)法人員根據(jù)法律條文切實執(zhí)法。

3.3.3 完善相關(guān)法律政策體系，推動各法律部門之間的協(xié)調(diào)運作

《煤炭法》作為規(guī)范我國煤炭利用的基本大法，應對煤炭開采、流通及利用的各個方面進行系統(tǒng)的規(guī)定，但該法僅規(guī)定了關(guān)于煤炭開采、運輸及經(jīng)營等問題，未提及煤炭的利用問題。同時，《電力法》等與煤炭消耗相關(guān)的領域也絲毫未提及煤炭利用的問題。因此，立法機關(guān)應完善相關(guān)法律政策體系，并且推動各法律部門之間的協(xié)調(diào)運作。

3.3.4 提升執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)力，改善執(zhí)法部門弱勢地位

《環(huán)保法》沒有賦予部門足夠的權(quán)限，執(zhí)法部門受限于地方保護主義，導致法律難以得到貫徹實施。因此，在立法中應擴大執(zhí)法部門的權(quán)限，提升執(zhí)法部門的地位。

4 結(jié) 論

煤炭作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要能源，也是引起霧霾的主要原因之一，推動煤炭清潔化利用成為解決霧霾問題的重要手段。煤炭清潔化利用一方面需要技術(shù)支持，另一方面也需要法律對其進行規(guī)制。我國必須積極完善相關(guān)的法律法規(guī)，頒布有針對性的政策方針，并落實好法律制度的執(zhí)行，從而不斷促進我國煤炭清潔化利用的發(fā)展，促進我國霧霾治理問題的有效解決。

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