地下綜合管廊建設投融資模式研究

甘子玉+邱賽男+吳媛媛+辛宇辰+張紫漫

[摘 要]地下綜合管廊的出現(xiàn)解決了傳統(tǒng)地下管道存在的問題，擁有集約化管理，使用壽命長，減少道路的反復開挖等優(yōu)點。地下綜合管廊的投融資模式多樣化，主要有政府全權投資模式、政企合資模式、政府與社會資本合作的模式。文章的目的是對比不同的投融資模式的特點，分析不同投融模式的適用條件，并且基于我國國情，對我國新型投融資模式進行改進和完善。

[關鍵詞] 地下綜合管廊；政府全權出資模式；政府企業(yè)聯(lián)合出資模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.026

1 文獻綜述

1.1 國外研究現(xiàn)狀

Curiel指出：“市政政策制定者和建造工程師在提高城市公共設施管理和技術水平方面發(fā)揮了關鍵作用。隨著城市地區(qū)的增長和人口數(shù)量的不斷增加，可用地下空間不斷減少。原來粗放式的建設技術以及管理水平已經(jīng)不能滿足發(fā)展的需要。管廊作為一種創(chuàng)新性的技術，可以很好地解決這個問題，綜合管廊的建設成為一種不可避免的趨勢?！钡悄壳霸谖覈鞘械叵鹿芾鹊慕ㄔO還處于起步階段，建設過程中的投融資模式如何選擇成了關鍵性問題。凱文等提出政府可以通過相關政策引導社會資本參與基礎設施的建設。詹姆森認為政府必須通過宏觀調控進行監(jiān)管，才能維護公眾的利益。達霖·格里姆賽和莫文·K.劉易斯詳細論述了框架協(xié)議的構造以及合作關系中變量的引入等。

日本是目前世界上地下管廊技術最先進的國家，地下管廊建設開始于1926年，日本學者佐藤秀一對地下管廊的設計理論進行了論述，并將歐洲和日本城市地下管廊的規(guī)劃以及設計經(jīng)驗進行了系統(tǒng)的整理，讓理論高度得到了提升。

1.2 國內研究現(xiàn)狀

城市地下綜合管廊投融資模式國內研究現(xiàn)狀分為以下方面。

1.2.1 政府全權出資

邱玉婷提出政府可以通過全權出資更好地控制地下管廊項目，并提高效率、降低風險，有效地降低管線單位的建設成本。因投資額巨大，加重了政府的財政負擔和后期運營的風險，這種方法一般適用于財政狀況較好的地區(qū)。張秋玲認為我國管廊建設因為起步比較晚，在各方面的理論以及實踐經(jīng)驗都存在有嚴重的不足，所以在建設初期經(jīng)常使用的模式就是“政府全權出資”模式，但是因為公共管廊的投資規(guī)模都比較大，并且建設的周期比較長，所以這種模式讓政府的財政負擔變得更加沉重。

1.2.2 政府與社會資本合作

孫云章通過分析“綜合管廊項目運用PPP模式的可行性”，認為綜合管廊的投融資主體是公共事業(yè)型企業(yè)，政府通過讓渡經(jīng)營權的形式向社會投資者購買社會公共產(chǎn)品服務，履行其作為政府的提供公共產(chǎn)品的職責，因此政府應與經(jīng)營綜合管廊的主體簽署特許協(xié)議，規(guī)范政府與經(jīng)營主體之間的權利和義務關系。

2 不同投融資模式分析與比較

2.1 政府全權出資模式

政府全權出資模式是指政府投資綜合管廊建設的主體及設施，管線單位通過租用其中的空間自行鋪設管線，所需費用包含政府的前期投資回報及后期維護管理費用。

從經(jīng)濟效益上看，這種投資規(guī)模較大、短時間收益較少、投資回報期長，因此很難吸引到社會資本。如果政府出資就可以避免融資困難和項目厭惡的問題。

但這種模式可能會加重政府財政負擔，且后期運營風險較大。項目建成后，往往在后期運營和租賃方面遇到困難。還可能出現(xiàn)人員安置問題。

2.2 政府企業(yè)聯(lián)合出資模式

政府和管線單位共同出資是國外綜合管廊建設中最為常用的一種投資模式，也是發(fā)展最為成熟的一種投資模式。該模式下，政府和各管線單位共同成立項目公司，建設綜合管廊。由政府劃撥專項資金用作綜合管廊建設，各個管線單位則是通過自有資金出資或者是向銀行借貸的方式出資，聯(lián)合投資進行綜合管廊建設。綜合管廊建成之后，由專業(yè)運營公司負責管廊的運營和維護，費用由政府和各管線單位共同分擔，該模式的關鍵在于各方出資比例，合理在雙方間分攤建設投資額。建設資金分攤采用“推定投資額模式”，即參與單位只負擔傳統(tǒng)鋪設費用，政府承擔不足部分。理論上各管線單位不會因財務負擔過重，影響綜合管廊的規(guī)劃建設。

由于當下軌道交通建設中PPP模式為城市基礎設施建設項目的投融資提供成功范例，因此在地下綜合管廊的建設中仍將繼續(xù)采用PPP模式進行市場化的投融資建設。該模式的特點是：雙主體提供。一般情況下，基礎設施是由政府提供的。但在該模式下，是公共部門與私人部門通過長期合作完成公共基礎設施的建設；“政”“企”分開。政府部門從社會利益角度出發(fā)，根據(jù)民眾的需求，處理公共部門與私人部門的關系，而由私人部門負責提供資金、技術、管理與服務，“政”“企”職責分明，各盡所能，互惠互利。

3 我國地下綜合管廊投融資模式現(xiàn)狀分析——以四平市為例

近年來，我國在地下綜合管廊建設項目中主要采取政府與社會資本合作的投融資模式。四平市地下綜合管廊建設工程作為國家重點試點項目采用PPP模式進行投融資。采用“存量轉讓+投資、建設、養(yǎng)護一體化+入廊單位付費+可行性缺口補貼”運作方式。依據(jù)《國務院關于調整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）文件精神，該類項目注冊資本金最低比率為20%，由政府和社會投資人根據(jù)占股比例，以現(xiàn)金形式注入，其他資金由項目公司通過銀行貸款等方式籌集。項目投資估算約為662122.62萬元，通過公開招標方式采購社會資本，可使建設投資下浮15%～20%。中選的社會資本與市政府指定機構在四平市成立合資公司，其注冊資金不少112560.85萬元，雙方股比8∶2。其余資金通過貸款方式籌得。

4 投融資模式政策建議

針對地下綜合管廊投融資難的現(xiàn)狀，大致可以區(qū)分為三類問題。一是社會資本對這一項目的投融資模式了解不夠。二是社會企業(yè)對于投融資的風險心存懷疑。三是社會資本或企業(yè)的潛在的違約風險。針對這三種問題，分別對其提出政策建議。針對第一類問題，可以通過發(fā)行市政債券、發(fā)揮開發(fā)性金融作用、進行金融產(chǎn)品創(chuàng)新、拓寬集合投融資渠道等方式激勵社會資本的投融資。最后，通過激勵和懲罰機制設計在最大限度上減小企業(yè)違約的可能性，從而實現(xiàn)政府與社會資本有效的并行與合作。

參考文獻：

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