基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約再談判率外生因素分析

何茜

摘要： 特許經(jīng)營(yíng)制度不僅能夠高效、專業(yè)地提供和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，而且，其安排還能夠有效緩解政府的資金壓力。但由于人的有限理性再加上基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約通常時(shí)間長(zhǎng)且外部環(huán)境十分復(fù)雜，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)合約本身具有不完全性，事后的再談判無(wú)法避免。因此，文章通過(guò)定性分析法對(duì)政府和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)在簽訂合約過(guò)程中的行為策略分析，旨在找出具體影響基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約再談判外生因素，為解決不完全合約尋求更好的途徑。

Abstract： Concession system arrangement is not only able to provide infrastructure efficiently and professionally， but also lighten the government's fund pressure. Therefore， our country also introduced the mode to speed up the construction of infrastructure. Concession contracts are usually incomplete， because of people's limited rationality and the complexity of the environment of the infrastructure concession. Renegotiation is inevitable. Therefore， this article applies the qualitative analysis on strategy in renegotiation between the government and the enterprise， in order to identify specific exogenous factors affecting infrastructure concession contract renegotiation，

關(guān)鍵詞： 特許經(jīng)營(yíng)；不完全合約；再談判；成因

Key words： concession；incomplete contract；renegotiation；factors

中圖分類號(hào)：F272.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）03-0025-02

0 引言

對(duì)于政府部門(mén)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)允許政府把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過(guò)特許授權(quán)私營(yíng)部門(mén)在特許期內(nèi)進(jìn)行全周期的管理，這種經(jīng)營(yíng)方式在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。特許經(jīng)營(yíng)方式一經(jīng)引入，減輕了政府的資金重?fù)?dān)的同時(shí)也為已設(shè)批準(zhǔn)入的私人投資者提供了平臺(tái)參與到基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中[1]。

1 基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約不完全性影響

眾所周知，任何合約的履行都是不完全的，無(wú)論是前期、建設(shè)期還是運(yùn)營(yíng)期以及移交期，任何一個(gè)階段都會(huì)發(fā)生預(yù)期不到的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于不完全合約可概括為如下幾類：一是由于當(dāng)事人的有限理性，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約雙方想要獲取未來(lái)長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的投機(jī)行為是未知的，有限理性限制了雙方當(dāng)事人想要預(yù)測(cè)各種情況的狀態(tài)；二是由于雙方進(jìn)行爭(zhēng)議的語(yǔ)言很難寫(xiě)入合約中，實(shí)現(xiàn)預(yù)期狀態(tài)很難以語(yǔ)言形式表達(dá)出來(lái)；三是雙方持有的合約所有的信息是可查驗(yàn)的，若涉及到第三方則無(wú)法證實(shí)，即第三方無(wú)法執(zhí)行[2]。

2 不完全合約中再談判的發(fā)生及影響

2.1 不完全合約中再談判的發(fā)生

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本之間長(zhǎng)達(dá)10～30年甚至更長(zhǎng)的伙伴關(guān)系，不管當(dāng)事人經(jīng)驗(yàn)多么豐富，都不能完全預(yù)測(cè)將來(lái)10～30年的風(fēng)險(xiǎn)，需要當(dāng)事人雙方公平平攤風(fēng)險(xiǎn)，并且在整個(gè)周期中，是動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)而并非靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。由于雙方簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議本質(zhì)上并非完備的，而在長(zhǎng)達(dá)10～30年的時(shí)間里必然會(huì)發(fā)生雙方無(wú)法預(yù)測(cè)或者不可控的變化，因此必然會(huì)發(fā)生協(xié)議變更及再談判的情況[3]。根據(jù)近20年來(lái)特許合約設(shè)計(jì)的不當(dāng)以及實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，我們看到合約導(dǎo)致價(jià)格上漲、失業(yè)、缺乏透明度、腐敗，對(duì)消費(fèi)者使用基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)產(chǎn)生了眾多負(fù)面影響。加什于18世紀(jì)末19世紀(jì)初對(duì)近1000份特許經(jīng)營(yíng)合約進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其中近300份合約需要再談判，其中交通部門(mén)再談判率提升到近55%，水務(wù)部門(mén)再談判率上升至近75%[4]。

2.2 再談判產(chǎn)生的影響

基于上述加什的研究中發(fā)現(xiàn)，再談判所帶來(lái)的影響更加傾向于私營(yíng)部門(mén)，并且會(huì)導(dǎo)致合約期限的延長(zhǎng)、投資債務(wù)的減少以及關(guān)稅的增加等眾多影響。

基于葡萄牙87起特許經(jīng)營(yíng)合約中，其中的談判包括了交通運(yùn)輸，衛(wèi)生醫(yī)療，水利和能源等公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如表1可見(jiàn)，67%的合同進(jìn)行重新談判。公路、鐵路和水利系統(tǒng)有100%的重談率，鐵路部門(mén)平均談判時(shí)間為3.7年，港口部門(mén)為7年，能源部門(mén)則長(zhǎng)達(dá)15年時(shí)間[4]。這項(xiàng)研究也試圖找出影響重新談判的主要外生決定因素。

加什通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)成本過(guò)高時(shí)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)向消費(fèi)者收取過(guò)高的價(jià)格、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供因政府失約的服務(wù)中斷、誠(chéng)信的缺失。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，不完全合約引起的再談判基于當(dāng)事人雙方都是僵持階段，總會(huì)有一方受到嚴(yán)重的影響。香港西區(qū)隧道有限公司在1993年以“BOT”方式獲得西區(qū)海底隧道30年的專營(yíng)權(quán)。合同事先做了最低流量擔(dān)保：如果實(shí)際流量低于約定的最低流量，政府允許提價(jià)。通車以后，西區(qū)海底隧道車流一直偏低，經(jīng)過(guò)5次提價(jià)后，成為全港收費(fèi)最貴的隧道，被喻為“有錢(qián)人專用海底隧道”。最終，維多利亞港上其他兩條隧道（海隧及東隧）交通嚴(yán)重堵塞，西隧卻遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)流量[5]。合同事先約定的交通流量擔(dān)保很明顯是造成了目前困境的主要原因，但是由于合同中沒(méi)有明確規(guī)定再談判的條款與操作機(jī)制，所以政府與私營(yíng)方均受制于合同，遲遲不能解決目前的困境。經(jīng)研究表明，若允許公私雙方各發(fā)起一次再談判，那么私營(yíng)方將會(huì)降低11%的報(bào)價(jià)，因?yàn)樵摬糠值娘L(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)通過(guò)事后再談判解決。endprint

3 特許經(jīng)營(yíng)合約再談判的成因分析

隨著項(xiàng)目進(jìn)行，外部環(huán)境也是不停的變化。一旦基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約簽訂后，再談判的發(fā)生會(huì)越來(lái)越頻繁。關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)合約再談判的成因，主要來(lái)源于兩點(diǎn)：一是政策和制度的不穩(wěn)定性；二是特許經(jīng)營(yíng)合約本身的不完全性[6]。在特許經(jīng)營(yíng)合約中的各個(gè)階段，機(jī)會(huì)主義的發(fā)生都是未知的且不可預(yù)測(cè)的。文章在探索在不完全合約的視角下基礎(chǔ)設(shè)施所簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合約引發(fā)的再談判外生因素如下。

3.1 外部環(huán)境的影響

經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治動(dòng)蕩以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)值會(huì)直接影響到特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)水平，包括企業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。如上述介紹的西區(qū)海底隧道案例，假設(shè)西隧項(xiàng)目是按照不完全契約的思路設(shè)計(jì)合同，通過(guò)應(yīng)用實(shí)物期權(quán)模型發(fā)現(xiàn)西隧中再談判的實(shí)物期權(quán)價(jià)值約合總投資11%，除非進(jìn)行再談判要求私營(yíng)方降低11%的報(bào)價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)才能得到解決。

3.2 特許經(jīng)營(yíng)期限

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本之間長(zhǎng)達(dá)10～30年甚至更長(zhǎng)的伙伴關(guān)系，而當(dāng)事人卻不能完全預(yù)測(cè)將來(lái)10～30年的風(fēng)險(xiǎn)，需要當(dāng)事人雙方公平平攤風(fēng)險(xiǎn)，這是企業(yè)利益與社會(huì)公共利益均衡的結(jié)果[7]。因此為了使私營(yíng)部門(mén)有較穩(wěn)定的回報(bào)，若能對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期進(jìn)行分解，將過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)營(yíng)期分解成若干小型經(jīng)營(yíng)期，也可避免自然壟斷的行為，使得特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)有著穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)期，提高私營(yíng)部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量、保證高效率的設(shè)施運(yùn)營(yíng)。

3.3 準(zhǔn)入方式的選擇

競(jìng)爭(zhēng)性談判或招投標(biāo)及雙邊談判或直接授予是基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的兩種準(zhǔn)入方式[8]。前者需要準(zhǔn)備多種文件，包括各種合同文件、承諾書(shū)等。在特許經(jīng)營(yíng)合約后期運(yùn)行時(shí)，這些任文件中的漏洞及模糊不清的描述都可能產(chǎn)生爭(zhēng)議，導(dǎo)致再談判發(fā)生。后者的準(zhǔn)入方式則是受政府邀請(qǐng)使得企業(yè)能夠獲得簽約基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約的機(jī)會(huì)，能夠獲批準(zhǔn)入的企業(yè)與政府所簽訂的合約所帶來(lái)的后續(xù)問(wèn)題也會(huì)相應(yīng)降低，進(jìn)而平衡了政府及特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)雙方的利益。

3.4 誠(chéng)實(shí)信用的缺失

特許經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)除了防止無(wú)效率問(wèn)題外，私營(yíng)企業(yè)的維護(hù)和監(jiān)管以及使得經(jīng)常遭受自然災(zāi)害的國(guó)家更迅速恢復(fù)其設(shè)施都有著重要的作用，在其中最主要的兩方則為政府和私人投資者。政府在合約中處于主導(dǎo)地位，在政策方面更優(yōu)于私營(yíng)企業(yè)，使得合約成為不可逆性，不斷調(diào)整至更加有利于政府的合約條款；而對(duì)于私營(yíng)企業(yè)而言，信息獲取更加廣泛因而利用其優(yōu)勢(shì)來(lái)減少自己的投資風(fēng)險(xiǎn)。一旦雙方都有隱藏，誠(chéng)實(shí)信用缺失也必然會(huì)帶來(lái)再談判的發(fā)生，使得雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[9]。

4 結(jié)論

對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)仍有很長(zhǎng)的一段路要走，在各個(gè)領(lǐng)域里，無(wú)論是針對(duì)不完全合約的再談判因素探討還是違約救濟(jì)的所帶來(lái)的成效，以及引入模型降低合約的不完全性都是很有必要的。為了實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，尋找問(wèn)題的突破口，提高政府與私營(yíng)部門(mén)更高的合作度，減少再談判而引發(fā)的各式的矛盾將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，基于不完全合約視角的解讀再談判領(lǐng)域仍需更多的探索和實(shí)踐，最終達(dá)到雙方的共贏。

參考文獻(xiàn)：

[1]陶蕾.基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約的再談判[D].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

[2]任密，王涯茜.論基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約的不完全性[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2010（14）：84-85.

[3]陳富良，劉紅艷.基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)中承諾與再談判研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2015，36（01）：88-96.

[4]劉紅艷.基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合約再談判機(jī)制[D].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

[5]滕鐵嵐.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)調(diào)控、優(yōu)化及仿真研究[D].東南大學(xué)，2016.

[6]王遠(yuǎn)勝，周中舉.論政府實(shí)施部門(mén)PPP項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)管理——基于不完全契約理論的分析[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2017，38（04）：99-105.

[7]李杏.基于帕累托理論對(duì)BOT項(xiàng)目最優(yōu)特許經(jīng)營(yíng)期限的應(yīng)用研究[D].廣西大學(xué)，2017.

[8]章志遠(yuǎn)，黃娟.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究[J].法治研究，2011（03）：53-60.

[9]姚瑤.基于工程中不完全合同理論的研究[J].山西建筑，2016，42（33）：257-258.endprint